政府投資項(xiàng)目中管線遷改工程投資控制的探討

Summary：針對當(dāng)前政府投資項(xiàng)目中地下管線遷改工程由于前期勘察資料不全、設(shè)計(jì)圖紙深度不夠、工程計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致以及眾多不可預(yù)見因素等引起的投資控制問題，探索可能的解決方案和對策，提高政府投資項(xiàng)目資金使用效率和順利推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。Keys：政府投資；管線遷改；問題一、引言人口稠密的建成區(qū)地下市政管線遷改工程面臨管線復(fù)雜，牽涉行業(yè)和權(quán)屬單位眾多，各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)定額不一等諸多問題，進(jìn)而導(dǎo)致前期工作階段難以準(zhǔn)確編制投資估、概、預(yù)算和實(shí)施階段項(xiàng)目難以推進(jìn)，政府投資項(xiàng)目投資控制目標(biāo)和進(jìn)度目標(biāo)的難以實(shí)現(xiàn)。《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）明確提出“政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算?！保虼?，政府投資項(xiàng)目對影響投資控制不利因素的管控勢在必行，而管線遷改工程就是影響概算準(zhǔn)確性的不利因素之一。本文從政府投資管理部門的角度對加強(qiáng)管線遷改工程投資控制進(jìn)行探討。二、政府投資項(xiàng)目中管線遷改工程概況政府投資項(xiàng)目中管線遷改工程，是指在政府投資項(xiàng)目施工范圍內(nèi)的管線工程，應(yīng)與政府投資項(xiàng)目同步實(shí)施，其設(shè)計(jì)與施工既要符合管線工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，又應(yīng)滿足政府投資項(xiàng)目建設(shè)的要求。與政府投資項(xiàng)目同步實(shí)施的管線遷移、擴(kuò)容、新建工程，應(yīng)按規(guī)劃路由敷設(shè)。管線遷改工程可能涉及供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)、國防光纜等管線及其附屬設(shè)施等城市地下管線。以珠海市某政府投資項(xiàng)目中管線遷改工程為例，市政管線產(chǎn)權(quán)、管養(yǎng)維護(hù)涉及15家單位。其中，給水、雨水、污水管屬于珠海水務(wù)環(huán)境控股集團(tuán)有限公司；電力管屬于珠海市供電局；燃?xì)夤軐儆谥楹８厶┕艿廊細(xì)庥邢薰?、中海廣東天然氣有限責(zé)任公司；通信管屬于中國移動通信集團(tuán)廣東有限公司珠海分公司、中國電信股份有限公司珠海分公司，中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通訊有限公司珠海市分公司，廣東省廣播電視網(wǎng)絡(luò)股份有限公司珠海分公司，中國鐵塔股份有限公司珠海市分公司，中移鐵通有限公司珠海分公司，廣東盈通網(wǎng)絡(luò)投資有限公司珠三角分公司及其他。三、政府投資項(xiàng)目中管線遷改工程若干問題（一）地下管線現(xiàn)狀難以摸清，影響遷改方案1.涉及權(quán)屬部門眾多，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，嚴(yán)重影響遷改城市地下管線眾多，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與管理，權(quán)屬部門各自為政。以通信管線為例，電信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)等管線工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、維護(hù)和管理屬于鐵塔公司、移動、聯(lián)通、電信、廣電等產(chǎn)權(quán)部門。管線工程特殊性在于同一施工工作面可能會分布有多種管線，即便同類管線也可能會權(quán)屬不同，造成了管線施工界面難以劃分相互干擾，施工現(xiàn)場管理的難度也相應(yīng)增加；同時(shí)，由于各類管線之間交叉施工，遷改進(jìn)度及施工安全也隨之受到影響。除此之外，鑒于現(xiàn)有管線種類繁多、敷設(shè)不規(guī)范等原因，也會造成遷改程序的復(fù)雜，施工方案得不到落實(shí)。2.缺乏資料或資料與現(xiàn)狀不符，難以遷改或保護(hù)地下管線建設(shè)年代不同，許多管線敷設(shè)竣工交付使用以后，就長期無人看管。在前期開展管線探測時(shí)，常遇到管線產(chǎn)權(quán)單位不能提供圖紙資料，或是現(xiàn)狀管線與竣工圖紙不符，無法準(zhǔn)確探測地下管線狀況，不能事先對管線遷改或采取有效保護(hù)而導(dǎo)致管線損毀，進(jìn)而引發(fā)事故。3.常規(guī)勘察手段對地下深處管線探測精度不夠如珠海市某區(qū)市政項(xiàng)目，原確定的勘察單位資質(zhì)為勘察專業(yè)類（巖土工程）甲級，根據(jù)《工程勘察資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，巖土工程甲級規(guī)定的物探設(shè)備要求為：電法儀、面波儀、地震儀、工程檢測儀（波速檢測儀）、聲波測井儀、探地雷達(dá)、樁基動測儀、地下管線探測儀任選5類。后續(xù)在管線遷改方案征集意見時(shí)，中海廣東天然氣有限責(zé)任公司發(fā)現(xiàn)其所實(shí)施的深層高壓天然氣管道勘察資料與實(shí)際實(shí)施存在錯位。經(jīng)咨詢研究，勘察專業(yè)探測手段均無法達(dá)到深層天然氣管道探測的精度要求。對埋深超過5米管道探測精度不夠（水平、豎向誤差50cm以內(nèi)），需引入第三方專業(yè)檢測公司對上述項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)探測方能準(zhǔn)確定位。上述眾多情形，常常導(dǎo)致在項(xiàng)目前期工作階段不能準(zhǔn)確提供管線遷改方案，或管線遷改方案在實(shí)施階段需進(jìn)一步調(diào)整。（二）管線遷改對項(xiàng)目投資控制影響1.因方案原因引起的投資差異目前在政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際中，由于建設(shè)單位不具備管線勘察能力，需勘察設(shè)計(jì)單位進(jìn)場后方能開展管線勘察工作，導(dǎo)致在項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告階段均不能提供管線遷改方案或深度不夠，投資估算中只能暫列投資，而在初步設(shè)計(jì)階段也只提供初步勘察資料，初步設(shè)計(jì)概算階段也只能提供初步方案，需在施工圖階段（詳勘）或施工階段方能準(zhǔn)確定位，提供詳細(xì)遷改方案，致使投資估、概、預(yù)算階段管線遷改費(fèi)用存在較大差異。2.殘值計(jì)算和利舊處理管線遷改工程中不乏舊設(shè)備的拆除和回收利用現(xiàn)象。如何合理計(jì)算舊設(shè)備、舊電纜、護(hù)欄、交通標(biāo)志牌、雨水蓖的殘值，充分利用舊資源，是管線遷改工程面臨的一個重要問題。對此基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單位與管線權(quán)屬單位往往存在分歧。而且由于各個權(quán)屬單位對于舊管線利用和回收的標(biāo)準(zhǔn)不一，不同管線投資計(jì)算也各有不同。對于政府投資項(xiàng)目而言，對于廢舊管線一般按照國有資產(chǎn)處置辦法進(jìn)行評估處理，在實(shí)際實(shí)施過程中通常按報(bào)廢處置。鑒于缺乏廢舊管線的回收處理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，估、概、預(yù)算編制時(shí)口徑不一，在一定程度上影響管線遷改投資控制。政府投資項(xiàng)目中管線遷改工程投資控制思考（一）明確管線遷改的實(shí)施主體，明確職責(zé)，加強(qiáng)前期設(shè)計(jì)工作。目前國內(nèi)長沙、廈門等地區(qū)出臺的管線遷改規(guī)定，均由項(xiàng)目建設(shè)（代建）單位直接委托管線產(chǎn)權(quán)單位依法組織實(shí)施。從政府投資管理部門角度來看，建議由項(xiàng)目建設(shè)單位（代建單位）牽頭，協(xié)調(diào)組織各管線產(chǎn)權(quán)單位，加強(qiáng)管線摸排調(diào)查工作，提前開展管線遷改方案設(shè)計(jì)工作?？捎山ㄔO(shè)單位（代建單位）統(tǒng)一按規(guī)劃路由開展永遷和臨遷方案設(shè)計(jì)，也可以由各產(chǎn)權(quán)單位自行開展，但須由建設(shè)單位（代建單位）審定。相應(yīng)也由建設(shè)單位（代建單位）審核各管線單位提交的投資材料，待審定后再報(bào)送概、預(yù)算進(jìn)行審查工作。（二）明確管線遷改工作的相關(guān)原則，避免二次遷改。目前各地區(qū)出臺的管線遷改辦法，均對于政府投資項(xiàng)目管線遷移工程遵循“拆一還一”和“實(shí)物還建”原則。遷移按原標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模還建，對不能按原標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模還建的情況，按原功能還建。因新建、擴(kuò)容、提高標(biāo)準(zhǔn)等所增加的費(fèi)用，由管線產(chǎn)權(quán)單位（代表）自行承擔(dān)。對于影響項(xiàng)目施工的管線，原則上只考慮作一次性遷改，避免重復(fù)投資和多次協(xié)調(diào)，同時(shí)便于施工場地的管理。鑒于近年國內(nèi)大力發(fā)展地下綜合管廊和綜合管溝的情況下，規(guī)劃管線均需待管廊和管溝建成后再永久遷入，建議考慮對現(xiàn)有管線進(jìn)行保護(hù)或局部臨時(shí)遷改至施工場地外，或者對管線進(jìn)行就地保護(hù)，待永遷場地具體實(shí)施條件后再進(jìn)行遷改。（三）統(tǒng)一行業(yè)定額與信息價(jià)。由于各個管線部門都有自己的定額標(biāo)準(zhǔn)，編制概、預(yù)算也是行業(yè)內(nèi)部按各自標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行。據(jù)了解，目前珠海市管線遷改基本按以下定額執(zhí)行：通信工程執(zhí)行《信息通信建設(shè)工程費(fèi)用定額》(工信部通信〔2016〕451號)、《廣播電視傳輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安裝工程預(yù)算定額》（GY5212-2008）；給水、排水、燃?xì)狻?0KV（含以下）電力線路遷改工程均執(zhí)行《廣東省市政工程綜合定額（2018）》、《廣東省通用安裝工程綜合定額（2018）》；10KV以上電力線路遷改工程執(zhí)行《電力建設(shè)工程定額和費(fèi)用計(jì)算規(guī)定（2018年版）》。統(tǒng)一各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，做到審核有據(jù)可行。定額標(biāo)準(zhǔn)一致是保證概、預(yù)算準(zhǔn)確性的第一步，也是政府投資控制最重要最關(guān)鍵的一步。結(jié)語管線遷改工程在一定程度上影響項(xiàng)目投資控制，有時(shí)甚至成為影響項(xiàng)目能否順利