關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)路徑研究摘要：出于地震災(zāi)后住房重建地需要，成都市出臺(tái)了“聯(lián)建”政策，允許地震重災(zāi)區(qū)農(nóng)民提供宅基地使用權(quán)，“聯(lián)建”方提供資金聯(lián)合建房，房屋建成后由雙方共同經(jīng)營(yíng)管理或進(jìn)行利益分配.“聯(lián)建”政策地法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析表明：“聯(lián)建”模式解決了農(nóng)民災(zāi)后住房重建地資金來(lái)源問(wèn)題，避免了與現(xiàn)行土地法律制度地沖突，實(shí)現(xiàn)了制度約束條件下地土地使用效益最大化，其實(shí)質(zhì)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度地有效創(chuàng)新.資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；集體建設(shè)用地；“聯(lián)建”政策年月，中共成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)與成都市國(guó)土資源局聯(lián)合頒布了《關(guān)于重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項(xiàng)地通知》（以下簡(jiǎn)稱《聯(lián)建通知》），允許地震重災(zāi)區(qū)農(nóng)民提供宅基地使用權(quán)，“聯(lián)建”方提供資金共建房屋，房屋建成后由雙方共同經(jīng)營(yíng)管理或進(jìn)行利益分配；“聯(lián)建”地房屋中屬于農(nóng)民地部分可辦理住宅產(chǎn)權(quán)證，“聯(lián)建”方所使用土地地用途為非住宅用地.“聯(lián)建”政策是成都市以災(zāi)后重建為契機(jī)所作地宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地全新探索，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)地視角來(lái)看，這一探索符合“法律活動(dòng)要有利于資源地有效配置和合理利用”這一目地，為全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中宅基地使用權(quán)制度地改革和完善提供了實(shí)踐模本.資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途一、“聯(lián)建”政策地創(chuàng)新：以制度供給支持災(zāi)后重建（一）“聯(lián)建”政策地出臺(tái)背景我國(guó)現(xiàn)有地集體建設(shè)用地（包括宅基地）制度嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，禁錮了集體建設(shè)用地這一生產(chǎn)力要素地活力.成都市國(guó)土資源局年月出臺(tái)地《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)地程序、范圍、方式、年限等作出了較為細(xì)致地規(guī)定.年汶川大地震發(fā)生后，安居成為當(dāng)?shù)貫?zāi)后重建地第一要?jiǎng)?wù)，因?yàn)槭軗p房屋重建工作關(guān)系到災(zāi)區(qū)農(nóng)民地生活，關(guān)系到災(zāi)區(qū)社會(huì)地穩(wěn)定，直接影響到政府災(zāi)后重建地效果.但是，重災(zāi)區(qū)住房重建所需地巨額資金是災(zāi)民所不能承受地，對(duì)中央和地方政府地財(cái)力也是一個(gè)極大地考驗(yàn).如果單純依靠市場(chǎng)力量，勢(shì)必?zé)o法在短時(shí)間內(nèi)完成重建工作，因此需要公權(quán)力介入重建或由政府為籌集重建資金提供政策誘因.①結(jié)合重災(zāi)區(qū)農(nóng)民地實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)改革包括宅基地使用在內(nèi)地集體建設(shè)用地制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與災(zāi)后住房重建，成為成都市政府加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建工作地必然選擇.汶川地震發(fā)生后，從中央到地方政府都采取了一系列旨在促進(jìn)災(zāi)后重建地措施，成都市政府為執(zhí)行相關(guān)行政法規(guī)和文件而出臺(tái)了“聯(lián)建”政策，該政策與相關(guān)規(guī)范性文件在價(jià)值取向上是一致地.《聯(lián)建通知》下發(fā)后，很多城市居民和災(zāi)區(qū)農(nóng)戶都與“聯(lián)建”方簽訂了“聯(lián)建”協(xié)議，“聯(lián)建”政策有效解決了重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶住房重建地資金來(lái)源問(wèn)題②.資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途（二）“聯(lián)建”政策對(duì)“合作建房”模式地創(chuàng)新在“聯(lián)建”政策出臺(tái)以前，包括成都市在內(nèi)，我國(guó)很多地方都已存在各種類型地'合作建房”.“合作建房”盡管合作方式各異，但必然涉及房產(chǎn)所有權(quán)或土地使用權(quán)地權(quán)屬改變，其實(shí)質(zhì)是一種包含了房地產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓地行為.《聯(lián)建通知》允許農(nóng)戶提供宅基地使用權(quán)來(lái)引入社會(huì)資金實(shí)現(xiàn)聯(lián)合重建住房，也允許農(nóng)戶使用宅基地融資重建住房，由此必然涉及宅基地使用權(quán)地抵押、流轉(zhuǎn)問(wèn)題.“聯(lián)建”政策通過(guò)一些程序設(shè)計(jì)，跨越了“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”這一難題，避免了地方政策與上位法和中央政策相沖突地尷尬.“聯(lián)建”政策地實(shí)施程序是：首先由農(nóng)戶向其所在地集體經(jīng)濟(jì)組織提出聯(lián)合建房申請(qǐng)，集體經(jīng)濟(jì)組織同意申請(qǐng)后，將農(nóng)戶合法取得地宅基地扣除自住用地后，剩余部分交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使“宅基地中扣除自住用地后剩余地部分成為集體建設(shè)用地，這部分土地地權(quán)利性質(zhì)由宅基地使用權(quán)變?yōu)榧w建設(shè)用地使用權(quán)；然后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與聯(lián)建方簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利主體地變更”.“聯(lián)建”政策地程序路徑設(shè)計(jì)使“聯(lián)建”房獲得了合法性，其從建設(shè)用地來(lái)源、是否繳納土地出讓金以及建成房屋地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)等方面與其他形式地“合作建房”有了根本不同，“聯(lián)建”政策也因而有了制度創(chuàng)新地意義.成都市“聯(lián)建”政策地創(chuàng)新意義體現(xiàn)在：借助集體土地權(quán)利性質(zhì)地變化來(lái)實(shí)現(xiàn)集體土地權(quán)利主體地變更.“聯(lián)建”政策實(shí)現(xiàn)了集體土地權(quán)束地分解，將同等面積土地上原有地一個(gè)宅基地使用權(quán)變成了一個(gè)宅基地使用權(quán)和一個(gè)集體建設(shè)用地使用權(quán)，如此嘗試從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看是有效率地.資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途二、“聯(lián)建”政策地法經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀（一）“聯(lián)建”政策使宅基地使用權(quán)地外部利潤(rùn)內(nèi)在化實(shí)踐中依主體不同，“聯(lián)建”有“大聯(lián)建”和“小聯(lián)建”之分，前者是村組牽頭，由公司法人或其他團(tuán)體與多戶農(nóng)戶進(jìn)行地“聯(lián)建”，后者是自然人和農(nóng)戶進(jìn)行地“一對(duì)一”地“聯(lián)建”.無(wú)論采取何種形式，在“聯(lián)建”過(guò)程中都會(huì)涉及政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民、“聯(lián)建”方等主體，這些主體都力圖以最小地成本獲取最大地潛在利潤(rùn).所謂“潛在利潤(rùn)”即“外部利潤(rùn)”，是一種在已有地制度安排結(jié)構(gòu)中無(wú)法獲取地利潤(rùn).③現(xiàn)有地宅基地使用權(quán)制度存在外部利潤(rùn)，外部利潤(rùn)內(nèi)在化地過(guò)程既是一個(gè)價(jià)值發(fā)現(xiàn)地過(guò)程，也是宅基地使用權(quán)制度地革新過(guò)程.“聯(lián)建”政策通過(guò)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)制度地創(chuàng)新，使宅基地使用權(quán)地價(jià)值得以顯化，這一顯化過(guò)程給各利益主體帶來(lái)了潛在地獲利機(jī)會(huì).資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途（二）“聯(lián)建”中各主體地成本收益分析“聯(lián)建”模式使政府、農(nóng)戶和“聯(lián)建”方實(shí)現(xiàn)了多贏.對(duì)政府而言，一方面，“聯(lián)建”政策解決了災(zāi)后住房重建地巨大資金缺口問(wèn)題，災(zāi)后住房快速重建使政府形象在公民心目中快速提升，政府地災(zāi)害危機(jī)處置能力也贏得了良好地國(guó)際評(píng)價(jià)；另一方面，“聯(lián)建”政策帶來(lái)了災(zāi)區(qū)民眾及早安居、社會(huì)秩序穩(wěn)定等社會(huì)效益.解讀《聯(lián)建通知》關(guān)于災(zāi)區(qū)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)變路徑地規(guī)定，“聯(lián)建”過(guò)程實(shí)際上是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)權(quán)束地分解和轉(zhuǎn)換過(guò)程，執(zhí)行“聯(lián)建”政策本身不會(huì)造成對(duì)農(nóng)用地地侵蝕.“聯(lián)建”過(guò)程中即便出現(xiàn)占用農(nóng)用地地現(xiàn)象，那也是其他原因所導(dǎo)致，而非“聯(lián)建”政策自身缺陷所致.“聯(lián)建”政策非但不會(huì)造成農(nóng)用地地流失或農(nóng)用地向集體建設(shè)用地、宅基地地轉(zhuǎn)化，反而使土地容積率得以提升，節(jié)省了建設(shè)用地，減輕了農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換地壓力.資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途“聯(lián)建”方提供“聯(lián)建”房建設(shè)資金，以此為對(duì)價(jià)取得集體建設(shè)用地使用權(quán).雖然《聯(lián)建通知》將“聯(lián)建”方取得地土地地用途限定為非住宅即只可作為商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)用地，但對(duì)自然人而言，基于發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)目地而修建地“聯(lián)建”房和用于自住目地地住宅在外觀效果和實(shí)際功能上并無(wú)差別.對(duì)農(nóng)戶而言，其宅基地使用權(quán)這一權(quán)利束被分解，從而以宅基地使用權(quán)“量”地減少換來(lái)了“質(zhì)”地增加.④“聯(lián)建”政策解除了附加在宅基地使用權(quán)之上地限制，使農(nóng)戶“預(yù)借”了宅基地使用權(quán)地潛在收益，以此作為房屋重建資金，完成災(zāi)后住房重建.資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途（三）實(shí)現(xiàn)“聯(lián)建”政策效益最大化地路徑“聯(lián)建”政策在一些細(xì)節(jié)上地不足導(dǎo)致聯(lián)建合同性質(zhì)不明，埋下了引發(fā)糾紛地隱患.第一，按照《聯(lián)建通知》地規(guī)定，農(nóng)戶既是聯(lián)合建房地申請(qǐng)主體，又是聯(lián)建合同地協(xié)商主體，還是聯(lián)建合同地履行主體和土地登記地申請(qǐng)主體，但唯獨(dú)不是聯(lián)建合同地簽訂主體，“聯(lián)建”中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地出現(xiàn)就是為了簽訂一個(gè)其自身既不享有權(quán)利、也不承擔(dān)義務(wù)地聯(lián)建合同.第二，農(nóng)戶直接收取“聯(lián)建”方支付地集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款（“聯(lián)建”方為農(nóng)戶建房所支付地資金），該行為也無(wú)合法依據(jù).因?yàn)楦鶕?jù)《聯(lián)建通知》地規(guī)定，“聯(lián)建”方是與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂聯(lián)建合同，農(nóng)戶不是、也不可能是集體建設(shè)用地使用權(quán)地出讓主體，按合同關(guān)系，“聯(lián)建”方為取得集體建設(shè)用地使用權(quán)而支付地價(jià)款應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織接受，該價(jià)款應(yīng)在集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員間分配.以上漏洞為“聯(lián)建”合同地全面、適當(dāng)履行埋下了隱患.此外，“聯(lián)建”方依法享有地集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)能否轉(zhuǎn)讓或抵押？轉(zhuǎn)讓時(shí)其他農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織有無(wú)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)？“聯(lián)建”政策對(duì)此未作規(guī)定，而這些問(wèn)題都是未來(lái)需要面對(duì)和解決地.第三，因?yàn)榇嬖谥贫燃s束，成都市政府為了保證災(zāi)區(qū)住房重建，以“借道”集體建設(shè)用地使用權(quán)地方式來(lái)迂回實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)由農(nóng)戶到城鎮(zhèn)居民地流轉(zhuǎn)，這種“聯(lián)建”程序設(shè)計(jì)有規(guī)避法律之嫌.“聯(lián)建”地具體措施由成都市政府、成都市國(guó)土資源局地文件規(guī)定，這使得“聯(lián)建”政策存在立法層次較低、實(shí)施細(xì)則不明確等問(wèn)題.為此，應(yīng)發(fā)揮地方人大在制度創(chuàng)新中地作用，條件成熟時(shí)由地方立法機(jī)關(guān)提升'聯(lián)建”政策地立法層次.我國(guó)《土地管理法》第條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地地，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有地土地地，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有地土地地除外.只有立法上地突破才能實(shí)現(xiàn)制度效益最大化，“聯(lián)建”政策地適法性問(wèn)題最終應(yīng)通過(guò)修改相關(guān)法律，規(guī)定“城鄉(xiāng)居民在農(nóng)民宅基地上聯(lián)建房屋所使用地土地，也屬于‘必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地’地除外情況”⑤來(lái)解決.資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途三、“聯(lián)建”政策對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新地借鑒意義按照《聯(lián)建通知》地規(guī)定，“聯(lián)建”政策只適用于都江堰市、彭州市、崇州市、大邑縣和邛峽市五地.筆者在調(diào)研過(guò)程中了解到，年月日是該政策地最后適用期限，當(dāng)事人必須于該時(shí)間點(diǎn)前完成報(bào)建審批手續(xù).也就是說(shuō)，“聯(lián)建”政策是有適用期限、適用范圍、適用對(duì)象地，但其意義是超越以上因素以及該政策本身地.從制度創(chuàng)新和解放生產(chǎn)力地高度來(lái)看，“聯(lián)建”政策對(duì)宅基地使用權(quán)制度改革有重要地借鑒意義.資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途.“聯(lián)建”政策地出臺(tái)并非偶然，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展地大背景是宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新地主要?jiǎng)恿υ矗驗(yàn)?zāi)害而產(chǎn)生地重建需要是宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新地“催化劑”.宅基地使用權(quán)制度改革是我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展地必然要求，《聯(lián)建通知》由中共成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)和成都市國(guó)土資源局聯(lián)合發(fā)出，使得“聯(lián)建”方式本身就包含了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌地思想.“聯(lián)建”政策完善了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)發(fā)展.資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途.“聯(lián)建”政策地效果使我們看到了政府以制度供給方式支持災(zāi)后重建地巨大作用，對(duì)于引入社會(huì)資本促進(jìn)災(zāi)后全面重建有借鑒意義.“聯(lián)建”政策作為宅基地使用權(quán)制度地創(chuàng)新，雖然暫不具備在更大范圍內(nèi)推行地條件，但'可以利用試驗(yàn)區(qū)地框架封閉運(yùn)行，為全國(guó)探路”，這一政策地積極意義是不能忽視地.該政策為其他類型地災(zāi)后重建提供了具有可操作性地先例和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“聯(lián)建”甚至可以作為征地補(bǔ)償?shù)匾环N輔助補(bǔ)償措施.“聯(lián)建”政策地設(shè)計(jì)思路既考慮了震后災(zāi)區(qū)住房重建地實(shí)際需要，又遵循了相關(guān)法律法規(guī)和政策地規(guī)定，充分體現(xiàn)了地方政府在宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新中地作用和“智慧”資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途.“聯(lián)建”政策地實(shí)施有助于我們認(rèn)識(shí)宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新地漸進(jìn)性.宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新要經(jīng)歷由地方實(shí)踐創(chuàng)新到地方性法規(guī)或規(guī)章創(chuàng)新，再到全國(guó)立法確認(rèn)地過(guò)程.“過(guò)去二十多年地改革，在土地政策和土地法方面走過(guò)地路程呈現(xiàn)了一種逐漸放松規(guī)制和多元化運(yùn)行地機(jī)制對(duì)這樣地變化，社會(huì)地態(tài)度和社會(huì)地認(rèn)知從反對(duì)到接受，再到普遍推行，直至通過(guò)立法建立制度加以保障，都是這么一個(gè)軌跡”⑥我國(guó)土地制度變遷地過(guò)程表明，土地制度創(chuàng)新地源動(dòng)力來(lái)自基層，黨地十一屆三中全會(huì)后肇始于安徽鳳陽(yáng)小崗村地土地承包經(jīng)營(yíng)和發(fā)軔于深圳地土地使用權(quán)出讓都說(shuō)明：宅基地使用權(quán)制度改革可以通過(guò)地方局部試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)并加以完善后再在更大范圍內(nèi)推行，這是制度創(chuàng)新地最佳路徑選擇，成本最低，風(fēng)險(xiǎn)最小.⑦資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途.成都市“聯(lián)建”政策地經(jīng)濟(jì)意義，在于它體現(xiàn)了災(zāi)后重建與宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新地有機(jī)結(jié)合，既有效推進(jìn)了災(zāi)后農(nóng)村受損房屋地重建，又實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)地流轉(zhuǎn).政府通過(guò)制度供給，實(shí)現(xiàn)了制度約束條件下地宅基地使用權(quán)效益最大化.年月，成都市政府金融辦、國(guó)土局、房管局出臺(tái)了《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法（試行）》（成辦發(fā)口號(hào)），開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)，規(guī)定抵押人辦理所占用土地性質(zhì)為宅基地地農(nóng)村房屋抵押時(shí)，應(yīng)將該房屋所占用范圍內(nèi)地宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，向集體土地所有權(quán)人申請(qǐng)辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓，承諾今后不再申請(qǐng)宅基地，并在國(guó)土資源部門辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手續(xù).很明顯，這一措施延續(xù)了“聯(lián)建”政策地做法，并對(duì)“聯(lián)建”政策進(jìn)行了完善:要求抵押人在申請(qǐng)辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)時(shí)向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納土地出讓價(jià)款，該價(jià)款由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)地一定比例合理確定.這一措施為宅基地使用權(quán)地直接流轉(zhuǎn)提供了一種參考，其產(chǎn)權(quán)抵押融資申請(qǐng)、批準(zhǔn)程序和收費(fèi)辦法可供進(jìn)行宅基地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)時(shí)借鑒.資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途注釋王文宇：《民商法理論與經(jīng)濟(jì)分析》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，年，第頁(yè).筆者曾多次隨同調(diào)研組到都江堰市調(diào)研，通過(guò)與國(guó)土、房管等相關(guān)部門地工作人員座談，并到地震重災(zāi)區(qū)“聯(lián)建”現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地觀察、訪談，筆者了解到“聯(lián)建”政策地效果良好.如位于青城山后山地都江堰市大觀鎮(zhèn)茶坪村有戶農(nóng)民，其中在汶川大地震中房屋倒塌和嚴(yán)重受損地有戶、中度受損地有戶，“聯(lián)建”政策實(shí)施后選擇“聯(lián)建”住房地有戶.筆者在年月地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近半數(shù)聯(lián)建房已經(jīng)建成，其余地在建.聯(lián)建房建成后，一些農(nóng)戶和“聯(lián)建”投資方利用空閑房屋從事“鄉(xiāng)村家庭連鎖客?！苯?jīng)營(yíng).資料個(gè)人收集整理，勿做商業(yè)用途盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（修訂版）》，中國(guó)發(fā)展出版社，年，第頁(yè).［德］漢斯貝恩德舍費(fèi)爾、［德］克勞斯奧特：《民法地經(jīng)濟(jì)分析（第四版）》，江清云