信息公開、公民認(rèn)知度與地方透明政府建設(shè)

D668：A1008-1569(2011)01-0082-13一、文獻(xiàn)綜述與研究問題建立信息公開制度，建設(shè)透明政府，不僅是規(guī)范官僚機(jī)構(gòu)權(quán)力，提高行政管理水平的治理工具；它還是保障公民知情權(quán)，促進(jìn)參政議政，推行政治民主的重要舉措?，F(xiàn)代國家理論認(rèn)為主權(quán)在民，“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏”。①如果作為權(quán)力所有者的社會公眾難以獲知行政權(quán)力的各項(xiàng)信息，則不僅難以實(shí)現(xiàn)參政議政的目的，而且會危及政治的合法性。因而，世界各國無不將建設(shè)透明政府作為推進(jìn)現(xiàn)代政府文明、提高公民知情權(quán)的重要途徑。改革開放以來，我國的透明政府建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)由下到上、由地方創(chuàng)新到政府制度建設(shè)的歷程，政府信息公開的形式和內(nèi)容，都產(chǎn)生了明顯的變化。2008年5月1日，由國務(wù)院2007年1月17日第165次會議通過的《中華人民共和國政府信息公開條例》（下文簡稱《公開條例》）開始正式實(shí)施。盡管在法律的位階上，《公開條例》屬于行政法規(guī)，其約束力難與歐美國家成熟信息公開法律體系相媲美，但其標(biāo)志著我國的政府信息公開制度的初步建立，公民知情權(quán)的保護(hù)獲得了初始的法律保障。從學(xué)術(shù)研究的角度出發(fā)，改革開放以后，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政改革的穩(wěn)步前行，政府信息公開研究漸趨成為行政學(xué)和法學(xué)研究的熱點(diǎn)問題，諸多學(xué)者立足于國內(nèi)政府信息公開的現(xiàn)實(shí)和社會發(fā)展的需要，呼吁并推動建立政府信息公開制度。為實(shí)現(xiàn)這一學(xué)術(shù)使命，從事法律和行政管理的學(xué)者，從各自的學(xué)科視野出發(fā)，圍繞建立政府信息公開制度，開展了頗具規(guī)模的研究，在《公開條例》頒布實(shí)施之前，這些研究對于普及政府信息公開制度的基本理念，以及為政府建立信息公開制度提供箴言，發(fā)揮了較大的作用。大概而論，國內(nèi)關(guān)于政府信息公開的研究可分為三類：一是建立政府信息公開制度的意義與功能的研究；二是國外政府信息公開制度的研究，此類研究多半與第一類研究相互交錯(cuò)，其要旨不僅在于為國內(nèi)決策者提供制定規(guī)則的學(xué)術(shù)資源，而且也有呼吁建規(guī)立制的用意；第三類為實(shí)證研究，在《公開條例》頒布之前，一些地方政府已經(jīng)先行在地方層面進(jìn)行了一定的探索，此類實(shí)證研究多半圍繞地方法規(guī)的執(zhí)行問題展開，對于理解政府信息公開制度的執(zhí)行困境，頗有助益，也在一定程度上為建立全國層面上的政府信息公開制度提供了決策借鑒。然而，伴隨著《公開條例》的頒布和執(zhí)行，呼吁建立政府信息公開制度的學(xué)術(shù)使命業(yè)已完成。條例的頒布與執(zhí)行，不僅改變了政府信息公開的制度環(huán)境和實(shí)踐模式，而且改變了相關(guān)學(xué)術(shù)研究的價(jià)值和導(dǎo)向，在一個(gè)全新的行政生態(tài)環(huán)境之下，重新審視既往關(guān)于政府信息公開制度的研究，重新找尋有益的研究視角正當(dāng)其時(shí)。徒法不足以自行，《公開條例》的頒布與實(shí)施，盡管為保障公民的知情權(quán)提供了制度前提。但制度變遷是一個(gè)相對復(fù)雜的過程，“盡管正式約束可能由于政治或司法決定而在一夕之間發(fā)生變化，但嵌入在習(xí)俗、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則中的非正式約束可能是刻意的政策難以改變的?！雹跉v史文化、行為觀念和意識形態(tài)形塑的心智模式很大程度上決定了制度的具體績效。在一個(gè)長期以來實(shí)行“人治”統(tǒng)治，官僚組織視信息公開為“治理工具”的國度，建立政府信息公開制度絕非易事。基于這一考慮，諸多學(xué)人在《公開條例》實(shí)施后，對于此項(xiàng)法律實(shí)施的影響進(jìn)行了諸多研究。這些研究主要包括：一是繼續(xù)秉承研究國外信息公開制度的傳統(tǒng)，比較中外信息公開制度的差異，并以國外信息公開制度為藍(lán)本，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)信息公開制度的缺失，提出完善建議；二是探索實(shí)現(xiàn)國內(nèi)信息公開制度存在的法律障礙和組織壁壘，此類研究包括研究《政府信息公開條例》的內(nèi)在缺陷，以及該條例與其它諸如《保密法》和《檔案法》之間的沖突，并且提出了相應(yīng)的改革建議；三是對政府行為的研究，此類研究帶有明顯的行為主義色彩，研究方法帶有明顯的實(shí)證主義色彩，主要考察了政府執(zhí)行《公開條例》的準(zhǔn)備狀況，以及執(zhí)行中存在的問題。無可否認(rèn)，這些研究對于重新審視國內(nèi)的政府信息公開制度，深入理解國內(nèi)建立政府信息公開制度存在的困境，以及增強(qiáng)政府執(zhí)行能力的提升，均有助益。然而，評估已有的文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，既有的研究存在下述不足之處：(1)研究的視野多半集中在法律或政府機(jī)構(gòu)本身，具有強(qiáng)烈的管理主義傾向，盡管對于實(shí)施困境和有待提升的空間，均有觸及；然而，其立意仍遺落在完善法規(guī)和加強(qiáng)管制的窠臼之中；(2)研究方法的單一，諸多研究仍然停留在法律邏輯的推演上，對現(xiàn)實(shí)的關(guān)懷略顯不足，研究方法的規(guī)范性，亦有待于進(jìn)一步的提高。(3)忽視了政府信息公開對公民行為的影響，事實(shí)上，《公開條例》的頒布與實(shí)施，其意在于保障公民的知情權(quán)，行政機(jī)構(gòu)的諸多努力均應(yīng)以此為圭皋。作為控制官僚行政權(quán)力的透明政府建設(shè)，制度的績效不僅取決于行政過程中官僚人員的執(zhí)行意愿，更取決于公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的意愿和能力。缺乏對公民群體的關(guān)懷，無疑無助于理解我國政府信息公開制度的全面建設(shè)。因而，立足于地方政府信息公開制度的實(shí)際，從公民的立場出發(fā)，審視《公開條例》對民眾知情行為所產(chǎn)生的影響，對于完善政府信息公開制度意義重大。本研究的目的不在于揭示我國政府信息公開制度建構(gòu)存在的缺陷，亦不著眼于揭示政府實(shí)際執(zhí)法行為過程中的疏漏與扭曲，而在于立足于現(xiàn)代憲政理念，從公民的視角出發(fā)，重視我國行政公開制度建設(shè)過程中的公民因素，發(fā)現(xiàn)制度建構(gòu)中存在的問題，這也比較符合政府信息公開制度保障公民知情權(quán)的立法初衷。因而，本文的研究問題為：地方政府實(shí)施《公開條例》頒布實(shí)施后，地方居民（公民）對該條例的認(rèn)知情況如何？本研究試圖解讀地方政府的執(zhí)行行為是否增強(qiáng)了地方民眾的知情訴求？哪些因素影響了地方居民對知情權(quán)的認(rèn)知？并以此為基礎(chǔ)，探討如何通過增進(jìn)民眾的知情權(quán)意識，建立政府信息公開的長效基礎(chǔ)？二、測量設(shè)計(jì)與研究目的《公開條例》以行政立法的形式，明確了政府信息公開的方式與途徑，在國家層面上確立了政府信息公開的初步框架。然而，法律的實(shí)施高度依賴于地方政府的行為，如果地方政府在執(zhí)行的過程中，未能有效地動員基層民眾的參與，則國家層面上的制度建構(gòu)的努力未必能夠起到良好的效果。改革開放30年的發(fā)展，不僅造成了各個(gè)行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，而且在行政效能方面也存在較大的差異，這種治理水平的差異，必將反映在政府信息公開制度建設(shè)方面。保羅·阿普爾比認(rèn)為“確切地識別政府活動區(qū)別于其它社會活動的影響因素異常艱難，然而，政府活動與其它形式社會活動事實(shí)上存在的巨大差異，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其它任何兩種社會活動形式之間的差異。如果決絕承認(rèn)這個(gè)現(xiàn)實(shí)，任何人都難以在分析公共事務(wù)時(shí)持有謹(jǐn)嚴(yán)的目標(biāo)或獲得深邃的洞見?！雹墼诜治龉残姓W(xué)科存在的問題時(shí)，羅伯特·達(dá)爾指出“我們無法承受因忽視公共行政和其它社會環(huán)境之間的關(guān)系而造成的損失。”④二者的立意雖有不同，但都提及環(huán)境的差異對公共行政的影響。囿于我國地方政府之間生態(tài)環(huán)境和治理水平之間的差異，試圖從全國的層面進(jìn)行抽樣分析，看似科學(xué)有效，實(shí)則不盡合理，因循此道會產(chǎn)生過度概略化的問題，這也是本篇研究選取一地民眾作為調(diào)查樣本的原因所在。本文的研究結(jié)論，并不能推及全國范圍，但它有益于深入發(fā)現(xiàn)一個(gè)地方公共行政的現(xiàn)實(shí)，至少在地方治理的層面上，具有一定的理論意義。因此，本文試圖以沿海發(fā)達(dá)城市A市為研究對象，調(diào)查《公開條例》頒布實(shí)施后對公民認(rèn)知所產(chǎn)生的影響，分析影響公民認(rèn)知態(tài)度的各類因素，并以之為基礎(chǔ)，結(jié)合我國政府信息公開的制度供給現(xiàn)狀，提出若干對策建議。本項(xiàng)研究力求測量出影響公眾參與的影響因素，以及地方民眾對《公開條例》的認(rèn)知度。認(rèn)知度包括民眾對《公開條例》的了解程度以及滿意程度。研究假設(shè)認(rèn)為性別會影響民眾的參與程度，一般而言，男性的政府參與度比較高，因而對政府的公共政策比較關(guān)心，對政治性的法律、法規(guī)會比較敏感。從職業(yè)角度而言，具有較強(qiáng)政治色彩的職業(yè)群體，會表現(xiàn)出比較強(qiáng)烈的參與度。年齡也是一個(gè)比較關(guān)鍵的因素，研究假設(shè)認(rèn)為中年群體會對政府信息公開表現(xiàn)出強(qiáng)烈的認(rèn)知度，主要原因在于社會生活的壓力，由于中年群體是社會生活的主體，會在不同層面上與政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生各種聯(lián)系，因而對政府信息的需求比較強(qiáng)烈，也最有可能主動申請自身需要的政府信息。收入狀況也是影響民眾認(rèn)知度的重要因素，伴隨著收入的增長，民眾參與政治活動的愿望會逐步增強(qiáng)，對政府信息的需要程度也會有所增加。居住年限也是一個(gè)重要的影響因素，伴隨著居住年限的增長，地方居民對一個(gè)地方的認(rèn)同度會逐漸地增強(qiáng)，對政府信息需要的程度也會增長，從而對《公開條例》的頒布與執(zhí)行關(guān)注度會比較高，在依法申請活動中會呈現(xiàn)強(qiáng)烈的維權(quán)意識，依法獲得政府信息的程度會加強(qiáng)。由于路徑依賴的影響，官僚組織具有保守性的特征，政府具有強(qiáng)烈的保守秘密的傾向，因而本文假定具有較強(qiáng)參與意愿的地方居民，對現(xiàn)階段政府信息公開的滿意程度較低。本文所采用的數(shù)據(jù)為2009年在A市非典型性抽樣調(diào)查所獲得的樣本。調(diào)查問卷以A市的居民為對象，問卷發(fā)放的形式為隨機(jī)選取方式，在人群比較集中的區(qū)域根據(jù)年齡和職業(yè)特征隨機(jī)選取受訪對象開展調(diào)查。問卷發(fā)放500份，回收470份，有效問卷數(shù)量為356份，有效回收率并不理想，可能與問卷發(fā)放的時(shí)間與地點(diǎn)以及問卷發(fā)放人員的人際互動能力有關(guān)，致使調(diào)查對象在問卷填寫的過程中遺漏了許多信息，降低了問卷有效回收的比率。在356位受訪者中，男性居民占51.4%，女性居民占48.6%，樣本的性別結(jié)構(gòu)基本平衡。從樣本的年齡結(jié)構(gòu)來看，20歲到40歲的城市居民為主，累計(jì)比率占有87.4%，40歲到50歲為9.8%，50歲以上的為2.8%，年齡結(jié)構(gòu)基本以社會活動比較活躍的中青年為主體，可以有效地測量出居民對政府信息公開的認(rèn)知程度。從收入狀況來看收入在1000元到4500元的樣本占76.7%，基本上以A市的中等收入為主體，有利于獲得普通居民認(rèn)知情況的基本信息。從教育程度上看，本科以下的樣本累計(jì)比率為86%，比較符合A市普通居民的教育水平。從居住年限上看，居住5年以上的樣本占59%，基本可以代表A市主體居民的居住狀況。從職業(yè)分本來看，工人和自由職業(yè)者的比例稍微占優(yōu)勢，分別為27.8%和21.1%，其余各個(gè)職業(yè)樣本數(shù)量基本持平。樣本在性別、年齡、收入范圍、教育程度、居住年限和職業(yè)特征等各個(gè)方面的屬性，基本可以涵蓋A市居民的人口特征，有效地避免了樣本過度集中于某種屬性而對研究結(jié)果所帶來的不利影響，調(diào)查樣本具有較強(qiáng)的代表性，提高了分析結(jié)論的內(nèi)在效度。三、地方居民特征與認(rèn)知度的統(tǒng)計(jì)分析我國政府信息公開制度的建構(gòu)，肇始于改革開放以后。然而，由于缺乏明確的制度保障，且受傳統(tǒng)政治思維的影響，“暗箱行政”的現(xiàn)象非常明顯，不僅侵害了公民的知情權(quán)，而且助長了腐敗行為的發(fā)生，制約了行政效率的提高?！豆_條例》的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著我國的政府公開進(jìn)入了一個(gè)法制化、制度化的階段，信息公開的范圍、方式和程序，公民知情權(quán)的監(jiān)督和保障擁有了基本的規(guī)范。行政學(xué)者胡仙芝指出政府“實(shí)際上已經(jīng)將政務(wù)公開工作做為了一個(gè)制度化的行政管理內(nèi)容，政府信息公開成為政府向社會和公眾提供的一種公共服務(wù)和公共物品，成為人們?nèi)粘Ｉ顩Q策不可缺少的部分?！雹萑欢?，作為一種國家層面制度建構(gòu)的努力，能否有效地約束官僚機(jī)構(gòu)的行政行為，提高政府治理的透明度，不只是取決于政府管理體制的監(jiān)管能力，它還在很大程度上依托于行政相對人的約束與影響。梁治平認(rèn)為“法律并不只是寫在國家制定和實(shí)行的律例里面，它們也存在于那些普通的社會組織和生活場景之中。”⑥從政治學(xué)的角度出發(fā)，政治過程位于政治生活的中心，“人類行動、社會背景以及制度以一種復(fù)雜方式相互影響，而且這些復(fù)雜的、互動的行動過程和意義的塑造對政治生活特別重要。”⑦如若在地方治理層面，國家的法律尚未對公權(quán)力的行使者和行政相對人的行為構(gòu)成有效地約束，則必將有損于制度的績效，這同樣適用于政府信息公開制度的建設(shè)。制度作為人類交互作用的行為框架，其相關(guān)行為主體的心智模式和博弈能力，內(nèi)在地決定了制度實(shí)施的具體成效。由于《公開條例》以滿足民眾的知情權(quán)為宗旨，A市居民對其的認(rèn)知狀況與基于之上的行動意愿，一定程度上反映了國家治理行動對居民的實(shí)際影響，地方民眾參與制度建構(gòu)的意識，一定程度上折射出了制度建構(gòu)的績效。如若國家制度建構(gòu)釋放出的行動空間，未能有效地轉(zhuǎn)化為地方居民的自我意識和行動意愿，則政府信息公開的制度績效必然不能有效彰顯。（一）A市居民的認(rèn)知狀況A市居民的問卷調(diào)查顯示，地方民眾在法規(guī)認(rèn)知、權(quán)益認(rèn)知、申請意愿和救濟(jì)認(rèn)知方面，具體情況仍然堪憂，不利于政府信息公開制度的實(shí)施和完善。從表2的數(shù)據(jù)不難看出，在成功訪問的356位對象中，法規(guī)認(rèn)知度僅為28.9%，即只有不到三成的民眾知曉這一增強(qiáng)政府透明度。維護(hù)公民知情權(quán)的法律建構(gòu)。在權(quán)益認(rèn)知方面，即知情權(quán)自我認(rèn)同方面，選擇知道公眾可以向政府索要與自己利益相關(guān)信息權(quán)益的公民個(gè)體，只占了調(diào)查樣本總量的32%。在本項(xiàng)研究中，只在申請意愿方面的數(shù)據(jù)，稍微比較樂觀，45.8%的受訪對象表明自身愿意依法申請與自身相關(guān)的信息，這也表明民眾在日常的工作和生活過程中，對政府信息的需求相對比較強(qiáng)烈。在知情權(quán)的救濟(jì)認(rèn)知方面，情況尤其悲觀，選擇知曉救濟(jì)途徑的受訪對象僅僅為17.4%，這一方面再度印證了地方居民對《公開條例》的認(rèn)知度比較低；另一方面，也揭示了政府在動員民眾和法規(guī)普及方面，其執(zhí)行方式值得反思。改革開放以降，盡管我國的信息公開制度逐步得以發(fā)展，但政府“在認(rèn)識行政公開制度的基本理念方面仍存在一定的誤區(qū)，帶有極強(qiáng)的工具性，僅將或者主要是將行政公開理解為一種監(jiān)督行政權(quán)的方式，并沒有理解公開制度是落實(shí)人民主權(quán)、滿足人民知情權(quán)的根本制度，”⑧導(dǎo)致信息公開制度呈現(xiàn)出工具價(jià)值，在草根層面，缺乏堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)，從而難以起到制度設(shè)計(jì)的目的，這也是諸多工具性法規(guī)難以形成長效機(jī)制的基本原因。從一定意義上而言，A市調(diào)查數(shù)據(jù)揭示了政府信息公開條例的法律效果的實(shí)現(xiàn)，非常需要以合適的方式保障公民的認(rèn)知度。由于建設(shè)透明政府的努力，是對地方政府行政權(quán)力的監(jiān)督和約束，國家層面制度建構(gòu)的努力，與地方官僚組織及其組織成員的利益難以契合。因而，地方政府在普及和推廣的過程中，可能會有意或無意的將民眾權(quán)利淡化，從而有利于維護(hù)既得的利益。諸多信息表明，官僚組織體系在執(zhí)行此項(xiàng)法律的過程中，多次不同層次上展現(xiàn)出選擇性執(zhí)行的行為，將其作為一種形式工作，而不是致力于確保公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，在國家治理層面，在制度設(shè)計(jì)和法規(guī)制定及其實(shí)施過程中，如何以保障公民知情權(quán)為主要導(dǎo)向，建立信息公開制度的民眾基礎(chǔ)，使政府公開的理念深入人心，防止制度懸置，無論對立法者而言，還是對高層治理者而言，都顯得意義非凡。（二）A市居民的信息需要程度與申請意愿在現(xiàn)代社會的治理過程中，官僚組織發(fā)揮著特有的作用，不僅是國家政策執(zhí)行的重要主體，而且因占據(jù)專業(yè)分工的優(yōu)勢，在社會治理過程中擁有信息優(yōu)勢，這種獨(dú)占的信息優(yōu)勢可能成為官僚組織成員潛在的權(quán)力來源。因而，世界上許多國家的政府都將透明政府建設(shè)作為約束官僚權(quán)力的重要途徑。我國官僚式治理的歷史傳統(tǒng)，使官僚體系在文化傳統(tǒng)上具有一種特有的優(yōu)越性，改革開放以來，政治與行政體制改革的推行，雖然在一定程度上緩解了官僚文化對政府治理的影響，但并未能顯著改變官僚傳統(tǒng)治理模式的圖景。而且，作為一種發(fā)展型的政府，我國的各級政府全面涉入到經(jīng)濟(jì)社會生活的各個(gè)層面，政府機(jī)構(gòu)對個(gè)體公民生活的影響是全方位的，為維護(hù)自身的合法權(quán)益，公民對政府信息的潛在需求是非常強(qiáng)烈的，迫切希望獲得政府的各類信息?！豆_條例》頒布實(shí)施以來，政府的信息公開開始有章可循，但是，該條例作為行政法規(guī)，“違背了‘自己不能做自己的法官’的原則，由自己規(guī)定自己的權(quán)利和義務(wù)，”⑨該條例在信息公開的方式和范圍方面，均顯示出政府機(jī)構(gòu)的保守性，與民眾潛在的需求之間仍然存在較大的差異。A市居民對政府信息公開工作并不滿意政府信息公開的現(xiàn)狀。A市對居民的問卷調(diào)查驗(yàn)證了這一基本推斷。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果整理的數(shù)據(jù)（詳情參見表3）可以發(fā)現(xiàn)，在成功收回的356份問卷中，對政府信息不關(guān)心的僅有12人，占受訪對象的3.4%；而對政府信息表示一般需要的為80人，需要的為199人，非常需要的65人，累計(jì)比例高達(dá)92.6%，經(jīng)驗(yàn)事實(shí)驗(yàn)證了我國民眾對政府信息需求的強(qiáng)烈程度。與此相對應(yīng)，數(shù)據(jù)顯示居民對政府信息公開的情況滿意度比較低。明確表示不滿意的比例為18%；認(rèn)為政府信息公開工作一般的居多，這部分民眾實(shí)質(zhì)上對政府信息公開工作是不滿意的，所占比例為61.8%，因而，整體上A市居民對政府信息公開不滿意的比重為79.8%。換句話說，近80%的民眾對政府的信息公開行為不滿意，表明政府的信息公開工作，還有很大的提升空間。“在政務(wù)公開工作中，一定要注意充分調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，充分聽取人民群眾的意見，了解人民群眾的呼聲，真正將人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)注、最需要了解的事項(xiàng)予以公開，這是人民群眾衡量我們的公開是真公開還是走形式的重要標(biāo)準(zhǔn)?！雹馊欢?，現(xiàn)實(shí)中形式公開仍然是政府信息公開行為的頑疾，周漢華研究員指出“在政府的推動模式之下，許多行政計(jì)劃習(xí)慣將政府信息公開當(dāng)作一項(xiàng)重要任務(wù)來抓，無非是以領(lǐng)導(dǎo)重視、開會、發(fā)文、建立機(jī)構(gòu)等傳統(tǒng)方式落實(shí)，并不太重視公眾能否運(yùn)用制度，由此會進(jìn)一步加劇重制度建設(shè)、輕制度應(yīng)用的格局，甚至無法避免以會議貫徹會議，以文件傳達(dá)文件等常見格局。”(11)而《公開條例》本身，賦予政府機(jī)構(gòu)頗為寬松的自由裁量權(quán)，潛在地激勵(lì)了地方政府的選擇性公開行為，飽受民眾“三公消費(fèi)”信息，遲遲難以公開，可為一例明證，從而影響了地方民眾對制度的滿意度和信任度。在問及不愿意向政府申請信息的原因時(shí)，認(rèn)為政府態(tài)度不好的占10.4%，過程過于復(fù)雜的為61.8%，認(rèn)為成本太高的為9.6%，難以獲得信息的為16.3%，（見表4）表明我國政府信息公開的依申請公開制度，在取得成效的同時(shí)（政府態(tài)度已經(jīng)不再成為主要的限制因素），仍然存在諸多的問題，過程的復(fù)雜性成為地方居民舍棄申訴權(quán)的主要限制因素?，F(xiàn)行的政府信息公開條例，籠統(tǒng)地規(guī)定了公民依申請公開的程序及其救濟(jì)途徑，但對于維護(hù)權(quán)益的交易費(fèi)用，缺乏關(guān)切，從而影響了地方居民的申請意愿?！跋喈?dāng)多的案例表明，一些法院不愿受理因政府信息公開引發(fā)的行政案件?！?12)信息公開的救濟(jì)途徑形同虛設(shè)。這一方面要求相關(guān)立法，要關(guān)注現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的行政行為，“利用經(jīng)驗(yàn)性的手法分析現(xiàn)實(shí)的行政活動，分析其與法律規(guī)定之間的偏差及其產(chǎn)生的原因?！?13)在后續(xù)的人大立法中，積極降低公民維護(hù)權(quán)益的成本；另一方面，從地方治理的視野出發(fā)，在日常制度的建構(gòu)方面，發(fā)揮行政權(quán)力具有較高效率的優(yōu)勢，注重組織之間的契合，降低公民獲取政府信息的成本，注重公民在信息公開制度建構(gòu)中的作用。（三）居民特征與信息滿意度和需求度的方差分析本文的研究假設(shè)認(rèn)為，居民的性別、職業(yè)、年齡、學(xué)歷、收入和居住年限等人口特征，均與A市居民對政府信息公開行為的認(rèn)知度相關(guān)，影響地方居民對政府信息的需求度和滿意度。然而，運(yùn)用方差分析方法，測量人口特征對政府信息需求度與滿意度的分析結(jié)果顯示，二者在呈現(xiàn)出共性的同時(shí)，也具有較大的差異。對A市居民信息需求度的方差分析表明，在0.05的顯著性水平狀態(tài)下，職業(yè)、學(xué)歷、收入三項(xiàng)因素，對居民政府信息需求度的影響比較顯著；而性別、年齡與居住年限等三項(xiàng)因素，則未通過顯著性檢驗(yàn)。（見下頁表5）數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明，職業(yè)的政治色彩愈強(qiáng)，對政府信息的需求度越高；學(xué)歷越高，民主與權(quán)力意識愈強(qiáng)，對政府信息需求度愈強(qiáng)；收入愈高，居民的政治權(quán)利意識愈強(qiáng)，對政府信息的需求度愈高。但是，研究假設(shè)中設(shè)定的性別、年齡與居住年限未能表現(xiàn)出良好的區(qū)分度?；蛟S，可以從下述角度對其進(jìn)行解釋。在性別差異方面，可能是伴隨著社會的發(fā)展，女性受教育水平得到了極大提高，經(jīng)濟(jì)地位獨(dú)立性增強(qiáng)，在廣泛參與社會生產(chǎn)活動的過程中，權(quán)利意識和民主意識增強(qiáng)，對政治的關(guān)注度和參與度增強(qiáng)。年齡方面未能顯示出良好的差異性，則可能因?yàn)榫用駥φ侮P(guān)注度會隨著年齡的變遷有所起伏，不具有明顯的線型特征，可能在中年階段比較關(guān)注政治，而在年幼或年長時(shí)期政治意識會淡化，從而削弱了年齡對政府信息需求度的影響。居住年限未顯現(xiàn)出區(qū)分度的原因則表明，地方居民的居住年限與對政府信息的需求度之間，并不具有明顯的聯(lián)系。居民滿意度的方差分析顯示，只有職業(yè)和性別因素，具有明顯的區(qū)分度，其它因素都未呈現(xiàn)出顯著的差異。由此可見，職業(yè)因素對信息的需求度和滿意度，均有明顯的影響作用。而在需求度方差分析中，表現(xiàn)出良好區(qū)分度的學(xué)歷和收入，均未能在滿意度中再次凸顯，其原因可能在于A市居民對政府的滿意度整體偏低，從而降低了各類人口特征的區(qū)分度，這進(jìn)一步驗(yàn)證了地方居民對現(xiàn)階段政府信息公開工作效果并不滿意，政府信息公開無論在制度建構(gòu)方面，還是在具體的行政行為方面還具有較大的改進(jìn)空間。（四）A市居民特征與知情行為的邏輯回歸分析政治學(xué)的制度主義學(xué)派認(rèn)為，政治制度本身就是政治的行動者，制度是決策者的必要條件，政治制度的功能很大程度上依托于政治行動者的偏好，而政治行動者的偏好并不是外生于政治制度與政治系統(tǒng)。亦即，政治行為偏好內(nèi)生于一個(gè)社會的內(nèi)部，并通過社會化過程的傳遞，形成相對穩(wěn)定的偏好，從而保持某種制度的均衡。因此，制度變革的實(shí)現(xiàn)取決于政治行動偏好的改變。《公開條例》的頒布與實(shí)施，作為建設(shè)透明政府的制度化行動，其政治意義和實(shí)踐價(jià)值毋庸置疑。但這種制度化的努力能否取得切實(shí)的成效，免于淪為“符號”行動，其關(guān)鍵在于能否改變地方居民的行動偏好。如果地方居民的行動偏好尚未改變或改變甚微，則其制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施尚需改進(jìn)。為了測量《公開條例》對居民行動偏好的實(shí)際影響，本研究采用二項(xiàng)邏輯回歸的分析方法，分別考察了地方居民特征對法律知情、權(quán)益認(rèn)知、申請意愿和救濟(jì)認(rèn)知等行動偏好所產(chǎn)生的影響。這些行動變量均為1-0虛擬變量，而檢驗(yàn)的解釋變量分別為性別、職業(yè)、年齡、教育程度、收入范圍和居住年限。根據(jù)SPSS統(tǒng)計(jì)分析軟件的分析結(jié)果，我們構(gòu)建了地方居民特征對法律知情、權(quán)益認(rèn)知、申請意愿和救濟(jì)認(rèn)知等行動偏好的回歸分析模型。根據(jù)表6的二項(xiàng)邏輯回歸的分析結(jié)果，不難發(fā)現(xiàn)影響居民行為偏好的變量存在一定的差異。在性別、職業(yè)、年齡、教育程度、收入范圍和居住年限解釋變量中，性別和居住年限在4個(gè)行為模型中，均未通過顯著性水平。表明性別因素和居住年限因素不能作為解釋性影響因素，這一方面反映了女性參政、議政的意識和行動意愿增強(qiáng)，體現(xiàn)了社會的進(jìn)步。同時(shí)它也表明，居住年限的長短與維護(hù)知情權(quán)之間并不存在必然的聯(lián)系，印證了方差分析的結(jié)論。由表6可知，在知情認(rèn)知方面，居民的學(xué)歷和年齡特征，為最明顯的影響因素；學(xué)歷越高，對政府信息公開的情況越了解；年齡越大，對政府信息公開的情況越了解，基本符合理論預(yù)測。而在權(quán)益認(rèn)知模型中，職業(yè)和年齡表現(xiàn)出明顯的相關(guān)關(guān)系，表明伴隨著年齡的增長，維權(quán)的意識會有所增強(qiáng)；而職業(yè)特征與權(quán)益認(rèn)知的負(fù)向相關(guān)，則表明隨著職業(yè)中政治色彩的降低，城市居民的維權(quán)意識會淡化。在申請意愿方面，僅僅職業(yè)特征表現(xiàn)出明顯的影響因素，負(fù)向相關(guān)性再次印證了權(quán)益認(rèn)知模型的預(yù)測；而年齡與學(xué)歷因素未呈現(xiàn)出明顯的相關(guān)性，印證了前文的描述性統(tǒng)計(jì)分析，由于A市居民認(rèn)為申請政府信息的成本過高，人們的申請意愿較差。在救濟(jì)認(rèn)知的二項(xiàng)邏輯回歸模型中，職業(yè)和學(xué)歷呈現(xiàn)出明顯的相關(guān)性。職業(yè)因素與權(quán)益認(rèn)知模型和申請意愿的模型相類似，表現(xiàn)出明顯的負(fù)向相關(guān)性和解釋能力。學(xué)歷因素則表現(xiàn)出明顯的正向影響，居民的教育年限增加一年，在信息公開過程中有效維權(quán)的可能性增加，不僅符合常識性的知識，還符合本研究的理論預(yù)測。總之，二項(xiàng)邏輯回歸的分析模型表明，地方居民的知情行為與職業(yè)、年齡和學(xué)歷之間存在著顯著性關(guān)系，職業(yè)的政治性色彩越濃厚、年齡越大、受教育的年限越長，居民的知情意識和維權(quán)意識越強(qiáng)烈，對政府信息公開的行為偏好越明顯。同時(shí)，A市居民的依申請公開意識，不容樂觀，這表明《公開條例》的實(shí)施，仍未有效地提高居民的維權(quán)行動預(yù)期，政府信息公開制度建設(shè)，在動員民眾行動方面，其漠視政府行為的基本偏好尚需改變。這一方面表明，現(xiàn)行的政府信息公開制度對一般民眾的影響還比較有限，同時(shí)也表明政府信息公開制度普遍深入人心的狀況不容樂觀。但是，研究結(jié)果顯示，伴隨著受良好教育民眾人數(shù)的增多，地方居民對政府信息公開制度建設(shè)的質(zhì)量和范圍的要求會增強(qiáng)，政府信息公開制度建設(shè)將面臨較大的壓力。一個(gè)國家的政府信息公開程度與各國的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會結(jié)構(gòu)與民眾對民主文化的認(rèn)同，息息相關(guān)。無可否認(rèn)，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會與政治的全面發(fā)展，居民的收入和教育水平將近一步提高，民眾的知情意識勢必與日俱增，現(xiàn)有的政府信息公開制度必將面臨較大的壓力。我國的政府信息公開制度源于政府改革和民主政治建設(shè)的需要，“經(jīng)歷著一個(gè)從隨意性開放到制度性開放，從權(quán)力型開放到權(quán)利型開發(fā)的發(fā)展過程?！?14)政府必須正視這一潛在的制度壓力，轉(zhuǎn)變權(quán)力觀念，全面完善政府信息公開的制度建設(shè)，這不僅是政府保障公民知情權(quán)的天然職責(zé)，也是維護(hù)政治穩(wěn)定和合法性的必然選擇。此外，行動意愿的強(qiáng)烈程度并不等同于信息需求的程度，研究結(jié)果顯示，居民的行動意愿與其自身的基本狀況聯(lián)系密切，具有較強(qiáng)行動能力的居民，表現(xiàn)出明顯的行動意愿；這就涉及到信息公開的公平問題，政府在進(jìn)行制度建構(gòu)的過程中，應(yīng)注重弱勢群體的信息需求，確保信息公開建設(shè)中的公平與公正。四、討論與結(jié)論《公開條例》總則第1條規(guī)定，“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，制定本條例?！睆闹胁浑y推定，其立法目的在于保障公民的知情權(quán)。政府信息公開制度建設(shè)的績效，從根本上取決于民眾的知情權(quán)是否得到有效實(shí)現(xiàn)?！靶姓C(jī)關(guān)為公共利益而活動，光明磊落，（理應(yīng)）歡迎公眾檢查?！?15)建立信息公開制度旨在強(qiáng)化民主政治和防止行政腐敗，只有增強(qiáng)公民的權(quán)利地位，才能防止制度建設(shè)的官僚化運(yùn)作，從而產(chǎn)生目標(biāo)置換和制度懸置現(xiàn)象，最終喪失制度建設(shè)的基本動力。如果公民對制度建設(shè)漠不關(guān)心，信息公開制度建設(shè)淪落為行政官僚的單方行動，則制度建設(shè)的諸多努力，勢將付諸東流。因而，在衡量制度建設(shè)的績效之時(shí)，需有效平衡官方數(shù)據(jù)與民意基礎(chǔ)之間的關(guān)系，制度建設(shè)的真正績效，在于行政行為對居民權(quán)利意識和行動偏好的影響和知情權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。因而，所以測量地方居民對之的認(rèn)知度，可以有效地評估法律的具體效力，并有助于法律和制度的完善。通過對A市居民對《公開條例》認(rèn)知度的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析，為理解我國地方政府層面透明政府建設(shè)的成效提供了良好的經(jīng)驗(yàn)材料?！皼Q沒有硬要事實(shí)遷就觀點(diǎn)，而是讓觀點(diǎn)以事實(shí)為依據(jù)。”(16)這種經(jīng)驗(yàn)材料的獲取，可以使我們對透明政府建設(shè)績效的判斷建立在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，有益于形成正確的判斷。調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，顯示了A市居民對《公開條例》的認(rèn)知情況和行為偏好，它反映了國家制度建構(gòu)在A地的實(shí)際效果，在某種意義上，它折射出了國家透明政府建設(shè)的制度績效。從數(shù)據(jù)分析的結(jié)果表明，《公開條例》的頒布與實(shí)施，確實(shí)取得了一定的成效，地方民眾對知情權(quán)的認(rèn)知狀況有所改善，申請獲得政府相關(guān)信息的意愿有所增強(qiáng)。然而，整體而論，A市的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段政府信息公開制度的建構(gòu)還存在著諸多的不足，這些不足或是制度建構(gòu)本身存在的問題，或者是地方官僚機(jī)構(gòu)執(zhí)行中存在的問題所致。首先，地方民眾對《公開條例》的認(rèn)知度不高，直接影響了公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不利于地方民眾約束官員信息公開過程中的自由裁量行為，影響了制度效力的發(fā)揮。造成這種局面的原因比較復(fù)雜，但這在某種程度上表明地方官僚組織在執(zhí)行法規(guī)過程中，在針對地方民眾普法宣傳和執(zhí)行過程中存在很大的局限性。數(shù)據(jù)顯示地方民眾對法規(guī)的存在與否、權(quán)益認(rèn)知和救濟(jì)途徑的了解方面，認(rèn)知比例非常低下，只有很少一部分民眾對此有所了解；二項(xiàng)邏輯回歸分析表明，這部分民眾多半是具有較高教育水平的城市居民。換句話說，普通民眾、特別是城市弱勢群體，對政府信息公開的認(rèn)知度是非常低下，如何保護(hù)這部分群體的知情權(quán)尤其值得關(guān)注。其次，與地方民眾對政府的需求度相比，地方民眾對政府信息公開的滿意度是非常低的，這不僅表明政府信息公開制度建構(gòu)必要性的同時(shí)，而且揭示了政府信息公開的努力并未取得良好的效果。在民眾對政府需求意愿強(qiáng)烈的背景下，愿意為獲得政府信息進(jìn)行依申請公開的比例非常低，地方民眾認(rèn)為依申請公開的過