1第七章公共預(yù)算一、公共預(yù)算概述二、我國的預(yù)算改革三、我國預(yù)算過程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期四、預(yù)算編制與審批五、預(yù)算執(zhí)行六、政府決算1第七章公共預(yù)算一、公共預(yù)算概述2第一節(jié)公共預(yù)算概述一、公共預(yù)算的含義二、公共預(yù)算的功能三、公共預(yù)算的目標(biāo)2第一節(jié)公共預(yù)算概述一、公共預(yù)算的含義3

一、公共預(yù)算的含義

現(xiàn)代公共預(yù)算是19世紀(jì)的產(chǎn)物，最早出現(xiàn)在歐洲。在19世紀(jì)前，盡管所有前現(xiàn)代國家都有財(cái)政管理活動(dòng)，但都處于沒有現(xiàn)代公共預(yù)算的“前預(yù)算時(shí)代”。這一時(shí)期國家財(cái)政管理存在兩大問題：一是在政府內(nèi)缺乏集中的行政控制，無論是收入還是支出管理都非常分散；二是沒有一種制度來確保政府財(cái)政收支活動(dòng)對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)控。

3一、公共預(yù)算的含義4

進(jìn)入19世紀(jì)，在政治民主化浪潮推動(dòng)下，同時(shí)經(jīng)濟(jì)（尤其是金融）發(fā)展也創(chuàng)造了條件，歐洲各國紛紛開始進(jìn)行財(cái)政改革，建立現(xiàn)代公共預(yù)算制度，標(biāo)志著國家財(cái)政管理開始進(jìn)入“預(yù)算時(shí)代”。在歐洲，第一次真正的現(xiàn)代公共預(yù)算實(shí)踐是1814年的法國政府預(yù)算。這一時(shí)期的現(xiàn)代公共預(yù)算是“控制取向”的，它一方面在政府內(nèi)建立集中的行政控制；另一方面由立法機(jī)構(gòu)從外部監(jiān)督政府的收支活動(dòng)。其目的是，確保整個(gè)政府對(duì)公民負(fù)責(zé)。4進(jìn)入19世紀(jì)，在政治民主化浪潮推動(dòng)下，同時(shí)經(jīng)濟(jì)（5

現(xiàn)代公共預(yù)算是必須經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一定時(shí)期的財(cái)政收支計(jì)劃。它不僅是財(cái)政數(shù)據(jù)記錄、匯集、估算和匯報(bào)，而且是一個(gè)計(jì)劃。這個(gè)計(jì)劃由政府首腦準(zhǔn)備，提交立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。

19世紀(jì)的現(xiàn)代公共預(yù)算最后形成了一種基數(shù)加增長的資源分配模式。這種分配模式不利于資源再配置，不利于將公共資金從低效率的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到高效率的項(xiàng)目。5現(xiàn)代公共預(yù)算是必須經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一6

所以，20世紀(jì)50年代以來，出現(xiàn)一次次的預(yù)算改革。這些改革都希望能更加理性地分配稀缺的公共資金，現(xiàn)代公共預(yù)算也因此在控制之外發(fā)展出新的功能。6所以，20世紀(jì)50年代以來，出現(xiàn)一次次的預(yù)算改革7

20世紀(jì)50年代出現(xiàn)的績效預(yù)算將資源分配與產(chǎn)出績效聯(lián)系起來；

60年代的計(jì)劃——項(xiàng)目預(yù)算將戰(zhàn)略計(jì)劃引入資金分配，使公共預(yù)算開始以長遠(yuǎn)的視野考慮問題，也為運(yùn)用政策引導(dǎo)資金分配創(chuàng)造條件；

70年代出現(xiàn)的零基預(yù)算直接挑戰(zhàn)預(yù)算基數(shù)對(duì)資金分配的影響，以實(shí)現(xiàn)資源再分配，改進(jìn)資源配置效率；

80年代以來出現(xiàn)的新績效預(yù)算改革充分吸收以前預(yù)算改革有價(jià)值的成分，將預(yù)算資金分配的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到最終結(jié)果，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用戰(zhàn)略計(jì)劃引導(dǎo)資金分配，所以，也被稱為結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算。720世紀(jì)50年代出現(xiàn)的績效預(yù)算將資源分配與產(chǎn)出績8

二、公共預(yù)算的功能

公共預(yù)算包括三種基本功能：控制、計(jì)劃、管理。

控制功能是指為確保有效實(shí)施特定工作任務(wù)而對(duì)具體人、財(cái)、物的控制，所以，它常建立在對(duì)預(yù)算支出詳細(xì)分類的基礎(chǔ)上。

19世紀(jì)形成的現(xiàn)代公共預(yù)算

管理是指確定了組織目標(biāo)后，項(xiàng)目管理者確保有效地獲得和利用資源以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程，是解決“怎么做”的問題，它非常關(guān)注管理績效。

20世紀(jì)50年代的績效預(yù)算

計(jì)劃是指確定組織目標(biāo)、測算為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)需要的資源，以及決定怎樣獲取、使用這些資源等一系列決策過程，主要回答“做什么”的問題。

20世紀(jì)60年代的計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算8二、公共預(yù)算的功能9

三、公共預(yù)算的目標(biāo)在宏觀層次上，公共預(yù)算制度對(duì)政策制定構(gòu)成財(cái)政總額約束；在中觀層次上，公共預(yù)算制度影響以戰(zhàn)略重點(diǎn)為基礎(chǔ)的資源配置和利用；在微觀層次上，公共預(yù)算制度影響資金使用，進(jìn)而影響公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的效率。從根本上講，公共預(yù)算是現(xiàn)代國家最重要的財(cái)政問責(zé)機(jī)制。9三、公共預(yù)算的目標(biāo)10（一）總額控制總額控制指對(duì)收支總額的控制，確保日常財(cái)政能平穩(wěn)運(yùn)行、財(cái)政在長期中有可持續(xù)性和財(cái)政健康。資源總是供不應(yīng)求的、資源的稀缺性

預(yù)算平衡原則赤字財(cái)政理論總額控制10（一）總額控制11（二）配置效率由于每個(gè)社會(huì)的資源都稀缺，因此，改進(jìn)資源配置效率非常重要。在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家，有兩大基本資源配置機(jī)制：市場機(jī)制和公共預(yù)算。對(duì)于財(cái)政資金短缺的發(fā)展中國家來說，提高配置效率更是意義重大。要實(shí)現(xiàn)資源配置效率，從根本上講，需要政府能夠制定合理的戰(zhàn)略計(jì)劃，并能運(yùn)用這個(gè)計(jì)劃引導(dǎo)資金分配，將資源從低效率項(xiàng)目轉(zhuǎn)向高效率項(xiàng)目。11（二）配置效率12（三）運(yùn)作效率運(yùn)作效率是在預(yù)算執(zhí)行過程中通過有效率地組織和管理財(cái)政交易，防止資金被貪污、挪用和浪費(fèi)，確保立法機(jī)構(gòu)通過的預(yù)算能嚴(yán)格而有效地執(zhí)行，提高收入和支出管理的效率。改進(jìn)運(yùn)作效率需要考慮四個(gè)問題：控制、靈活性、協(xié)調(diào)與激勵(lì)。12（三）運(yùn)作效率13

（四）財(cái)政問責(zé)公共預(yù)算的最終目標(biāo)是財(cái)政問責(zé)。它是公共預(yù)算應(yīng)承擔(dān)的受托責(zé)任，是指政府的財(cái)政活動(dòng)應(yīng)履行其對(duì)公民和社會(huì)的承諾，真正做到“取之于民，用之于民”。

17～19世紀(jì)，財(cái)政問責(zé)的重點(diǎn)是防止決策者將公共資金用于私人目的，確保公共資金全部用于公共目的，因而在預(yù)算過程中設(shè)置各種監(jiān)督與控制機(jī)制。

20世紀(jì)80年代以來，財(cái)政問責(zé)的重點(diǎn)從防止資金被用于私人目的轉(zhuǎn)變到有績效地使用資金，解決公民希望政府解決的問題。財(cái)政問責(zé)是建立責(zé)任政府的關(guān)鍵。總之，沒有預(yù)算的政府是看不見的政府，而看不見的政府不可能是負(fù)責(zé)的政府。一個(gè)國家的治理水平在很大程度上取決于國家的預(yù)算能力。13（四）財(cái)政問責(zé)14

公共預(yù)算這四大目標(biāo)就是衡量國家治理水平的最好指標(biāo)。從這個(gè)角度，提高國家預(yù)算能力是加強(qiáng)執(zhí)政能力的重要途徑。14公共預(yù)算這四大目標(biāo)就是衡量國家治理水平的最好15第二節(jié)我國的預(yù)算改革

一、預(yù)算改革前我國的預(yù)算體制從1949年新中國建立到1978年經(jīng)濟(jì)改革，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃在資源配置中起決定性作用，預(yù)算是計(jì)劃的反映，是實(shí)施計(jì)劃的政策工具。在某些時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制成功地做到運(yùn)用戰(zhàn)略計(jì)劃引導(dǎo)資金分配。15第二節(jié)我國的預(yù)算改革一、預(yù)算改革前我國的預(yù)算體制16

改革開放以來，政府的財(cái)政職能在不斷調(diào)整。財(cái)政改革的重點(diǎn)一直集中在財(cái)政收入方面，在財(cái)政支出管理方面，舊體制所造成的預(yù)算不夠統(tǒng)一、規(guī)范，預(yù)算軟約束，財(cái)政支出效益不高等問題卻日益突出。關(guān)鍵是，缺乏一個(gè)預(yù)算體制將整個(gè)收支都規(guī)范性地管理起來。16改革開放以來，政府的財(cái)政職能在不斷調(diào)整。17

這一時(shí)期的收支管理存在三方面的問題：

1、預(yù)算資金分配權(quán)分散，預(yù)算編制模式簡單，導(dǎo)致政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制；

2、財(cái)政管理體制比較分散，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中缺乏集中的行政控制；

3、由于預(yù)算編制不完整、不細(xì)化，人大無法有效地行使憲法和預(yù)算法賦予的預(yù)算審查與監(jiān)督職能。17這一時(shí)期的收支管理存在三方面的問題：18二、1999年以來的預(yù)算改革：邁向現(xiàn)代公共預(yù)算

1999年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部在廣泛征求部門意見的基礎(chǔ)上，提出《關(guān)于改進(jìn)2000年中央部門預(yù)算編制的意見》，開始著手實(shí)施部門預(yù)算改革。18二、1999年以來的預(yù)算改革：邁向現(xiàn)代公共預(yù)算19

部門預(yù)算改革的基本思路是政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)編制預(yù)算?！耙粋€(gè)部門一本預(yù)算”

1、采取綜合預(yù)算方法編制部門預(yù)算，要求部門將所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算中反映。

2、規(guī)范預(yù)算編制方法，改進(jìn)政府預(yù)算收支科目體系，細(xì)化部門預(yù)算，建立規(guī)范科學(xué)的預(yù)算分配模式，提高資源配置效率。

3、為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府收支分類改革和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制改革。在部門預(yù)算改革的同時(shí)，國庫集中收付體制改革和政府采購也穩(wěn)步推進(jìn)。19部門預(yù)算改革的基本思路是政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)20

此外，隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)與逐步完善，政府預(yù)算也編制得越來越全面、細(xì)化和準(zhǔn)確，為人大預(yù)算監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。20此外，隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)與逐步完善，政府預(yù)211999年預(yù)算改革標(biāo)志現(xiàn)代公共預(yù)算開始在我國建立。其主要目標(biāo)是建立控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算?？傮w來說，目前預(yù)算改革的重點(diǎn)是在政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制。一方面，建立起集中的行政控制；另一方面，為全國人大更好地行使憲法和法律賦予的預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)奠定了基礎(chǔ)。211999年預(yù)算改革標(biāo)志現(xiàn)代公共預(yù)算開始在我國建22第三節(jié)我國預(yù)算過程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期

一、預(yù)算參與者及其職能22第三節(jié)我國預(yù)算過程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期一23

二、預(yù)算周期我國的預(yù)算周期包括四個(gè)階段：預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算編制及審批。我國的財(cái)政年度為12個(gè)月，從每年的1月1日起至同年的12月31日止。但是，預(yù)算周期一般是跨越這個(gè)財(cái)政年度的。23二、預(yù)算周期24第四節(jié)預(yù)算編制與審批

預(yù)算編制是預(yù)算過程的第一步，是指各部門在財(cái)政部門的指導(dǎo)下進(jìn)行收入和支出測算，編制本部門預(yù)算，再由財(cái)政部門匯總編制政府預(yù)算草案的過程。預(yù)算審批是指同級(jí)人大審查批準(zhǔn)政府預(yù)算，賦予其合法性的過程。24第四節(jié)預(yù)算編制與審批預(yù)算編制是預(yù)算過程的第一步25一、我國預(yù)算的編制、審批程序

“兩上兩下”

人大財(cái)經(jīng)人民代委員會(huì)表大會(huì)

78910

財(cái)政4政府常5黨委常部門6務(wù)會(huì)議6務(wù)會(huì)議10123

支出部門1、支出部門向財(cái)政部門提交預(yù)算2、財(cái)政部門向部門反饋審查意見并下達(dá)控制數(shù)3、部門向財(cái)政部門提交修改后的部門預(yù)算4、財(cái)政部門編制政府預(yù)算草案提交政府常務(wù)會(huì)議審查5、政府預(yù)算草案提交黨委常務(wù)會(huì)議審查6、政府和黨委常務(wù)會(huì)議的意見反饋7、財(cái)政部門將政府預(yù)算草案提交人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行初審8、人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)將初審意見反饋給財(cái)政部門9、財(cái)政部門將最后的政府預(yù)算草案提交每年年初的人代會(huì)審批10、人代會(huì)通過的政府預(yù)算由財(cái)政部門批復(fù)給各個(gè)部門25一、我國預(yù)算的編制、審批程序1、支出部門向財(cái)政部門提交預(yù)26二、我國政府預(yù)算編制原則

1、合法性原則

2、真實(shí)性原則

3、完整性原則

4、科學(xué)性原則預(yù)算收入的測算和安排預(yù)算支出的方向、預(yù)算的編制程序、編制方法、核定都要科學(xué)26二、我國政府預(yù)算編制原則275、穩(wěn)妥性原則

6、重點(diǎn)性原則

7、透明性原則

8、績效性原則275、穩(wěn)妥性原則28三、編制方法預(yù)算編制過程即資金分配過程。我國自1999年預(yù)算改革以來，各級(jí)政府都非常重視運(yùn)用零基預(yù)算方法編制部門預(yù)算，但是，正如一些研究發(fā)現(xiàn)的，零基預(yù)算主要適用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算而不是所有預(yù)算，而且即使在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算領(lǐng)域，由于一些體制方面的原因，零基預(yù)算并未發(fā)揮預(yù)期的效果。28三、編制方法29

目前，部門預(yù)算支出主要包括：人員支出、公用支出和項(xiàng)目支出，每部分支出采用不同的方法編制。

1、人員支出和公用支出：定額管理定員定額是編制基本支出的基本方法。定員指根據(jù)行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)量確定的機(jī)構(gòu)人員的編制數(shù)，定額指各部門履行職能、開展業(yè)務(wù)工作所需的各項(xiàng)基本費(fèi)用支出（包括人員和公用經(jīng)費(fèi)）的人均額度標(biāo)準(zhǔn)。定額標(biāo)準(zhǔn)的核算過程中的一個(gè)難點(diǎn)是如何把預(yù)算和部門實(shí)物資產(chǎn)直接掛鉤。29目前，部門預(yù)算支出主要包括：人員支出、公用支出302、項(xiàng)目支出項(xiàng)目支出是部門預(yù)算的重要組成部分，是指部門為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外的用于年度支出計(jì)劃。中央部門的項(xiàng)目按照部門預(yù)算編報(bào)要求分為國務(wù)院已研究確定項(xiàng)目、經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目、跨年度支出項(xiàng)目和其他項(xiàng)目四類。3、績效評(píng)價(jià)現(xiàn)階段，可以試點(diǎn)支出績效評(píng)價(jià)，深化預(yù)算改革。302、項(xiàng)目支出31四、人大審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算

1982年的《憲法》規(guī)定各級(jí)人大有權(quán)審批本級(jí)政府預(yù)算及其預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告；

1994年的《預(yù)算法》進(jìn)一步明確了人大的預(yù)算分配和監(jiān)督職能；直到部門預(yù)算改革以來，人大審查批準(zhǔn)政府預(yù)算的職能才得到落實(shí)。31四、人大審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算32第五節(jié)預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行是各個(gè)部門根據(jù)批復(fù)的預(yù)算籌集財(cái)政收入，進(jìn)行支出，開展各項(xiàng)活動(dòng)，履行其職能的過程。預(yù)算執(zhí)行通常涉及預(yù)算收入執(zhí)行、預(yù)算支出執(zhí)行和預(yù)算變更。32第五節(jié)預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行是各個(gè)部門根據(jù)批復(fù)的預(yù)33

一、控制與靈活性的權(quán)衡由于預(yù)算環(huán)境是變化的，所以，在預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算變更是不可避免的。在預(yù)算執(zhí)行中，控制和靈活性的需要之間一直存在著沖突。根據(jù)各國的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)基本的底線是必須保證的：無論如何，靈活性和機(jī)動(dòng)性的賦予不能損害財(cái)政責(zé)任。在控制和靈活性之間進(jìn)行適度平衡時(shí)，必須以履行財(cái)政責(zé)任作為底線。33一、控制與靈活性的權(quán)衡34

從這一原則出發(fā)，許多預(yù)算體制比較成熟的國家在很長時(shí)間內(nèi)一般都堅(jiān)持以下兩大原則：第一，盡量減少預(yù)算變更的需要和程度。第二，在制度上明確規(guī)定，哪些預(yù)算變更必須事先報(bào)立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，哪些則不用。34從這一原則出發(fā)，許多預(yù)算體制比較成熟的國35

在我國，為確保預(yù)算執(zhí)行順利進(jìn)行，需要遵循以下幾個(gè)原則:1、依法執(zhí)行預(yù)算

2、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算

3、執(zhí)行進(jìn)度合理

4、遵守各種規(guī)章制度

5、嚴(yán)格依程序進(jìn)行預(yù)算變更35在我國，為確保預(yù)算執(zhí)行順利進(jìn)行，需要遵循以下幾36二、財(cái)政管理周期預(yù)算執(zhí)行包括一系列循環(huán)的周期，這一周期也稱為財(cái)政管理周期。在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行有效的財(cái)政管理，需要建立國庫單一賬戶體系。在建立單一賬戶的基礎(chǔ)上，我國開始實(shí)行財(cái)政直接支付，同時(shí)還有財(cái)政授權(quán)支付。36二、財(cái)政管理周期37三、我國預(yù)算執(zhí)行存在的主要問題（一）執(zhí)行進(jìn)度偏慢，導(dǎo)致大量的預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)

“前慢后快”財(cái)政支出進(jìn)度偏慢，一方面會(huì)降低財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效益，造成財(cái)政資金的閑置、浪費(fèi)、效益低下以及大量資金的結(jié)轉(zhuǎn)，沖擊下年預(yù)算；另一方面會(huì)使得國家的方針政策不能得到及時(shí)有效的落實(shí)。（二）收支過程中仍然存在違規(guī)行為（三）預(yù)算變更的隨意性仍然比較大37三、我國預(yù)算執(zhí)行存在的主要問題38第六節(jié)政府決算

政府決算指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，是各級(jí)政府在年度內(nèi)預(yù)算的收入和支出的最終結(jié)果。審批政府決算就是對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的最后情況進(jìn)行一次總體的事后審查。38第六節(jié)政府決算政府決算指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度政39

一、政府決算的主要內(nèi)容政府決算由中央總決算和地方總決算組成。中央總決算由中央直管部門的行政事業(yè)單位決算、企業(yè)財(cái)務(wù)決算、基本建設(shè)財(cái)務(wù)決算、國庫年報(bào)和稅收年報(bào)等匯總而成；地方總決算由?。ㄊ?、自治區(qū)）總決算匯總而成。行政事業(yè)單位決算，由執(zhí)行單位預(yù)算的國家行政機(jī)關(guān)、工交商、農(nóng)林水、教科文衛(wèi)等單位編制。企業(yè)財(cái)務(wù)決算和基本建設(shè)財(cái)務(wù)決算由國有企業(yè)和基本建設(shè)單位編制。實(shí)行差額管理或自收自支的單位，也要編制單位決算。39一、政府決算的主要內(nèi)容40

此外，參加組織預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)辦預(yù)算資金收繳和撥款的機(jī)構(gòu)（如國庫、稅務(wù)部門、企業(yè)利潤監(jiān)繳機(jī)關(guān)、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等）也要編制年報(bào)和決算。各級(jí)財(cái)政部門還要編制由財(cái)政部門監(jiān)督、管理的預(yù)算外收支決算。這些機(jī)構(gòu)、單位和部門編制的各種年報(bào)或決算，都是各級(jí)總決算和全國總決算的重要組成部分。40此外，參加組織預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)辦預(yù)算資金收繳和撥款41

二、政府決算的編制程序和方法我國決算的編制程序是從執(zhí)行預(yù)算的基層單位開始的，在搞好年終清理和結(jié)算的基礎(chǔ)上，自下而上編制，層層審核和匯總?，F(xiàn)行的政府決算表格包括正表、基本數(shù)字表和附表三大類。基層單位決算報(bào)表按數(shù)字內(nèi)容分為預(yù)算（計(jì)劃）數(shù)字、決算數(shù)字和基本數(shù)字三類?？倹Q算反映各級(jí)總決算的執(zhí)行結(jié)果，由各級(jí)財(cái)政部門編制。總決算分為中央總決算和地方總決算。41二、政府決算的編制程序和方法42三、政府決算的審查和批準(zhǔn)我國《預(yù)算法》規(guī)定：財(cái)政部門編制中央決算草案，報(bào)國務(wù)院審定后，由國務(wù)院提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。42三、政府決算的審查和批準(zhǔn)1、20世紀(jì)80年代以來新公共管理改革幾乎席卷全球，其將公民視為顧客的導(dǎo)向更是得到諸多支持和擁護(hù)。然而，隨著新公共管理改革的深入，顧客導(dǎo)向開始面臨一系列的問題。你如何看待新公共管理的顧客導(dǎo)向？為什么？431、20世紀(jì)80年代以來新公共管理改革幾乎席卷全球，其將公民2、在我國一些省市，以財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)關(guān)幼兒園由來已久，原因是這些幼兒園作為機(jī)關(guān)附屬的事業(yè)單位，使用財(cái)政資金來進(jìn)行運(yùn)作。試運(yùn)用“公共財(cái)政”的相關(guān)知識(shí)，談?wù)勀銓?duì)機(jī)關(guān)幼兒園由政府財(cái)政補(bǔ)貼的看法。442、在我國一些省市，以財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)關(guān)幼兒園由來已久，原因是這些45第七章公共預(yù)算一、公共預(yù)算概述二、我國的預(yù)算改革三、我國預(yù)算過程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期四、預(yù)算編制與審批五、預(yù)算執(zhí)行六、政府決算1第七章公共預(yù)算一、公共預(yù)算概述46第一節(jié)公共預(yù)算概述一、公共預(yù)算的含義二、公共預(yù)算的功能三、公共預(yù)算的目標(biāo)2第一節(jié)公共預(yù)算概述一、公共預(yù)算的含義47

一、公共預(yù)算的含義

現(xiàn)代公共預(yù)算是19世紀(jì)的產(chǎn)物，最早出現(xiàn)在歐洲。在19世紀(jì)前，盡管所有前現(xiàn)代國家都有財(cái)政管理活動(dòng)，但都處于沒有現(xiàn)代公共預(yù)算的“前預(yù)算時(shí)代”。這一時(shí)期國家財(cái)政管理存在兩大問題：一是在政府內(nèi)缺乏集中的行政控制，無論是收入還是支出管理都非常分散；二是沒有一種制度來確保政府財(cái)政收支活動(dòng)對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)控。

3一、公共預(yù)算的含義48

進(jìn)入19世紀(jì)，在政治民主化浪潮推動(dòng)下，同時(shí)經(jīng)濟(jì)（尤其是金融）發(fā)展也創(chuàng)造了條件，歐洲各國紛紛開始進(jìn)行財(cái)政改革，建立現(xiàn)代公共預(yù)算制度，標(biāo)志著國家財(cái)政管理開始進(jìn)入“預(yù)算時(shí)代”。在歐洲，第一次真正的現(xiàn)代公共預(yù)算實(shí)踐是1814年的法國政府預(yù)算。這一時(shí)期的現(xiàn)代公共預(yù)算是“控制取向”的，它一方面在政府內(nèi)建立集中的行政控制；另一方面由立法機(jī)構(gòu)從外部監(jiān)督政府的收支活動(dòng)。其目的是，確保整個(gè)政府對(duì)公民負(fù)責(zé)。4進(jìn)入19世紀(jì)，在政治民主化浪潮推動(dòng)下，同時(shí)經(jīng)濟(jì)（49

現(xiàn)代公共預(yù)算是必須經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一定時(shí)期的財(cái)政收支計(jì)劃。它不僅是財(cái)政數(shù)據(jù)記錄、匯集、估算和匯報(bào)，而且是一個(gè)計(jì)劃。這個(gè)計(jì)劃由政府首腦準(zhǔn)備，提交立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。

19世紀(jì)的現(xiàn)代公共預(yù)算最后形成了一種基數(shù)加增長的資源分配模式。這種分配模式不利于資源再配置，不利于將公共資金從低效率的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到高效率的項(xiàng)目。5現(xiàn)代公共預(yù)算是必須經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一50

所以，20世紀(jì)50年代以來，出現(xiàn)一次次的預(yù)算改革。這些改革都希望能更加理性地分配稀缺的公共資金，現(xiàn)代公共預(yù)算也因此在控制之外發(fā)展出新的功能。6所以，20世紀(jì)50年代以來，出現(xiàn)一次次的預(yù)算改革51

20世紀(jì)50年代出現(xiàn)的績效預(yù)算將資源分配與產(chǎn)出績效聯(lián)系起來；

60年代的計(jì)劃——項(xiàng)目預(yù)算將戰(zhàn)略計(jì)劃引入資金分配，使公共預(yù)算開始以長遠(yuǎn)的視野考慮問題，也為運(yùn)用政策引導(dǎo)資金分配創(chuàng)造條件；

70年代出現(xiàn)的零基預(yù)算直接挑戰(zhàn)預(yù)算基數(shù)對(duì)資金分配的影響，以實(shí)現(xiàn)資源再分配，改進(jìn)資源配置效率；

80年代以來出現(xiàn)的新績效預(yù)算改革充分吸收以前預(yù)算改革有價(jià)值的成分，將預(yù)算資金分配的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到最終結(jié)果，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用戰(zhàn)略計(jì)劃引導(dǎo)資金分配，所以，也被稱為結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算。720世紀(jì)50年代出現(xiàn)的績效預(yù)算將資源分配與產(chǎn)出績52

二、公共預(yù)算的功能

公共預(yù)算包括三種基本功能：控制、計(jì)劃、管理。

控制功能是指為確保有效實(shí)施特定工作任務(wù)而對(duì)具體人、財(cái)、物的控制，所以，它常建立在對(duì)預(yù)算支出詳細(xì)分類的基礎(chǔ)上。

19世紀(jì)形成的現(xiàn)代公共預(yù)算

管理是指確定了組織目標(biāo)后，項(xiàng)目管理者確保有效地獲得和利用資源以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程，是解決“怎么做”的問題，它非常關(guān)注管理績效。

20世紀(jì)50年代的績效預(yù)算

計(jì)劃是指確定組織目標(biāo)、測算為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)需要的資源，以及決定怎樣獲取、使用這些資源等一系列決策過程，主要回答“做什么”的問題。

20世紀(jì)60年代的計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算8二、公共預(yù)算的功能53

三、公共預(yù)算的目標(biāo)在宏觀層次上，公共預(yù)算制度對(duì)政策制定構(gòu)成財(cái)政總額約束；在中觀層次上，公共預(yù)算制度影響以戰(zhàn)略重點(diǎn)為基礎(chǔ)的資源配置和利用；在微觀層次上，公共預(yù)算制度影響資金使用，進(jìn)而影響公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的效率。從根本上講，公共預(yù)算是現(xiàn)代國家最重要的財(cái)政問責(zé)機(jī)制。9三、公共預(yù)算的目標(biāo)54（一）總額控制總額控制指對(duì)收支總額的控制，確保日常財(cái)政能平穩(wěn)運(yùn)行、財(cái)政在長期中有可持續(xù)性和財(cái)政健康。資源總是供不應(yīng)求的、資源的稀缺性

預(yù)算平衡原則赤字財(cái)政理論總額控制10（一）總額控制55（二）配置效率由于每個(gè)社會(huì)的資源都稀缺，因此，改進(jìn)資源配置效率非常重要。在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家，有兩大基本資源配置機(jī)制：市場機(jī)制和公共預(yù)算。對(duì)于財(cái)政資金短缺的發(fā)展中國家來說，提高配置效率更是意義重大。要實(shí)現(xiàn)資源配置效率，從根本上講，需要政府能夠制定合理的戰(zhàn)略計(jì)劃，并能運(yùn)用這個(gè)計(jì)劃引導(dǎo)資金分配，將資源從低效率項(xiàng)目轉(zhuǎn)向高效率項(xiàng)目。11（二）配置效率56（三）運(yùn)作效率運(yùn)作效率是在預(yù)算執(zhí)行過程中通過有效率地組織和管理財(cái)政交易，防止資金被貪污、挪用和浪費(fèi)，確保立法機(jī)構(gòu)通過的預(yù)算能嚴(yán)格而有效地執(zhí)行，提高收入和支出管理的效率。改進(jìn)運(yùn)作效率需要考慮四個(gè)問題：控制、靈活性、協(xié)調(diào)與激勵(lì)。12（三）運(yùn)作效率57

（四）財(cái)政問責(zé)公共預(yù)算的最終目標(biāo)是財(cái)政問責(zé)。它是公共預(yù)算應(yīng)承擔(dān)的受托責(zé)任，是指政府的財(cái)政活動(dòng)應(yīng)履行其對(duì)公民和社會(huì)的承諾，真正做到“取之于民，用之于民”。

17～19世紀(jì)，財(cái)政問責(zé)的重點(diǎn)是防止決策者將公共資金用于私人目的，確保公共資金全部用于公共目的，因而在預(yù)算過程中設(shè)置各種監(jiān)督與控制機(jī)制。

20世紀(jì)80年代以來，財(cái)政問責(zé)的重點(diǎn)從防止資金被用于私人目的轉(zhuǎn)變到有績效地使用資金，解決公民希望政府解決的問題。財(cái)政問責(zé)是建立責(zé)任政府的關(guān)鍵。總之，沒有預(yù)算的政府是看不見的政府，而看不見的政府不可能是負(fù)責(zé)的政府。一個(gè)國家的治理水平在很大程度上取決于國家的預(yù)算能力。13（四）財(cái)政問責(zé)58

公共預(yù)算這四大目標(biāo)就是衡量國家治理水平的最好指標(biāo)。從這個(gè)角度，提高國家預(yù)算能力是加強(qiáng)執(zhí)政能力的重要途徑。14公共預(yù)算這四大目標(biāo)就是衡量國家治理水平的最好59第二節(jié)我國的預(yù)算改革

一、預(yù)算改革前我國的預(yù)算體制從1949年新中國建立到1978年經(jīng)濟(jì)改革，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃在資源配置中起決定性作用，預(yù)算是計(jì)劃的反映，是實(shí)施計(jì)劃的政策工具。在某些時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制成功地做到運(yùn)用戰(zhàn)略計(jì)劃引導(dǎo)資金分配。15第二節(jié)我國的預(yù)算改革一、預(yù)算改革前我國的預(yù)算體制60

改革開放以來，政府的財(cái)政職能在不斷調(diào)整。財(cái)政改革的重點(diǎn)一直集中在財(cái)政收入方面，在財(cái)政支出管理方面，舊體制所造成的預(yù)算不夠統(tǒng)一、規(guī)范，預(yù)算軟約束，財(cái)政支出效益不高等問題卻日益突出。關(guān)鍵是，缺乏一個(gè)預(yù)算體制將整個(gè)收支都規(guī)范性地管理起來。16改革開放以來，政府的財(cái)政職能在不斷調(diào)整。61

這一時(shí)期的收支管理存在三方面的問題：

1、預(yù)算資金分配權(quán)分散，預(yù)算編制模式簡單，導(dǎo)致政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制；

2、財(cái)政管理體制比較分散，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中缺乏集中的行政控制；

3、由于預(yù)算編制不完整、不細(xì)化，人大無法有效地行使憲法和預(yù)算法賦予的預(yù)算審查與監(jiān)督職能。17這一時(shí)期的收支管理存在三方面的問題：62二、1999年以來的預(yù)算改革：邁向現(xiàn)代公共預(yù)算

1999年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部在廣泛征求部門意見的基礎(chǔ)上，提出《關(guān)于改進(jìn)2000年中央部門預(yù)算編制的意見》，開始著手實(shí)施部門預(yù)算改革。18二、1999年以來的預(yù)算改革：邁向現(xiàn)代公共預(yù)算63

部門預(yù)算改革的基本思路是政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)編制預(yù)算?！耙粋€(gè)部門一本預(yù)算”

1、采取綜合預(yù)算方法編制部門預(yù)算，要求部門將所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算中反映。

2、規(guī)范預(yù)算編制方法，改進(jìn)政府預(yù)算收支科目體系，細(xì)化部門預(yù)算，建立規(guī)范科學(xué)的預(yù)算分配模式，提高資源配置效率。

3、為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府收支分類改革和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制改革。在部門預(yù)算改革的同時(shí)，國庫集中收付體制改革和政府采購也穩(wěn)步推進(jìn)。19部門預(yù)算改革的基本思路是政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)64

此外，隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)與逐步完善，政府預(yù)算也編制得越來越全面、細(xì)化和準(zhǔn)確，為人大預(yù)算監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。20此外，隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)與逐步完善，政府預(yù)651999年預(yù)算改革標(biāo)志現(xiàn)代公共預(yù)算開始在我國建立。其主要目標(biāo)是建立控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算。總體來說，目前預(yù)算改革的重點(diǎn)是在政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制。一方面，建立起集中的行政控制；另一方面，為全國人大更好地行使憲法和法律賦予的預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)奠定了基礎(chǔ)。211999年預(yù)算改革標(biāo)志現(xiàn)代公共預(yù)算開始在我國建66第三節(jié)我國預(yù)算過程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期

一、預(yù)算參與者及其職能22第三節(jié)我國預(yù)算過程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期一67

二、預(yù)算周期我國的預(yù)算周期包括四個(gè)階段：預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算編制及審批。我國的財(cái)政年度為12個(gè)月，從每年的1月1日起至同年的12月31日止。但是，預(yù)算周期一般是跨越這個(gè)財(cái)政年度的。23二、預(yù)算周期68第四節(jié)預(yù)算編制與審批

預(yù)算編制是預(yù)算過程的第一步，是指各部門在財(cái)政部門的指導(dǎo)下進(jìn)行收入和支出測算，編制本部門預(yù)算，再由財(cái)政部門匯總編制政府預(yù)算草案的過程。預(yù)算審批是指同級(jí)人大審查批準(zhǔn)政府預(yù)算，賦予其合法性的過程。24第四節(jié)預(yù)算編制與審批預(yù)算編制是預(yù)算過程的第一步69一、我國預(yù)算的編制、審批程序

“兩上兩下”

人大財(cái)經(jīng)人民代委員會(huì)表大會(huì)

78910

財(cái)政4政府常5黨委常部門6務(wù)會(huì)議6務(wù)會(huì)議10123

支出部門1、支出部門向財(cái)政部門提交預(yù)算2、財(cái)政部門向部門反饋審查意見并下達(dá)控制數(shù)3、部門向財(cái)政部門提交修改后的部門預(yù)算4、財(cái)政部門編制政府預(yù)算草案提交政府常務(wù)會(huì)議審查5、政府預(yù)算草案提交黨委常務(wù)會(huì)議審查6、政府和黨委常務(wù)會(huì)議的意見反饋7、財(cái)政部門將政府預(yù)算草案提交人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行初審8、人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)將初審意見反饋給財(cái)政部門9、財(cái)政部門將最后的政府預(yù)算草案提交每年年初的人代會(huì)審批10、人代會(huì)通過的政府預(yù)算由財(cái)政部門批復(fù)給各個(gè)部門25一、我國預(yù)算的編制、審批程序1、支出部門向財(cái)政部門提交預(yù)70二、我國政府預(yù)算編制原則

1、合法性原則

2、真實(shí)性原則

3、完整性原則

4、科學(xué)性原則預(yù)算收入的測算和安排預(yù)算支出的方向、預(yù)算的編制程序、編制方法、核定都要科學(xué)26二、我國政府預(yù)算編制原則715、穩(wěn)妥性原則

6、重點(diǎn)性原則

7、透明性原則

8、績效性原則275、穩(wěn)妥性原則72三、編制方法預(yù)算編制過程即資金分配過程。我國自1999年預(yù)算改革以來，各級(jí)政府都非常重視運(yùn)用零基預(yù)算方法編制部門預(yù)算，但是，正如一些研究發(fā)現(xiàn)的，零基預(yù)算主要適用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算而不是所有預(yù)算，而且即使在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算領(lǐng)域，由于一些體制方面的原因，零基預(yù)算并未發(fā)揮預(yù)期的效果。28三、編制方法73

目前，部門預(yù)算支出主要包括：人員支出、公用支出和項(xiàng)目支出，每部分支出采用不同的方法編制。

1、人員支出和公用支出：定額管理定員定額是編制基本支出的基本方法。定員指根據(jù)行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)量確定的機(jī)構(gòu)人員的編制數(shù)，定額指各部門履行職能、開展業(yè)務(wù)工作所需的各項(xiàng)基本費(fèi)用支出（包括人員和公用經(jīng)費(fèi)）的人均額度標(biāo)準(zhǔn)。定額標(biāo)準(zhǔn)的核算過程中的一個(gè)難點(diǎn)是如何把預(yù)算和部門實(shí)物資產(chǎn)直接掛鉤。29目前，部門預(yù)算支出主要包括：人員支出、公用支出742、項(xiàng)目支出項(xiàng)目支出是部門預(yù)算的重要組成部分，是指部門為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外的用于年度支出計(jì)劃。中央部門的項(xiàng)目按照部門預(yù)算編報(bào)要求分為國務(wù)院已研究確定項(xiàng)目、經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目、跨年度支出項(xiàng)目和其他項(xiàng)目四類。3、績效評(píng)價(jià)現(xiàn)階段，可以試點(diǎn)支出績效評(píng)價(jià)，深化預(yù)算改革。302、項(xiàng)目支出75四、人大審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算

1982年的《憲法》規(guī)定各級(jí)人大有權(quán)審批本級(jí)政府預(yù)算及其預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告；

1994年的《預(yù)算法》進(jìn)一步明確了人大的預(yù)算分配和監(jiān)督職能；直到部門預(yù)算改革以來，人大審查批準(zhǔn)政府預(yù)算的職能才得到落實(shí)。31四、人大審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算76第五節(jié)預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行是各個(gè)部門根據(jù)批復(fù)的預(yù)算籌集財(cái)政收入，進(jìn)行支出，開展各項(xiàng)活動(dòng)，履行其職能的過程。預(yù)算執(zhí)行通常涉及預(yù)算收入執(zhí)行、預(yù)算支出執(zhí)行和預(yù)算變更。32第五節(jié)預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行是各個(gè)部門根據(jù)批復(fù)的預(yù)77

一、控制與靈活性的權(quán)衡由于預(yù)算環(huán)境是變化的，所以，在預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算變更是不可避免的。在預(yù)算執(zhí)行中，控制和靈活性的需要之間一直存在著沖突。根據(jù)各國的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)基本的底線是必須保證的：無論如何，靈活性和機(jī)動(dòng)性的賦予不能損害財(cái)政責(zé)任。在控制和靈活性之間進(jìn)行適度平衡時(shí)，必須以履行財(cái)政責(zé)任作為底線。33一、控制與靈活性的權(quán)衡78

從這一原則出發(fā)，許多預(yù)算體制比較成熟的國家在很長時(shí)間內(nèi)一般都堅(jiān)持以下兩大原則：第一，盡量減少預(yù)算變更的需要和程度。第二，在制度上明確規(guī)定，哪些預(yù)算變更必須事先報(bào)立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，哪些則不用。34從這一原則出發(fā)，許多預(yù)算體制比較成熟的國79

在我國，為確保預(yù)算執(zhí)行順利進(jìn)行，需要遵循以下幾個(gè)原則:1、依法執(zhí)行預(yù)算

2、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算

3、執(zhí)行進(jìn)度