2/2簡(jiǎn)論地方政府間關(guān)系的法律重構(gòu)論文摘要地方政府間關(guān)系包括基于上下級(jí)關(guān)系的縱向地方政府間關(guān)系以及各地方政府間橫向關(guān)系的橫縱交叉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。改革開(kāi)放后，我國(guó)地方政府間關(guān)系在競(jìng)爭(zhēng)與合作中消失了一些問(wèn)題，例如，地方愛(ài)護(hù)主義和跨區(qū)域公共事務(wù)治理失靈。對(duì)地方政府間關(guān)系進(jìn)行法律重構(gòu)的路徑有修改我國(guó)憲法、地方組織法，對(duì)地方政府間關(guān)系作出規(guī)定；制定《地方政府關(guān)系法》，調(diào)整地方政府間關(guān)系；制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，對(duì)地方政府間關(guān)系作具體規(guī)定。

論文關(guān)鍵詞地方政府間關(guān)系法律重構(gòu)地方愛(ài)護(hù)主義

一、地方政府間關(guān)系含義的界定

1937年，美國(guó)學(xué)者克萊德·F·斯奈德在《1935-1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》一文中最早提出了“政府間關(guān)系”（IntergovernmentalRelations）這個(gè)名詞。1953年，美國(guó)國(guó)會(huì)成立了“政府間關(guān)系”臨時(shí)委員會(huì)。但是，直到20世紀(jì)60年月，美國(guó)行政學(xué)界才對(duì)“政府間關(guān)系”的含義進(jìn)行了界定。1960年美國(guó)學(xué)者安德森立足于美國(guó)聯(lián)邦制，指出政府間關(guān)系是“各類(lèi)的和各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的一系列重要活動(dòng)，以及它們之間的相互作用。”

我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳德禹將府際關(guān)系中的互動(dòng)關(guān)系分為靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面，靜態(tài)層面中包含中心與地方政府之間的權(quán)限劃分和法規(guī)制度的問(wèn)題、部門(mén)與部門(mén)之間的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，和人事行政中所爭(zhēng)論的公務(wù)員彼此的職位等級(jí)關(guān)系等等。動(dòng)態(tài)層面則包含了各級(jí)政府所共同擴(kuò)張性功能的連接性行為以及政府追求目標(biāo)與執(zhí)行政策時(shí)，代表各政府部門(mén)的官員行為。

對(duì)地方政府間關(guān)系含義的界定，首先要明確，本文所指政府為狹義的政府，即行政機(jī)關(guān)。對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家而言，“地方政府”就是指州以下的各級(jí)政府；對(duì)于單一制國(guó)家而言，“地方政府”是指中心政府以下的各級(jí)政府。

我國(guó)學(xué)者林尚立認(rèn)為地方政府關(guān)系是包括基于上下級(jí)關(guān)系的縱向地方政府間關(guān)系以及各地方政府間的橫向關(guān)系的橫縱交叉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其中橫向關(guān)系包括平行的同級(jí)地方政府關(guān)系和交叉的不同級(jí)地方政府關(guān)系。地方政府間的縱向關(guān)系作為中心地方政府間關(guān)系的延長(zhǎng)，更具有政治意義，相比之下，地方政府間的橫向關(guān)系在競(jìng)爭(zhēng)與合作過(guò)程中顯示出了經(jīng)濟(jì)意義。

綜上，本文認(rèn)為地方政府間關(guān)系是指中心政府以下的各級(jí)地方政府間利益博弈與權(quán)利互動(dòng)的一種關(guān)系。本文討論的地方政府關(guān)系包括橫向關(guān)系和縱向關(guān)系，如前述林尚立的觀點(diǎn)。本文所討論之地方政府間關(guān)系是一種縱橫交叉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是指各不同級(jí)或同級(jí)的地方政府間的溝通溝通和往來(lái)聯(lián)系。

二、我國(guó)地方政府間關(guān)系涉及問(wèn)題

由于府際關(guān)關(guān)注管理的收益、權(quán)力及幅度。所以，府際關(guān)系實(shí)質(zhì)上是政府間利益安排和權(quán)力配置的關(guān)系。涉及到利益安排的府際關(guān)系有自身問(wèn)題存在。

（一）我國(guó)地方政府間合作涉及主要問(wèn)題

為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)展，形成一個(gè)統(tǒng)一區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織，為有效治理區(qū)域性公共事務(wù)，破解行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展迷局，有效地配置資源和進(jìn)展經(jīng)濟(jì)，地方政府間的合作是必要的，但是在合作中也有許多問(wèn)題。

第一，地方愛(ài)護(hù)主義。中國(guó)地方政府間的府際關(guān)系，是中心政府和地方政府間的府際關(guān)系的延長(zhǎng)，改革開(kāi)放后，一方面，省級(jí)政府向下級(jí)政府分權(quán)，向?qū)W問(wèn)密集地區(qū)、沿海地區(qū)、交通便利地區(qū)分權(quán)，以帶動(dòng)全省、全市、全自治區(qū)的進(jìn)展。因此下級(jí)政府獲得了肯定的自主權(quán)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)展，但同時(shí)也產(chǎn)生了地方愛(ài)護(hù)主義和地區(qū)之間進(jìn)展的不平衡，地區(qū)之間的沖突和沖突有所增加。29由于短視效應(yīng)，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下追求該地方的短期經(jīng)濟(jì)利益，放棄對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的長(zhǎng)期規(guī)劃，不合作成為博弈之后的理性選擇。

其次，地方政府間合作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。地方政府間的合作戰(zhàn)略缺乏統(tǒng)一性。例如珠三角地區(qū)，仍能發(fā)覺(jué)在自身進(jìn)展內(nèi)在規(guī)律的驅(qū)動(dòng)下，進(jìn)行著相像度高的產(chǎn)業(yè)建設(shè)。各地競(jìng)相出臺(tái)優(yōu)待政策，存在重復(fù)建設(shè)、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和鋪張現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益的損失。要共享區(qū)域合作利益，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置就要樂(lè)觀進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避開(kāi)重復(fù)建設(shè)。

第三，地方政府間合作制度化程度低。目前的地方政府間合作基本靠地方領(lǐng)導(dǎo)人帶動(dòng)，缺乏制度化的組織機(jī)構(gòu)、議事、決策及協(xié)調(diào)機(jī)制。地方領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)會(huì)影響到制度化程度低的地方政府間合作，原有的合作機(jī)制很有可能被架空。加之現(xiàn)有地方政府間合作基本停留在初級(jí)的會(huì)議磋商上，缺少可長(zhǎng)期進(jìn)行的成熟的合作機(jī)制，使得合作難以有更高的效率、產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。

第四，中心政府角色缺位。現(xiàn)在論及的雖為地方政府間的合作，但是，單一制國(guó)家的背景下，中心政府應(yīng)當(dāng)在地方政府間合作中擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)者和政策供應(yīng)者的角色，但是現(xiàn)有狀況是在地方政府自主權(quán)增大的同時(shí)，中心政府角色缺位，在缺乏宏觀制度供應(yīng)的環(huán)境下，地方政府間關(guān)系難以長(zhǎng)期有序進(jìn)行。

第五，缺乏相應(yīng)的法律與制度保障。我國(guó)《憲法》第89條規(guī)定：“中心政府（國(guó)務(wù)院）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中心和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的詳細(xì)劃分”；第108條規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)轉(zhuǎn)變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)打算。”我國(guó)憲法規(guī)定了各級(jí)政府的管理事務(wù)范圍，但是沒(méi)有規(guī)定地方政府間合作的組織機(jī)構(gòu)、議事、決策及協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)責(zé)劃分、上級(jí)政府在地方政府間合作的角色等問(wèn)題。

免費(fèi)論文下載中心http://.（二）我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)涉及主要問(wèn)題

第一，重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。由于缺乏長(zhǎng)期方案和區(qū)域規(guī)劃，地方政府間進(jìn)行著盲目的競(jìng)爭(zhēng)。在本地經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府從個(gè)體理性動(dòng)身，盲目上項(xiàng)目，消失了羊毛大戰(zhàn)、生豬大戰(zhàn)等100多種地區(qū)大戰(zhàn)。如重慶和成都之間進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)就消失區(qū)域內(nèi)的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。兩地競(jìng)相出臺(tái)優(yōu)待政策，爭(zhēng)奪投資者。雖然重復(fù)建設(shè)并不必定有損于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但是肯定要把握在肯定度上，否則就會(huì)消失產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的后果。造成經(jīng)濟(jì)效率的低下。

其次，貿(mào)易爭(zhēng)端問(wèn)題。地方政府有時(shí)存在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的角色錯(cuò)位問(wèn)題，經(jīng)常直接干預(yù)到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在上述重復(fù)建設(shè)產(chǎn)生過(guò)剩的生產(chǎn)力量的狀況下，有些地方政府為了緩解壓力，干預(yù)銷(xiāo)售市場(chǎng)領(lǐng)域，針對(duì)外地商品設(shè)定卑視性?xún)r(jià)格、設(shè)定重復(fù)性檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證及設(shè)定特定行政許可等方式來(lái)限制地方之間產(chǎn)品的自由流通，來(lái)解決本地區(qū)的生產(chǎn)力量過(guò)剩問(wèn)題。這必定引發(fā)地方之間的貿(mào)易爭(zhēng)端。

第三，跨區(qū)域公共事務(wù)治理失靈問(wèn)題。在自身理性的驅(qū)動(dòng)下，一些地方政府追求自身利益最大化的行為也導(dǎo)致跨區(qū)域公共事務(wù)治理的失靈。例如，河流上游政府樂(lè)觀實(shí)行措施限制本地企業(yè)向河流排放污染物，投入大量的成本維護(hù)河流清潔。于此同時(shí)，下游地區(qū)就享受著上游地方政府治理河流帶來(lái)的正外部效應(yīng)，卻不用花成本。這樣長(zhǎng)期以往，理性的上游地方政府也會(huì)針對(duì)河流治理實(shí)行不合作的態(tài)度，上下游地方政府對(duì)于河流的共同治理就會(huì)失靈。

第四，地方政府過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。地方政府為了自身進(jìn)展，常常出臺(tái)一些招商引資政策，在土地審批和稅收上進(jìn)行優(yōu)待。為了在競(jìng)爭(zhēng)上獲得更大優(yōu)勢(shì)，土地的出讓價(jià)格往往低于其成本價(jià)、稅收也會(huì)低于相應(yīng)國(guó)家政策招商引資的底線(xiàn)。消失了以“門(mén)檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓”為內(nèi)容的“讓利競(jìng)賽”。這種不惜成本的讓利競(jìng)賽在吸引大量資金注入的同時(shí)，卻沒(méi)有考慮到地區(qū)間的整體福利問(wèn)題。進(jìn)展、競(jìng)爭(zhēng)本無(wú)可厚非，但是進(jìn)展和競(jìng)爭(zhēng)的原初目的卻被忽視，為了競(jìng)爭(zhēng)而競(jìng)爭(zhēng)，為了競(jìng)爭(zhēng)而不惜代價(jià)，這無(wú)疑是本末倒置的。

三、地方政府間關(guān)系法律重構(gòu)路徑

對(duì)地方政府間關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整是一個(gè)簡(jiǎn)單的系統(tǒng)工程，但又為公共管理所必需。地方政府間關(guān)系的非規(guī)范化非理性化運(yùn)作，不僅不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)展，而且會(huì)阻礙社會(huì)的進(jìn)步。協(xié)調(diào)我國(guó)地方政府間關(guān)系，抑制地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，需要發(fā)揮法律的作用，實(shí)現(xiàn)地方政府間關(guān)系的法律化、制度化、科學(xué)化。地方府際關(guān)系涉及國(guó)家橫向及縱向權(quán)力架構(gòu)，用法律手段調(diào)整府際關(guān)系，最重要的是遵循法的基本精神，尤其是公法精神。如民主精神，公正精神，理性精神，效率精神。民主，為人的主體性所要求。公正是法的靈魂。理性是法律之光。通過(guò)法律手段規(guī)范地方府際關(guān)系，涉及到對(duì)憲法和行政組織法相關(guān)條款的修改，當(dāng)然也需創(chuàng)設(shè)新的法律。

（一）修改我國(guó)憲法、地方組織法

修改《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下稱(chēng)地方組織法），在現(xiàn)有地方組織法基礎(chǔ)上加設(shè)專(zhuān)章規(guī)定地方政府間的關(guān)系，規(guī)定地方政府間的合作與競(jìng)爭(zhēng)中應(yīng)遵循的原則、進(jìn)行協(xié)調(diào)合作的組織機(jī)構(gòu)、議事與決策機(jī)制和詳細(xì)操作方法、糾紛解決機(jī)制等。必要時(shí)提高立法層次，進(jìn)行憲法修改，將地方政府間關(guān)系納入其中，供應(yīng)地方政府間關(guān)系的憲法依據(jù)。

（二）制定《地方政府關(guān)系法》

《地方政府關(guān)系法》應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本原則，合作形式、合作組織架構(gòu)、各方的權(quán)利義務(wù)等。合作各方的權(quán)利義務(wù)要在《地方政府關(guān)系法》上有明確的規(guī)定，以真正實(shí)現(xiàn)合作的自愿、公平和互惠。該法還要規(guī)定解決地方政府間糾紛的詳細(xì)程序問(wèn)題，在保證程序合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行公平的談判及協(xié)商，保證解決問(wèn)題的效率。要將中心政府的引導(dǎo)、監(jiān)督、裁決的職責(zé)規(guī)定進(jìn)去。該法重在將地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的權(quán)責(zé)安排進(jìn)行規(guī)定，為其分工合作