公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要研究結(jié)論與未來研究方向

積極推動公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制改革，充分發(fā)揮市場的決定作用，這是隨著我國人口老齡化進(jìn)程的加快、經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷提升，以及國家高度重視老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景而出現(xiàn)的。正確認(rèn)識公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能與機(jī)構(gòu)定位，明確政府在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)中的角色、地位與作用，將養(yǎng)老服務(wù)市場讓渡給社會資本，對于更好地推動我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)、健康、繁榮發(fā)展，滿足老年人日益增長的美好生活需求，切實(shí)保障老年人的晚年生活權(quán)益，提高老年人的生活質(zhì)量具有重要意義。本書深入探討了我國公辦養(yǎng)老轉(zhuǎn)制的有關(guān)概念、對比分析了我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前的發(fā)展?fàn)顩r，并圍繞公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制這一主題，深入分析了目前國家及各地在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制改革過程中的政策現(xiàn)狀、實(shí)踐案例、主要經(jīng)驗(yàn)以及存在的問題，并對進(jìn)一步推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制提出相關(guān)建議，主要的研究結(jié)論與分析如下。第一節(jié)主要研究結(jié)論一公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的主要概念本書詳細(xì)梳理了相關(guān)學(xué)者、政策文件中對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的界定，明確提出了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的概念，并在此基礎(chǔ)上，根據(jù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的屬性以及供給主體的職能定位，提出了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的概念、類型以及公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的概念、主要類型。主要的研究結(jié)論如下。其一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指主要為老年人提供集中居住、日常生活照料、基本醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、精神心理慰藉、休閑文化娛樂等綜合服務(wù)的老年人服務(wù)組織，其主要服務(wù)對象應(yīng)為生活不能自理和部分自理的失能、半失能老年人。其二，通過分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)屬性，我們可以將其劃分為純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品三類，根據(jù)政府在公共服務(wù)供給中的職能，我們認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)主要為老年人提供純公共物品和部分準(zhǔn)公共物品，即其本質(zhì)上還屬于福利性和公益性的事業(yè)，這是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立之初的本質(zhì)要求，也是未來公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的根本走向?；诖?，本報告提出：公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指各級地方政府和村集體投資建設(shè)的，為困難、弱勢或其他政府供養(yǎng)老年人提供集中居住、日常生活照料、基本醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、精神心理慰藉、休閑文化娛樂等服務(wù)的老年人服務(wù)組織，其服務(wù)具有明顯的公益性、福利性和救濟(jì)性特點(diǎn)。其三，目前，我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制主要是指將原來屬于國有資產(chǎn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在保留國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變或者部分產(chǎn)權(quán)合法轉(zhuǎn)移的前提下，著重實(shí)現(xiàn)管理體制、運(yùn)行機(jī)制和投資體制的轉(zhuǎn)變，使之成為既可以保留公益性養(yǎng)老服務(wù)的職能，又能適應(yīng)市場化發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)市場主體。其主要轉(zhuǎn)制方式除了直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)，還可以通過承包、租賃、委托、股份制、公私合營式等多種方式與社會資本進(jìn)行合作，來實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制、運(yùn)行機(jī)制與投資體制的轉(zhuǎn)變。二我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀本書梳理了我國古代、民國時期、新中國建立后以及進(jìn)入老齡社會之后，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在不同歷史階段的發(fā)展?fàn)顩r，分析了我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在不同階段的不同性質(zhì)特點(diǎn)，由救濟(jì)性向福利性、社會福利社會化不斷演進(jìn)的過程，并詳細(xì)分析了自2000年我國進(jìn)入老齡社會之后，特別是“十二五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展過程，在此期間：其一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的相關(guān)政策制度更加完善。專項(xiàng)規(guī)劃、政策更加頻繁出臺，高齡補(bǔ)貼、長期照護(hù)保險試點(diǎn)、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼等制度逐漸出臺并進(jìn)一步完善。其二，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資主體更加多元。政府不再是單一的投資建設(shè)主體，更多的社會資本，包括國外資本開始進(jìn)入中國的養(yǎng)老服務(wù)市場，成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的投資、建設(shè)與運(yùn)營主體。其三，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大。2010～2015年間，我國的養(yǎng)老服務(wù)床位數(shù)增加了357.8萬張，超過了1991～2011年20年間養(yǎng)老服務(wù)床位的總數(shù)。但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的城鄉(xiāng)差異、地域差異依然比較明顯。其四，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目更加綜合，服務(wù)內(nèi)容進(jìn)一步豐富。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目由單一、簡單的日常生活照料開始逐漸向?qū)I(yè)化、綜合化的方向發(fā)展，包括醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護(hù)理、心理慰藉、臨終關(guān)懷、失智老人照料等服務(wù)內(nèi)容都開始逐漸完善，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度開始有所提高。其五，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷增強(qiáng)。大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都有專門的醫(yī)療設(shè)施、文化娛樂設(shè)施、室外活動場地等，并且在基礎(chǔ)設(shè)施的完善與適老性改造方面進(jìn)一步加強(qiáng)，硬件條件進(jìn)一步提高。其六，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員隊(duì)伍不斷發(fā)展。包括醫(yī)生、護(hù)士、養(yǎng)老護(hù)理員、社會工作者、營養(yǎng)師、心理咨詢師等專業(yè)人員隊(duì)伍不斷充實(shí)，并且從業(yè)人員的專業(yè)學(xué)歷和資質(zhì)水平也在不斷提高。其七，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、管理體系更加完善。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、老年人健康與能力評估等方面，相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范進(jìn)一步豐富。其八，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理不斷加強(qiáng)。在設(shè)立許可、登記注冊、健康評估、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等方面，相關(guān)的監(jiān)管力度與水平進(jìn)一步提高。三我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀通過對“十二個城市”不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查分析來看，目前我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然占據(jù)主體地位，在發(fā)展過程中，特別是與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對比，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢依然明顯，但改革的呼聲也越來越大?！k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度不斷降低。從目前整體的發(fā)展情況來看，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量越來越多，隨著國家不斷加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展、鼓勵與引導(dǎo)民間資本投入養(yǎng)老服務(wù)市場，政府直接參與養(yǎng)老服務(wù)市場的力度會越來越弱，直接由政府投資、建設(shè)、運(yùn)營的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展速度會明顯放緩?！k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施普遍優(yōu)于其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在建設(shè)規(guī)模、土地和房屋設(shè)施的資源獲取、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施設(shè)備配置來看，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都要明顯好于民非和民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?！k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求的情況依然普遍。從調(diào)查中被訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老年人排隊(duì)及輪候的情況來看，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供不應(yīng)求的情況更加普遍。排隊(duì)入住的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民非和民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相應(yīng)比例?！k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價格優(yōu)勢明顯，但工資水平相對較低。被訪公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無論是入住押金，還是床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)，都明顯低于被訪民非和民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但在從業(yè)人員的勞動價值上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工資水平也明顯較低?！k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營狀況并不樂觀。從預(yù)期投資回收周期來看，近三分之二（64.2%）的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自報的投資回收期長達(dá)10年以上，38.7%的被訪公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自報盈利狀況為虧損?！k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)制的呼聲越來越大。80.9%的被訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間存在不公平競爭，87.2%的被訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)迫切需要進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革。四我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的政策現(xiàn)狀2013年7月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），提出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在履行好保障性功能的同時要積極探索改制試點(diǎn)。2013年12月，民政部發(fā)布了《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕369號），隨后，各地開始紛紛出臺相關(guān)政策，推進(jìn)各地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制工作進(jìn)程?！獜哪壳暗恼邇?nèi)容來看，主要包含以下幾個方面。一是對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能與機(jī)構(gòu)定位加以明確。明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位是兜底、保障性的服務(wù)機(jī)構(gòu)，只能提供基本的公共養(yǎng)老服務(wù)資源，收住的對象是符合一定條件的弱勢、困難老年群體。二是進(jìn)一步明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象。從目前各地的政策內(nèi)容來看，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象主要包括三類：傳統(tǒng)的政府供養(yǎng)保障對象，即城市“三無”與農(nóng)村“五?！崩夏耆?；困難家庭中的孤寡、失能、半失能、失獨(dú)、高齡老年人；另外還有許多地方都明確提出的其他有特殊貢獻(xiàn)的優(yōu)撫保障對象等老年人。三是加強(qiáng)完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)制度與管理制度。建立和完善老年人的身體評估制度、經(jīng)濟(jì)狀況評估制度等，持續(xù)完善各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)評估制度；以增強(qiáng)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公開透明性為重點(diǎn)的社會評議制度；建立健全公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理制度和價格調(diào)控機(jī)制等。四是強(qiáng)調(diào)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公共服務(wù)職能的發(fā)揮。包括扶持、引導(dǎo)和加強(qiáng)建設(shè)護(hù)理型的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；不斷提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍建設(shè)水平、養(yǎng)老服務(wù)水平、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量；以及公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要發(fā)揮社會引導(dǎo)、示范效應(yīng)等。五是重點(diǎn)推進(jìn)公建民營的轉(zhuǎn)制。政策文件中強(qiáng)調(diào)完善支持公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的補(bǔ)貼措施、公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的操作規(guī)范以及加強(qiáng)對公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理等。六是支持以多種方式推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制。包括公私合營的PPP模式，以及通過補(bǔ)助投資、貸款貼息、建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、購買服務(wù)等方式支持社會力量投資興建和運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等?！獜哪壳肮k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的政策來看，政府在制定相關(guān)政策時主要還是以地方政府為主，政策的覆蓋范圍也在不斷擴(kuò)大，同時對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職能定位、轉(zhuǎn)制方式、轉(zhuǎn)制前景等方面的政策理念還比較清晰，在政策實(shí)施方面堅(jiān)持因地制宜，很好地推動了第一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制試點(diǎn)的開展。但同時，在政策方面還存在著以下幾個方面的不足。一是政策結(jié)構(gòu)不健全。包括缺少國家頂層設(shè)計(jì)、缺少配套政策的支持、缺少全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵政策內(nèi)容缺失。二是政策操作性不強(qiáng)。政策的原則性、指導(dǎo)性比較突出，但有針對性的實(shí)施操作指向還不具體。三是政策扶持不到位。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制過程中的許多實(shí)際問題得不到政策回應(yīng)。四是政策融合度不高。部門之間政策的銜接度不高，容易造成政策之間的矛盾與不協(xié)調(diào)的情況，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制過程中的一些現(xiàn)實(shí)問題。——從目前推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的政策現(xiàn)狀與未來發(fā)展方向來看，需要進(jìn)一步在完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理體系、規(guī)范公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、健全公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法制保障、引入公私合作制的改革模式等方面做進(jìn)一步的工作。五我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的實(shí)踐現(xiàn)狀根據(jù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的推進(jìn)程度，以及管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革的深淺不同，各地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制類型大致可以分為以下幾種。第一，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入市場機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革。即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍由編制內(nèi)人員進(jìn)行管理，但不同程度地引入市場競爭機(jī)制，進(jìn)行運(yùn)行機(jī)制方面的改革。根據(jù)引入市場競爭機(jī)制程度的不同，又可以劃分為：一是政府組建團(tuán)隊(duì)、非完全市場化運(yùn)營型的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如杭州市第三社會福利院。機(jī)構(gòu)的建設(shè)、管理和運(yùn)營都由編制內(nèi)人員負(fù)責(zé)，但在定價機(jī)制、財(cái)務(wù)平衡等方面進(jìn)行市場化改革。二是政府派人管理、非完全市場化運(yùn)營型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如寧波市老年療養(yǎng)院。機(jī)構(gòu)的建設(shè)、設(shè)備配備由政府投資，院長由政府委派編制內(nèi)工作人員擔(dān)任，一定程度上仍然延續(xù)行政化管理體制，但在機(jī)構(gòu)的運(yùn)營上實(shí)行市場化運(yùn)營。三是政府派人管理、完全市場化運(yùn)營型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如寧波市海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院。機(jī)構(gòu)的建設(shè)、設(shè)備配備由政府投資，院長由政府委派，但在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面完全市場化，機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營。四是兼具計(jì)劃與市場兩種體制的“一院兩制”公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如武漢市江漢區(qū)社會福利院。即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一套人馬，兩種管理體制與運(yùn)行機(jī)制。針對機(jī)構(gòu)內(nèi)的民政供養(yǎng)對象，實(shí)施行政計(jì)劃性的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，針對社會老年人，則實(shí)行市場競爭性的管理體制與運(yùn)行機(jī)制。第二，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過委托式公建民營進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革。即改建、新建后的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，完全委托給社會力量運(yùn)營的全部委托式公建民營模式，這是目前各地采用最多的轉(zhuǎn)制方式。一是大型新建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體委托，如杭州市濱江區(qū)綠康陽光家園。即由政府投資建設(shè)規(guī)模較大的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，建成后通過公開招投標(biāo)的方式選擇社會主體運(yùn)營。運(yùn)營方投資一定數(shù)量的資金進(jìn)行改造、購買設(shè)施設(shè)備，并按照合同約定向委托方繳納一定的風(fēng)險保證金、設(shè)施使用費(fèi)等，履行一定的責(zé)任，自負(fù)盈虧，自主經(jīng)營，委托方不干涉具體事務(wù)，主要履行監(jiān)管責(zé)任。二是中小型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改擴(kuò)建后進(jìn)行整體委托，如北京市門頭溝區(qū)老年社會福利中心等。政府投資擴(kuò)建改造原有基礎(chǔ)條件較好、地理位置比較優(yōu)越、對社會力量較有吸引力的中小型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并通過招投標(biāo)或直接委托的形式交給社會力量運(yùn)營，政府作為委托方承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，社會力量作為受托方負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營與國有資產(chǎn)的維護(hù)。第三，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過租賃式公建民營進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革，如隨州市社會福利中心。即政府在投資建設(shè)機(jī)構(gòu)之后，采取租賃的形式與社會資本進(jìn)行合作，政府將機(jī)構(gòu)整體租賃給社會資本，并給予業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與監(jiān)督，社會資本則根據(jù)要求自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。第四，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過混合經(jīng)營進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革，即在一個養(yǎng)老院中既有公辦公營模式，也有公建民營模式，還有服務(wù)外包形式，多種模式混合的一種經(jīng)營模式，比較典型的如武漢市漢陽區(qū)社會福利院等。第五，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過公私合營PPP模式進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革。這是目前出現(xiàn)的越來越多的一種轉(zhuǎn)制改革模式，即在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)初期就引入社會資本，社會資本不僅負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理，還需要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)整體建筑的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，典型案例如武漢市社會福利院。第六，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過功能重置與轉(zhuǎn)型進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革。實(shí)踐中有一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的敬老院，由于位置較遠(yuǎn)、基礎(chǔ)較弱、推向市場的條件不足，在轉(zhuǎn)制過程中通過資源整合、設(shè)施優(yōu)化，轉(zhuǎn)型成為整合多種養(yǎng)老服務(wù)載體的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心或綜合性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，比較典型的如綿陽市安州區(qū)河清鎮(zhèn)敬老院、遂寧市船山區(qū)中心敬老院等。六我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的主要經(jīng)驗(yàn)各地在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的過程中，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職能定位、服務(wù)人群、篩選標(biāo)準(zhǔn)、價格管理、資產(chǎn)評估、人員分流、監(jiān)管指導(dǎo)等方面，各地因地制宜，結(jié)合實(shí)際情況，逐漸形成屬于本省本地的一些經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)，總的來看，主要包括以下幾個方面?！鞔_了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位。明確提出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在整個養(yǎng)老服務(wù)體系中起基礎(chǔ)性、保障性作用，承擔(dān)的是政府的托底保障職能，并對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象進(jìn)行了明確界定。——完善了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象分類與評估機(jī)制。在服務(wù)對象上兼顧了經(jīng)濟(jì)、年齡、身體健康狀況等主要劃分因素，基本涵蓋了“三無”“五?！钡日B(yǎng)保障對象，經(jīng)濟(jì)條件較差的失能、高齡老年群體，以及其他需要政府提供優(yōu)待、福利服務(wù)的對象等。并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人的入住評估與管理。——以“公辦/建民營”為主要形式實(shí)行多元、漸進(jìn)式轉(zhuǎn)制。從目前各地的具體實(shí)踐來看，公辦民營/公建民營是其中最主要的轉(zhuǎn)制方式。包括租賃式的公建民營、委托式的公建民營，以及通過服務(wù)外包、分部/區(qū)委托的形式穩(wěn)步推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制，并鼓勵合作經(jīng)營和公私合營PPP等模式?！谵D(zhuǎn)制過程中審慎選擇社會經(jīng)營主體。從各地的情況來看，主要有這幾種形式：一是公開招投標(biāo)，即通過公開招標(biāo)的方式來遴選社會經(jīng)營主體；二是小范圍招選標(biāo)，即在少數(shù)幾家有實(shí)力的社會經(jīng)營主體中選出合適的受托方；三是直接委托。政府在選擇民營主體時比較注重以下幾點(diǎn)：一是資金實(shí)力，二是從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，三是經(jīng)營者的經(jīng)營理念與能力?！e極探索公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價格機(jī)制改革。以浙江省為例，2014年浙江省在杭州市第三社會福利院進(jìn)行了“半成本”定價的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定價機(jī)制改革?！咨铺幚韲匈Y產(chǎn)的保值增值與不流失。從目前各地的實(shí)踐情況來看，對轉(zhuǎn)制后公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)的管理，大多是采取轉(zhuǎn)制前評估，轉(zhuǎn)制后登記、監(jiān)督和管理的辦法進(jìn)行?！喾N渠道解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員分流問題。包括直接分流、系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)變崗位、通過機(jī)構(gòu)整合對人員進(jìn)行統(tǒng)籌安置等?！獙⑥D(zhuǎn)制納入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)整體布局。統(tǒng)籌推進(jìn)，協(xié)同發(fā)展，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制納入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體布局，將居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合在一起統(tǒng)籌考慮，并兼顧區(qū)域發(fā)展資源的平衡與協(xié)作?！谵D(zhuǎn)制過程中突出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合與護(hù)理功能。各地在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的過程中，不僅改革公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，更從養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的科學(xué)發(fā)展布局，從科學(xué)界定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位著手，強(qiáng)調(diào)突出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合與護(hù)理功能?！e極培育和扶持社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展。各地在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的過程中，既重視從轉(zhuǎn)制本身著手，也注重整個養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)育與培養(yǎng)，積極培育和扶持社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展。七我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制面臨的主要問題——對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的認(rèn)識仍未統(tǒng)一。包括對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制必要性的認(rèn)識不統(tǒng)一，對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何轉(zhuǎn)制認(rèn)識不統(tǒng)一，對公辦養(yǎng)老最終的轉(zhuǎn)制方向認(rèn)識不統(tǒng)一?！F(xiàn)行政策體系難以滿足公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制實(shí)踐需求。包括政策的協(xié)調(diào)性不足，系統(tǒng)性不夠；公辦/建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民辦非營利性規(guī)定有一定的制約影響；國有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定與公建民營實(shí)踐相沖突等?！D(zhuǎn)制后政府與運(yùn)營方之間的關(guān)系定位仍不清晰。一是政府有“甩包袱”思想，二是部分運(yùn)營方“等靠要”的思想明顯，三是政府仍然干預(yù)過度?！k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性養(yǎng)老服務(wù)作用發(fā)揮仍不平衡。一是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)資源效益發(fā)揮仍不均衡，二是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有偏差，三是部分轉(zhuǎn)制后的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益屬性體現(xiàn)不明顯?！D(zhuǎn)制過程中涉及的國有資產(chǎn)管理與人員分流問題突出。一是國有資產(chǎn)評估與保值難度較大，二是部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員安置與分流問題比較突出?！k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的專家隊(duì)伍與人才隊(duì)伍建設(shè)滯后。一是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的專家?guī)旖ㄔO(shè)滯后；二是養(yǎng)老服務(wù)的職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)人才隊(duì)伍缺乏?！k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制后的服務(wù)監(jiān)管體系尚不完善。一是監(jiān)管主體不足，二是監(jiān)管內(nèi)容不明確，三是監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范缺乏?！r(nóng)村公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制條件較差。八推進(jìn)我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的建議——要穩(wěn)步推進(jìn)、分類實(shí)施公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)制。包括要明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能與機(jī)構(gòu)定位，要對入住對象進(jìn)行科學(xué)評估，要控制公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要求，要摸清底數(shù)、綜合考量、明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制方向與類別，并在此基礎(chǔ)上總體部署、因地制宜、分階段穩(wěn)步推進(jìn)。——要分類推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制。包括以“兜底保障”功能為主的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以“示范引導(dǎo)”為主的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有運(yùn)營狀況不佳的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，新建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，經(jīng)營性公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)制基礎(chǔ)較差的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等。——將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制納入事業(yè)單位整體改革中統(tǒng)籌考慮。包括人事分配、收入分配、社會保險、價格制定、國有資產(chǎn)保護(hù)等一系列具體事務(wù)，都要納入事業(yè)單位整體改革中統(tǒng)籌考慮?！e極探索多元化的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制方式。一是繼續(xù)完善公辦/建民營模式，二是持續(xù)推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)企進(jìn)程，三是積極探索PPP模式、股份制等公私合營方式，還可以通過在一定時期內(nèi)采取服務(wù)外包、“一院兩制”的運(yùn)營模式逐步轉(zhuǎn)制?！M(jìn)一步完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的配套政策體系。包括完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本核算與價格形成機(jī)制，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)評估和使用的科學(xué)性與合理性，形成專業(yè)、科學(xué)、規(guī)范的招投標(biāo)機(jī)制，建立精細(xì)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤乒芾頇C(jī)制等?！⒅黧w明確、內(nèi)容清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的監(jiān)督管理機(jī)制。一是要明確監(jiān)管主體，二是要健全監(jiān)管機(jī)制，三是要標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管內(nèi)容，四是要擴(kuò)大監(jiān)管渠道，五是要擴(kuò)大監(jiān)管結(jié)果的社會影響力。——積極引導(dǎo)社會力量參與，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場。包括繼續(xù)加大金融支持力度，建立健全養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)政策，科學(xué)推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進(jìn)程，加快建立長期護(hù)理保障制度等?！茝V區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心模式，加快農(nóng)村公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制進(jìn)程。第二節(jié)主要研究創(chuàng)新第一，提出了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的概念。本書詳細(xì)梳理了相關(guān)學(xué)者、政策文件中對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的概念與界定，明確提出了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的概念，并在此基礎(chǔ)上，提出了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的概念、類型以及公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的概念及主要類型。本書認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制主要是指將原來屬于國有資產(chǎn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在保留國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變或者部分產(chǎn)權(quán)合法轉(zhuǎn)移的前提下，著重實(shí)現(xiàn)管理體制、運(yùn)行機(jī)制和投資體制的轉(zhuǎn)變，使之成為既可以保留公益性養(yǎng)老服務(wù)的職能，又能適應(yīng)市場化發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)市場主體。其主要轉(zhuǎn)制方式除了直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)，還可以通過承包、租賃、委托、股份制、公私合營式等多種方式與社會資本進(jìn)行合作，來實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制、運(yùn)行機(jī)制與投資體制的轉(zhuǎn)變。第二，進(jìn)行了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀的對比分析。詳細(xì)分析了我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在服務(wù)內(nèi)容、發(fā)展現(xiàn)狀、機(jī)構(gòu)運(yùn)營等方面的差異，豐富了我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容，在一定程度上彌補(bǔ)了我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專項(xiàng)調(diào)查的不足。同時，也進(jìn)一步揭示出從目前被訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題來看，占據(jù)主體地位的仍然是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對比，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢依然明顯，但運(yùn)營劣勢不斷凸顯，改革的呼聲越來越大。第三，系統(tǒng)分析了我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的政策現(xiàn)狀、特點(diǎn)及不足。目前的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在：初步明確了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能與機(jī)構(gòu)定位、機(jī)構(gòu)的主要分類與服務(wù)對象，健全了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理制度與服務(wù)制度，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能作用，初步提出了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制方式。但在政策結(jié)構(gòu)、操作性、配套扶持政策等方面還存在著明顯不足。第四，通過典型調(diào)查深入分析我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的實(shí)踐現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)與突出問題。以第一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)為基礎(chǔ)，選擇了東中西部代表性較強(qiáng)的4個省市進(jìn)行了典型調(diào)查，深入分析各地在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)制過程中的具體做法與實(shí)踐現(xiàn)狀。提煉總結(jié)出了現(xiàn)階段各地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的主要方式，包括公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接引入市場機(jī)制、通過委托式公建民營、租賃式公建民營、混合經(jīng)營、公私合營PPP模式或者通過功能重置與轉(zhuǎn)型進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革，并在確定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位、服務(wù)對象、轉(zhuǎn)制方式、價格機(jī)制改革、人員分流、國有資產(chǎn)保值等方面積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第五，提出了進(jìn)一步加快與推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制改革的政策建議。分析了我國推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制改革的現(xiàn)實(shí)背景，總結(jié)與提煉了各地在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制改革過程中的主要做法與經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)分析了在各地實(shí)踐過程中遇到的突出現(xiàn)實(shí)問題，并針對目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制改革過程中在觀念認(rèn)識、實(shí)踐操作、政策體系方面存在的突出問題，提出了進(jìn)一步的政策建議，推開了研究公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的大門，是相關(guān)研究領(lǐng)域的一個新內(nèi)容，為今后在理論、方法、實(shí)證等方面進(jìn)一步推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制研究提供了基礎(chǔ)內(nèi)容與