食品安全國際多邊治理的模式探究,國際私法論文國際社會不斷發(fā)生的食品安全危機事件，如英國的瘋牛病食源性疾病危機事件、中國的三聚氰胺食品危機事件等帶來了跨國家的連鎖反響，引起了全球范圍內消費者的恐慌，這表示清楚食品安全問題的全球化特征?？茖W和運輸技術的快速發(fā)展已成為食品安全問題全球化的主要推動力。各主權國家積極應對全球食品安全問題，不斷出臺、修改、完善本身的食品安全立法。然而，各國法律規(guī)范之間的互相沖突，導致全球食品安全法律體系的碎片化。除此之外，各國法律施行情況差異較大，尤其是發(fā)展中國家食品法律，本身存在大量問題，法律施行低效率、監(jiān)管能力缺乏。在全球化食品貿易的背景下，以上這些問題會帶來溢出效益，不可避免的會對其他國家構成健康威脅。一國國內食品安全法律的局限、監(jiān)管的失敗會帶來全球化影響，因而，食品安全全球化使得多邊治理成為解決食品安全問題的必然選擇。一、食品安全國際多邊治理的組織及存在的問題食品安全具有跨領域性，食品安全問題牽涉食品國際貿易、食品安全標準、公共健康等領域，不同領域的行為主體均積極介入到食品安全的國際多邊治理?！惨弧呈称钒踩噙呏卫淼慕M織國際貿易自由化使得一國的食品安全風險跨越國界，因此食品安全治理與國際貿易密切相關，規(guī)制國際貿易中食品安全問題的主要組織是世界貿易組織〔下面簡稱WTO〕。WTO中與食品安全相關的法律規(guī)則主要包含在(關稅與貿易總協定〕〔下面簡稱(GATT〕〕第11條以及(施行衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協定〕〔下面簡稱(SPS協定〕〕第2、3、5條中。WTO要求成員國取消數量限制，同時對不安全食品采取進口限制或禁止措施提供了例外規(guī)定，即例外措施是為保障其人民、動植物生命或健康所必需。WTO允許成員國施行風險評估，對不安全食品施行檢疫措施，同時規(guī)定這些措施必須以對國際貿易造成最小化影響的方式施行，對貿易的限制不超過適當保衛(wèi)人類、動植物生命與健康所要求的限度。食品安全問題是一個重要的公共衛(wèi)生問題，全球食源性疾病的爆發(fā)是公共衛(wèi)生與健康的重大威脅。世界衛(wèi)生組織〔下面簡稱WHO〕是最主要的負責全球公共衛(wèi)生與健康問題的專業(yè)性國際組織，其宗旨是使全世界人民獲得可能到達的最高的健康水平.WHO開展食品安全治理的主要根據是(世界衛(wèi)生組織組織法〕以及(國際衛(wèi)生條例〕，治理活動包括制定食品安全國際標準和發(fā)展風險分析方式方法、收集與提供食品安全信息、幫助成員開展食品安全能力建設和開展消費者教育等。食品安全國際標準是多邊治理的重要組成部分，科學的安全標準既能為食品安全治理提供專業(yè)的衡量標準，也能為各國食品安全國內立法提供重要參考。國際食品法典委員會〔下面簡稱CAC〕是致力于制定、協調食品安全國際標準的專業(yè)性國際組織，其目的是保衛(wèi)消費者健康與確保食品公平貿易。CAC通過的(國際食品法典〕〔下面簡稱Codex〕制定了比擬廣泛的食品安全標準和一些特定要求，包括農藥殘留、食品添加劑、獸藥殘留、衛(wèi)生標準、食品污染、標簽與認證體系等的規(guī)定。[2]除此之外，非間國際組織也在多邊治理中發(fā)揮著日益重要的作用，主要有三類即國際標準制定組織〔例如國際標準化組織ISO〕、國際消費者權益組織以及大型跨國公司等工業(yè)集團組織。前兩類分別從食品安全標準制定以及消費者權益保衛(wèi)方面介入食品安全治理，第三類更多地強調食品類商品的自由貿易。除了上述全球性國際組織，區(qū)域性國際組織例如歐盟、東盟、NAFTA、APEC等也在特定區(qū)域內開展食品安全治理?！捕呈称钒踩噙呏卫泶嬖诘膯栴}首先，食品安全多邊治理目的失衡。貿易利益與公共健康之間的失衡成為限制食品安全多邊治理充分發(fā)揮作用的主要障礙。WTO作為規(guī)制國際貿易中食品安全問題的主要組織，其本質是一個多邊貿易體系，宗旨是消除貿易壁壘，促進自由貿易。保障食品安全并不是WTO關注的首要問題，其要求各成員國采納協調一致的國際食品安全標準，是由于各國為了保障進口食品不會危害本國消費者的健康而制定不同的法律規(guī)范、采取不同的進口限制措施，這可能會造成國家間的食品貿易壁壘。因而，WTO的主要目的在于促進成員國采納國際標準，統一各成員國的進出口檢驗檢疫措施，消除食品貿易壁壘，促進食品自由跨國流動。CAC作為制定食品安全國際標準的重要組織，隨著Codex法典標準日益加強的法律地位與影響力，基于科學分析與風險評估協商一致通過標準的做法很難繼續(xù)實現，Codex的合法性與科學可信度開場遭到質疑，Codex正逐步成為各國政治貿易利益斗爭的焦點，CAC也逐步成為一個政治化的論壇。[3]法典標準逐步成為國際貿易妥協的產物而非保衛(wèi)消費者健康的國際標準，尤其成為發(fā)達貿易大國追逐貿易利益的工具，而廣大發(fā)展中國家因科學技術、財政資金等方面的限制，很難充分、有效介入法典標準的制定活動。其次，食品安全多邊治理的脆弱性。WHO食品安全治理活動傾向于采取靈敏的、非約束性的建議、指南、標準等方式方法。這些建議、指南、標準以及專家組調查結果等由專家組或合作實驗室為應對快速發(fā)展的科學技術而準備、草擬，通常以技術性文件的形式出臺，具有一定的脆弱性。[4]這些方式方法能夠避免政治敏感問題，因其非約束性而具有靈敏性，能夠適用于不同情況，具有較強的適應性，但同時因其無法律約束性也導致效率較低，缺乏施行統一性和穩(wěn)定性。WHO沒有充分利用(組織法〕賦予其全面的規(guī)范性職權，處理國際食品安全條約、協定事務缺乏經歷體驗。WHO的歷史表示清楚，其近半個多世紀沒有通過任何國際條約與協定，直到2003年才通過(煙草控制框架公約〕。在WHO框架下，至今還沒有通過一項關于全球食品安全治理的多邊條約或協定。最后，食品安全多邊治理的分散性。上述食品安全多邊治理中，各治理主體宗旨、目的不盡一樣，其根據各自的職能范圍和本身偏好獨立發(fā)展食品安全治理規(guī)范，相互間處于一種分散、無序狀態(tài)?，F存多邊治理中缺乏一個處于領導地位的國際組織作為牽頭組織，將上述分散、無序的治理活動予以統一、協調。除此之外，國際標準化組織和國際消費者組織等非間國際組織本身不具有國際法主體資格，行為能力遭到一定限制，議程設置、決策程序、資金分配等均不具有透明性。大型私人跨國公司以經濟利益為根本出發(fā)點，遇有貿易利益與公共健康互相沖突時，往往犧牲后者。二、食品安全國際多邊治理的經歷體驗教訓食品安全問題的全球化使多邊治理成為必然，任何單一的、單邊的氣力都不可能有效解決全球食品安全問題。現存食品安全多邊治理中的上述問題需要國際社會共同應對，需要將國際組織、主權國家、市場和市民社會的氣力結合起來共同解決。食品安全國際多邊治理經多年實踐，可總結下面的經歷體驗教訓，這些經歷體驗教訓或已獲得成效，或尚處于雛形之中?！惨弧硣H組織的制度改革1.世界貿易組織糾正貿易利益優(yōu)于公共健康的傾向首先，WTO多邊貿易會談議題的選擇應避免實用主義的考量。WTO成員國往往出于不同目的而將不同議題與貿易問題掛鉤，實現單一條件無法實現的會談目的。這種實用主義的考量會導致即便達成食品安全的多邊協議，該協議可能只涵蓋發(fā)達成員所關注的某些或某類食品，而將與其利益攸關的敏感食品〔例如某些敏感農產品〕排除在外或與其他問題掛鉤會談，這將使得食品安全全球治理缺乏可預見性和確定性。[5]〔P116-118〕其次，進一步推進立法工作，細化(SPS協定〕中的核心條款，明確科學證據原則、風險評估、風險預防、發(fā)展中國家成員的特殊與差異不同待遇本質性條款的詳細含義，使得這些條款在適用時更具可操作性，提高適用的實效。最后，增加(GATT〕與(SPS協定〕中關于禁止成員國出口不安全食品的規(guī)定。這兩個協定成認成員國有權采取進口限制或禁止措施保衛(wèi)其境內的人民、動植物生命與健康免受風險威脅，而沒有關于限制或禁止不安全食品的出口以保衛(wèi)其他國家境內人民、動植物生命與健康的相關規(guī)定，因而需要增加相關規(guī)定。2.國際食品法典委員會避免科學政治化首先，重視科學在Codex標準制定中的作用。國際標準制定應以科學性為基礎，采用風險分析的原理進行，除了聯合國糧食與農業(yè)組織〔下面簡稱FAO〕和WHO共同建立的專家機構外，需要引入獨立的第三方實驗室、科學家專家團隊等，為Codex提供愈加獨立、全面、可靠的科學數據與科學建議。其次，完善二讀程序，促進協商一致通過標準。Codex確保其標準合法性強有力的工具之一就是其八步二讀標準制定程序。現有的二讀程序需要進一步明確加以區(qū)分，明確一讀的經過〔第3步到第5步〕與二讀的經過〔第6步到第8步〕，兩個階段應該關注與討論不同的事項。再次，提高發(fā)展中國家介入Codex標準制定的能力，為發(fā)展中國家提供資金和技術資源的援助是提高發(fā)展中國家介入Codex標準制定能力的關鍵。最后，還應促進公共性消費者非間國際組織介入Codex標準制定。3.世界衛(wèi)生組織突破軟法窘境,發(fā)揮領導作用WHO在國際層面上經常使用國際軟法處理國際衛(wèi)生、健康問題，這種軟法機制具有靈敏性、適應性等優(yōu)點，但法律效力很弱，具有一定的脆弱性，國際軟法的窘境很難有效應對日益嚴重的全球食品安全問題。WHO一直以為，由于醫(yī)藥衛(wèi)生資源或技術的運用問題從根本上講是國內法或一國內部的事務，在公共衛(wèi)生領域各成員國自愿遵循遠勝于國際法律強迫手段。[6]這一傳統理念需要突破。為了重樹公共衛(wèi)生健康優(yōu)于貿易自由的理念，WHO需要將食品安全與國際法治嚴密聯絡，并在華而不實發(fā)揮領導作用，使其軟法機制硬法化.在WHO框架下通過一個全球食品安全框架公約議定書是一種比擬可行的方式方法。全球食品安全框架公約議定書是對當前食品安全領域中普遍接受的原則和無爭議規(guī)則的編纂，為將來國家義務與承諾的詳細化與法律化奠定基礎?？紤]到食品安全領域中，科學技術的快速發(fā)展、食品安全本身存在的科學不確定性以及個別領域中國家利益的劇烈沖突，這種漸進式的方式方法比擬可取。一方面能夠避免當今國際社會中潛在的有爭議領域的政治障礙，另一方面能夠促進WHO在食品安全全球治理中發(fā)揮領導作用。隨著國際社會政治共鳴的逐步構成，科學不確定的不斷降低，WHO能夠不斷地發(fā)展科學共鳴，構建信任，在立法框架中不斷制定能夠實現的目的，詳細規(guī)定國家的義務與承諾，逐步促進綜合、有效的全球食品安全治理法律框架的完善?？傊?，WHO應發(fā)揮其在全球公共衛(wèi)生健康及食品安全領域的凝聚力和資源優(yōu)勢，在食品安全多邊治理中發(fā)揮領袖作用，先制定實際可行的目的，再設計全球綜合治理途徑。[7]〔二〕加強主權國家的合作與介入1.發(fā)展中國家核心能力建設國際社會很多發(fā)展中國家缺乏技術、資金、基礎設施等核心能力，無法確保食品安全，甚至無法在食源性疾病危機事件爆發(fā)時及時通知WHO等國際組織。隨著大型跨國食品公司不斷擴大其食品供給鏈并且涵蓋了不發(fā)達國家和地區(qū)，發(fā)展中國家在食品貿易鏈中占據的份額越來越大，發(fā)展中國家缺乏食品安全治理能力的問題也越來越嚴重，因而，發(fā)展中國家核心能力建設對于有效多邊治理意義重大。核心能力建設能夠理解為個人、集體、組織、機構或社會為增加其施行某項職能、解決某一問題、制定和實現某一目的的能力的經過[8].食品安全治理領域，核心能力建設主要包含三個方面：即人員培訓、基礎設施〔例如符合要求的實驗室、檢查機構、食品安全服務機構等〕、技術和資金資源。發(fā)展中國家核心能力建設需要獲得技術和資金的援助。適當的籌資機制是實現與維持技術和資金援助、支持發(fā)展中國家核心能力建設所必需的。WTO框架下的(GATT〕與(SPS協定〕以及WHO(國際衛(wèi)生條例〕都規(guī)定了成員國為發(fā)展中國家提供資金和技術援助，但是這種要求是非約束性的，或者約束性非常弱。CAC和WHO由于其本身資金和人員的缺乏而使其承當的支持發(fā)展中國家的責任與義務受挫。現存多邊治理中缺乏一個可行的籌資機制，使這些義務與要求無法實現。一個強迫性多邊籌集機制能夠解決這些問題，現前階段一個可行的替代解決方案是利用現有的雙邊合作途徑，逐步過渡到多邊機制。2.信息分享機制WHO和FAO共同建立了一個信息分享的實踐平臺，即國際食品安全當局網〔INFOSAN〕，成員國能夠在食品安全危機事件發(fā)生時溝通信息。INFOSAN是非約束性信息分享機制，存在的弊端是成員國基于種種因素的考量不愿意與其他利益相關國家共享關鍵性信息，不愿提交真誠實在、透明的信息報告。多邊治理中能否需要一個強迫性的信息分享機制是我們需要解決的關鍵問題。具有法律拘謹力的機制能夠更好地監(jiān)督成員國義務的履行、承諾的施行情況。然而，具有法律拘謹力的機制一般需要經過長時間、大規(guī)模的會談，需要成員國承當主權限制等主權成本。除此之外，強迫性的機制并不能適應所有情形，其適應性、靈敏性較差。對于某些特定情形，非約束性的軟法機制愈加可取，例如，非強迫性的信息分享機制對于非國家實體、非組織的介入愈加有利。食品安全多邊治理中，鑒于食品科學技術的復雜性、新型食品安全的不確定性以及不同文化傳統對食品風險預期與認知不同等因素，各國可能更傾向于采取一種軟法性質的風險信息分享機制。因而，現存的多邊治理中信息分享機制應加強非約束性和分享性，能夠通過其他方式方法完善現有機制，例如國家定期報告制度以及同行審查制度，通過聲譽成本來促使成員國更好地履行其承諾。[9]除此之外，非WHO成員國與非INFOSAN成員國應該被納入多邊治理信息分享機制中。WHO鼓勵其成員國參加INFOSAN,但并非所有成員國都介入了INFOSAN,非WHO成員國以及非IN-1于食品安全國際多邊治理?，F存信息分享機制中也應該接納非官方數據資源以及電子數據體系〔應有一定的驗證程序〕，例如由非組織、食品企業(yè)、食品科學機構以及其他第三方主體所提供的信息，這些能夠作為現有信息分享機制的補充。3.國家間定期對話平臺國家定期報告制度和同行審查制度是構建國家間合作的定期對話平臺所必需的。國家定期報告制度要求國家定期公開其在國家與國際層面為促進食品安全全球治理所作的努力，包括其食品安全法律規(guī)范的制定、核心能力建設、技術和資金援助以及信息分享等方面的努力。WHO(組織法〕第62條規(guī)定：每一成員國每年應該匯報其采取的WHO建議的行動。該規(guī)定能夠作為建立國家定期報告制度的法律基礎。同行審查制度是由其他國家對一國行為表現進行系統化的審查和評估，檢查和評價一國在食品安全立法、政策、監(jiān)管等領域所做的努力，目的在于幫助被審查國改良其食品安全法律、政策制定，采取更好的實踐。[9]一方面，來自同行的建議能夠幫助被審查國緩和國內的政治壓力與阻力，另一方面，審查國通過從其他國家實踐中汲取有用的經歷體驗，能夠避免食品安全治理的試錯成本。該制度能夠置于WHO框架之下，鑒于該制度可能帶來的主權成本及各國法律政策的復雜性，能夠首先通過軟法性質的合作方式進行，將來條件成熟時能夠考慮通過正式的條約制度?！踩持匾暿袌鰵饬εc市民社會的廣泛介入食品安全國際多邊治理中，私人主體主要包括跨國食品公司、消費者保衛(wèi)非組織、食品科技專家機構以及第三方實驗室等?？鐕称饭灸軌蛲ㄟ^私法規(guī)范彌補主權國家、間國際組織治理的缺乏。大型跨國食品公司能夠利用其擁有的食品科技專業(yè)知識以及宏大的市場氣力去規(guī)范上游供給商的行為。例如沃爾瑪、家樂福等大型零售公司，對其供貨商提出食品安全標準，而這些標準比相關國家的監(jiān)管標準要求更高層次，且這些標準要求貫穿于加工商、銷售商和農業(yè)生產者整條商品鏈。除此之外，大型跨國公司為避免由食品安全危機而帶來的聲譽損害，也在積極推動由工業(yè)企業(yè)主導或獨立的第三方主導的認證標準體系。因而，食品安全多邊治理中有必要出臺一套規(guī)則規(guī)范跨國食品公司所承當的食品安全社會責任，這將成為促進跨國公司采取行動確保食品安全的驅動力?？鐕称饭竟倘痪哂惺袌鰵饬?、專業(yè)知識等優(yōu)勢，但其始終是以實現經濟利益為目的，當公司、股東利益與公共福利發(fā)生沖突時，跨國公司往往會犧牲后者，故其不可能成為公共福祉的中立提供者。因而，食品安全多邊治理中需要消費者保衛(wèi)非組織、食品科技專家機構以及第三方實驗室等其他私人主體的介入來平衡跨國食品公司追求經濟利潤而帶來的弊端，實現公共健康與經濟利益與之間的合理平衡。尤其是在Codex標準制定經過中，應該保障消費者保衛(wèi)組織以及食品科學機構介入Codex標準制定的各個環(huán)節(jié)。三、食品安全國際多邊治理經歷體驗教訓對中國的啟示中國作為發(fā)展中的大國是食品安全多邊治理的重要介入者，國際層面的食品安全多邊治理也為我們國家食品安全治理提供了重要的啟示與借鑒?！惨弧硨葮嫿?、市場、社會多主體協同合作治理近年來我們國家食品安全事件頻發(fā)，引起對食品安全治理的高度重視。我們國家多層次的構造〔國家、省、市、縣〕，以及多部門多職能機構之間的權利重疊及職責模糊，容易出現監(jiān)管真空，進而導致治理失效。對于食品安全違法行為的懲治不力，也導致書面的法律與施行的法律存在較大的差距，大大削弱了法律的施行實效。消費者組織、食操行業(yè)協會以及新聞媒體等社會氣力，因缺乏行政權利與社會權威性，直接影響了食品安全社會監(jiān)督的覆蓋面和效果，限制了其治理作用的發(fā)揮。加強我們國家的食品安全治理需要、市場、社會組織等多主體協同合作治理。一方面應強化的監(jiān)管能力與主導作用。為了保證食品安全，應以法律為手段和根據開展一系列的監(jiān)督、管理活動，并不斷提高食品安全行政執(zhí)法能力；立足國情，結合食品鏈的特點，建立跨部門統一的食品安全監(jiān)管機構，統一組織和協調各部門之間的管理，促進農業(yè)、衛(wèi)生、質檢、工商、商務等各部門間的信息溝通與分享，實現從農田到餐桌各個環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管。應加大市場準入和違法追查兩方面的力度，嚴格施行食品安全市場準入制度，尤其加強對中小企業(yè)的市場準入監(jiān)管，由于中小企業(yè)不具有市場規(guī)模，缺乏品牌意識，食品安全信息與責任難以追溯；強化食品安全行政執(zhí)法能力，嚴格追查食品生產者經營者違法行為的法律責任，嚴厲的法律責任能夠成為食品生產者經營者采取措施確保食品安全的有效動力。另一方面，注重發(fā)揮市場機制與社會氣力的治理作用，構成市場、社會與的良性互動。是食品安全治理中的重要主體，但絕不是唯一主體，市場機制能夠彌補治理的缺乏，促使食品生產者和經營者為社會提供安全、健康的食品。食品生產經營鏈條牽涉種植養(yǎng)殖、生產加工、包裝、儲藏、運輸、銷售、消費等多個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)的疏忽和問題都會導致食品安全責任事件。處于食品鏈條下游的大型食品企業(yè)能夠利用其強大的市場氣力去規(guī)范上游食品供給商、原材料供給商的行為，構成一種食品安全責任倒逼。這意味著食品生產者和銷售者為了提高市場競爭力、擴大市場份額、維護品牌聲譽，往往對食品原材料供給商提出了較高的安全標準與要求，這種食品鏈條內部的互相監(jiān)督與制約能夠有效保障食品安全。同時，在食品安全法律法規(guī)中明確消費者及消費者組織、食操行業(yè)協會、新聞媒體等社會氣力在食品安全治理中的權利與義務、職權與責任，進而為其介入食品安全治理提供法律保障，確保其積極主動、有序有效的介入食品安全治理?！捕硨ν馍朴脟H組織，爭取多邊治理中的主動權與話語權全球化背景下我們國家的食品安全治理離不開國際多邊治理，固然近年來我們國家介入WTO、WHO和CAC等國際組織的活動越來越多，也從被動介入轉變?yōu)橹鲃咏槿?，但我們國家介入利用這些國際組織的廣度和深度仍有待提高。一方面，提高我們國家對食品安全相關國際組織的介入能力與利用能力。我們國家應重視WTO體制下SPS委員會的作用，并充分利用其爭端解決機制；善用、用好WHO框架下國際食品安全當局網〔INFOSAN〕促進食品安全風險信息溝通；重視非組織私人機構，尤其是利用一些獨立第三方研究機構為我們