地方政府提供公共服務(wù)影響因素分析及均等化方案設(shè)計

［］F810.7［］A［］1000-1549(2010)03-0001-06一、中國地方政府提供公共服務(wù)的影響因素分析政府提供公共服務(wù)的規(guī)模及其在各具體項目上的支出數(shù)量，一方面由政府公共服務(wù)能力，即供給方面的因素決定，那另一方面也受公眾對某項具體公共服務(wù)的需求程度，即需求方面的因素決定。需求因素和供給因素的共同作用決定了某項公共服務(wù)的提供結(jié)果。所以通過回歸的方式可以確定影響各類公共服務(wù)提供的供給和需求因素。呂煒(2008)運用中國31個省級區(qū)域在2002-2006年共5年的面板數(shù)據(jù)，以人均基本公共服務(wù)支出為被解釋變量，考查哪些因素影響其支出水平。定義公共教育支出、公共衛(wèi)生支出、撫恤和社會福利支出、社會保障補助支出以及公共文化體育事業(yè)支出五項支出之和為基本公共服務(wù)支出。選擇經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力水平以及政府對公共支出的偏好等因素為影響政府供給能力的因素，選擇人口結(jié)構(gòu)、城市化率、失業(yè)率等為影響公共需求的因素并建立回歸方程，同時對每一單項支出也做同樣的考察。得到的結(jié)論是：供給方面的因素與公共服務(wù)的提供相關(guān)度高，說明“政府提供能力對于公共服務(wù)的影響程度非常高?！薄霸谟绊懝娦枨蟮母饕蛩刂校鞘谢适俏ㄒ辉诟鞔位貧w中均顯著的變量……表明了政府供給能力在中國公共服務(wù)水平的決定中是居于主導地位的，而公共需求對其的影響卻微乎其微?！北疚恼J為，從影響公共需求的因素在回歸結(jié)果中不顯著的結(jié)果得出公共需求對公共服務(wù)提供幾乎沒有影響的結(jié)論，有些片面。因為影響公共服務(wù)提供的需求因素范圍較廣，回歸方程所選擇的因素不一定是政府在提供各類公共服務(wù)時所主要考慮的因素。為了證實這一推測，本文選擇與民生相關(guān)的公共服務(wù)項目：教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障補助支出及撫恤和社會福利救濟支出作為研究對象，在這些支出項目中除考慮一些如人口結(jié)構(gòu)、城市化率及失業(yè)率等一些宏觀指標外，擴大了影響教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出的需求因素范圍，在義務(wù)教育支出中，主要考慮了固定資產(chǎn)總值、校舍建筑面積、操場面積、電腦、圖書、電子圖書、教職工等需求因素的生均指標，在衛(wèi)生支出中考慮了每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、每千人床位數(shù)及人均診療次數(shù)等需求因素，這些指標既是需求因素，同時也與公共投入效益有關(guān)①。本文運用中國31個省和自治區(qū)2002-2006年共5年的面板數(shù)據(jù)來進行實證分析，試圖找到我國省級政府在提供與民生相關(guān)的公共服務(wù)時受哪些因素的影響？哪些因素占據(jù)主導地位？本文實證分析所用的數(shù)據(jù)來自相關(guān)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《地方財政統(tǒng)計資料》、《中國教育統(tǒng)計年鑒》、《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》、《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》及《中國人口統(tǒng)計年鑒》。下面分別以教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障補助支出及撫恤和社會福利救濟支出為被解釋變量構(gòu)建以下回歸模型：以上四個回歸方程中的解釋變量incp為人均本級財政收入，代表財政收入能力；nsubp為人均中央對地方凈轉(zhuǎn)移；ppe為上述所列各項支出之和占財政支出的比重，反映支出偏好，這幾個變量反映了影響公共服務(wù)能力方面的因素；影響公共需求的因素主要有：fixedp為生均固定資產(chǎn)總值，spacep為生均建筑面積，sports為生均操場面積，pcp為生均電腦，bookp為生均圖書，Ebookp為生均電子圖書，staffp為生均教職工，wstaffp為每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)，bedp為每千人床位數(shù)，clinicp為人均診療次數(shù)，cdrat為少年兒童撫養(yǎng)比②，odrat為老年人口撫養(yǎng)比③，pden為人口密度，urat為城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，crat為城市化率，另外模型中加入了地區(qū)虛擬變量DE和時間虛擬變量DT，地區(qū)虛擬變量包括31個省、自治區(qū)和直轄市，時間虛擬變量是針對2003、2004、2005及2006年設(shè)置的4組虛擬變量；為模型的誤差項；4個回歸方程中的為各回歸變量的估計系數(shù)。通過模型分析所得的回歸結(jié)果可以看出，影響公共服務(wù)供給能力的三個因素，人均本級財政收入、人均中央對地方凈轉(zhuǎn)移及公共支出偏好在4個回歸方程的回歸結(jié)果中均顯著，這說明公共服務(wù)供給因素對義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、撫恤和社會福利救濟幾項公共服務(wù)的提供均有顯著的影響，且三個解釋變量的系數(shù)均為正，說明人均公共支出水平與自有收入、上級轉(zhuǎn)移支付及公共支出偏好呈正相關(guān)關(guān)系。中央對地方凈轉(zhuǎn)移回歸系數(shù)的符號與人均本級財政收入系數(shù)相同，均為正，說明人均財政收入水平高的地區(qū)，獲得的人均中央對地方凈轉(zhuǎn)移水平高，且各項公共支出水平也高。這表明從我國轉(zhuǎn)移支付制度整體來看，沒有向人均財政收入低的地區(qū)傾斜；從人均本級財政收入回歸系數(shù)由大到小的順序來看，依次是義務(wù)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、撫恤和社會福利救濟，說明義務(wù)教育與其它公共支出項目相比對地方供給能力，即財政收入水平的依賴性更強。下面具體分析影響各個公共服務(wù)項目的需求因素。第一個義務(wù)教育回歸方程主要選擇了以下因素作為影響需求的因素，校舍建筑面積、操場面積、電腦、圖書、電子圖書、教職工的生均值，少年兒童撫養(yǎng)比、城市化率、人口密度。從回歸結(jié)果來看，因素中的生均教職工、少年兒童撫養(yǎng)比、生均建筑面積、生均電腦為回歸結(jié)果中顯著的變量，其中生均教職工系數(shù)為正，主要是由于生均教職工人數(shù)影響教育經(jīng)費中人員經(jīng)費的支出，生均教職工人數(shù)越多，需要的人員經(jīng)費支出越多，人均義務(wù)教育支出額越大；少年兒童撫養(yǎng)比系數(shù)為正的原因是在0～14歲人口中，6～14歲年齡段都屬于義務(wù)教育適齡人口，少年兒童撫養(yǎng)比越高，需要的義務(wù)教育經(jīng)費也越高；而生均建筑面積、生均電腦系數(shù)為正，說明教學條件相對好的地區(qū)得到的人均教育經(jīng)費越多，因為生均建筑面積及生均電腦在一定程度上反映學校的教學條件。第二個醫(yī)療衛(wèi)生回歸方程中主要選擇了以下因素作為影響需求的因素，每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、每千人床位數(shù)、人均診療次數(shù)、少年兒童撫養(yǎng)比、老年人口撫養(yǎng)比、城市化率，人口密度。從回歸結(jié)果來看，每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、每千人床位數(shù)、少年兒童撫養(yǎng)比、城市化率，人口密度為顯著的變量。其中每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)系數(shù)為正，說明每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)越多，需要的人員經(jīng)費支出額越高，人均醫(yī)療衛(wèi)生支出水平越高；而少年兒童撫養(yǎng)比的系數(shù)為正，是由于在0～14歲人口中，由于嬰幼兒階段有對疫苗接種的需求，所以衛(wèi)生支出需求大，再加上這個年齡段的人口，對疾病的抵抗力弱，所以少年兒童相對比率高的地區(qū)，對醫(yī)療支出的需求也大。城市化率、人口密度及每千人床位數(shù)的系數(shù)為負，表明醫(yī)療衛(wèi)生支出在一定程度上向城市化率低、人口密度小或醫(yī)療條件落后的地區(qū)給予了傾斜。第三個社會保障補助支出回歸方程主要選擇了以下因素作為影響需求的因素，少年兒童撫養(yǎng)比、老年人口撫養(yǎng)比、城市化率，人口密度及城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，從回歸結(jié)果來看，老年人口撫養(yǎng)比、城市化率、人口密度及城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為顯著的變量，前三個變量的系數(shù)均為正，因為老年人口比重多的地區(qū)對養(yǎng)老保險的需求大、失業(yè)率高的地區(qū)對失業(yè)保險的需求大、人口密度大的地區(qū)自然對各類保險的需求都較大，所以這三個需求因素中的任一個因素的增加均會使社會保障支出需求增大。城市化率的系數(shù)為負說明城市化率高的地區(qū)，社會保障支出反而低。第四個撫恤和社會福利回歸方程主要選擇了以下因素作為影響需求的因素，老年人口撫養(yǎng)比、城市化率，人口密度及城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，從回歸結(jié)果來看城市化率，人口密度及城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為顯著的變量。前兩個變量的系數(shù)為正，說明城市化率高的地區(qū)或人口密度大的地區(qū)，人均撫恤和社會福利支出需求越大，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為負說明失業(yè)率高的地區(qū)撫恤和社會福利支出水平低。綜合來看，供給方面的因素對各類公共服務(wù)提供的影響方向一致，且作用較為明顯，說明在我國各個省份公共服務(wù)的提供過程中，各類公共服務(wù)的支出水平在較大程度上取決于相應(yīng)省份的財力狀況。從整體來看，由于我國轉(zhuǎn)移支付制度向人均財政收入低的地區(qū)傾斜不足，這使得我國經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)可以較大程度滿足其公共服務(wù)需求，而經(jīng)濟相對落后地區(qū)的公共服務(wù)提供在較大程度上受財力制約，有一些公共服務(wù)需求則得不到滿足。所以轉(zhuǎn)移支付制度不完善會導致地區(qū)之間收入水平的差距直接反映在公共服務(wù)提供水平的差異上。特別是義務(wù)教育，由于其支出水平與財政收入水平的相關(guān)度較高，不同地區(qū)供給水平之間的差距會加大。從需求因素來看，不同種類的公共服務(wù)，影響其支出水平的需求因素不同。在義務(wù)教育支出中最大的需求因素自然是用于教職工的支出，因為，生均教職工多的地區(qū)，需要的人員經(jīng)費支出自然要高，同時少兒撫養(yǎng)比高的區(qū)域?qū)αx務(wù)教育支出需求大；在醫(yī)療衛(wèi)生支出中最大的需求因素同樣是供養(yǎng)的衛(wèi)生技術(shù)人員的支出，與教育支出類似，每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)高的地區(qū)，需要的人員經(jīng)費支出高，同時少兒撫養(yǎng)比高的區(qū)域?qū)︶t(yī)療衛(wèi)生支出需求大；社會保障支出則主要與人口結(jié)構(gòu)因素有關(guān)，如城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、老年人口撫養(yǎng)比及人口密度；撫恤和社會福利支出在城市化率高的城區(qū)，人口密度大的地區(qū)支出水平高。上述實證的結(jié)論與我們通常的認識相一致。其他的需求因素則反映出各類公共服務(wù)的支出傾向：如義務(wù)教育支出中的兩個需求因素，生均建筑面積、生均電腦的回歸系數(shù)為正表明，義務(wù)教育經(jīng)費支出并沒有向辦學條件差的區(qū)域傾斜，而是辦學條件越好的學校獲得的經(jīng)費越多，支出沒有向辦學條件差的區(qū)域傾斜，這也從另一角度說明義務(wù)教育受收入水平高低制約，導致教育資源分布不均，不利于義務(wù)教育均等化；而醫(yī)療衛(wèi)生支出中的三個需求因素城市化率、人口密度及每千人床位數(shù)的回歸系數(shù)為負，說明醫(yī)療衛(wèi)生支出向偏遠及醫(yī)療條件差的地區(qū)傾斜；社會保障支出中的需求因素，城市化率的系數(shù)為負說明社會保障支出水平在城市化率高的地區(qū)支出水平反而低；而撫恤和社會福利支出中的失業(yè)率為負，說明撫恤和社會福利支出沒有考慮失業(yè)率因素。由以上分析可知，在目前的狀態(tài)下，由于我國轉(zhuǎn)移支付制度不完善，不利于這些公共服務(wù)支出實現(xiàn)均等化目標，所以需要完善我國轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實現(xiàn)各項公共服務(wù)均等化，只有這樣，一些落后地區(qū)的更多的基本公共服務(wù)需求才能得到滿足。二、公共服務(wù)均等化方案設(shè)計及供需缺口測量本文借鑒AnwarShah(1994,1996,2007)在測量加拿大的支出需求時所使用的方法設(shè)計我國公共服務(wù)均等化方案，這種方法的特點是相對簡單且客觀。第一步，將公共支出分類，在本文中主要選取義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、撫恤和社會福利救濟四大類公共服務(wù)作為測算對象。第二步，選取與每類公共支出相關(guān)的供給及需求因素并建立回歸方程，運用面板數(shù)據(jù)進行回歸，第三步，保留各個回歸方程中顯著的變量，舍棄不顯著的變量（地區(qū)和時間虛擬變量除外）。第四步，運用四個回歸方程，測算某一年的某類公共服務(wù)的均等化支出水平。本文均等化具體方案為：將與政府供給能力有關(guān)的變量全部代入全國平均值；在需求類變量中，選取一些與公共投入效益有關(guān)的指標作為均等化的量化指④，代入全國平均值，其它變量則代入實際值，從而可以求出，某一年各個省財政收入及需求均等化條件下的公共支出規(guī)模，這個數(shù)值能夠反映各個省在均等化條件下主要由人口結(jié)構(gòu)、人口密度、城市化率及失業(yè)率等自然形成的客觀需求因素差異引起的公共支出的差異。我們以2006年為例，測算四類公共服務(wù)的均等化支出水平。首先，將表1回歸結(jié)果中不顯著的變量舍去（地區(qū)和時間虛擬變量除外），然后，在四個回歸方程中，供給變量全部代入全國平均值；在需求變量中，義務(wù)教育支出中將生均教職工、生均電腦、生均建筑面積代入全國平均值，少兒撫養(yǎng)比則代入實際值；在醫(yī)療衛(wèi)生支出中每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)及每千人床位數(shù)代入全國平均值，少兒撫養(yǎng)比、人口密度及城市化率代入實際值；與社會保障、撫恤和社會福利救濟相關(guān)的需求因素則代入實際值。由此可得到2006年四種公共服務(wù)在均等化條件下的需求值。由于以上四類公共服務(wù)只是財政總支出的一個部分，并不反映全部的公共服務(wù)項目在均等化條件下的支出水平，所以不能與反映財政供給能力的指標，即財政收入水平進行對比而求出供需缺口。在這種情況下，為了考察各類公共服務(wù)項目在均等化條件下的支出需求在多大程度上能得到滿足，選擇2006年各類公共服務(wù)項目的實際支出水平⑤作為這類公共項目的供給能力指標，而實際支出水平與在均等化條件下的支出水平之間的差額是各類公共服務(wù)的供需缺口。義務(wù)教育中，山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅及寧夏15個地區(qū)的人均供給水平低于均等化需求水平，存在供需缺口，人均供需差額值最高的上海為9665元，最低的貴州為-1561.2元，最高值與最低值之間相差11226.2元。醫(yī)療衛(wèi)生支出中，河北、黑龍江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西及甘肅15個地區(qū)人均供給水平低于均等化需求水平，存在供需缺口，人均供需差額最高的北京為461.5元，最低的貴州為-71元，最高值與最低值之間相差532.5元。在社會保障支出中，內(nèi)蒙古、安徽、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏及新疆16個地區(qū)人均供給水平低于均等化需求水平，存在供需缺口，人均供需差額最高的上海為459.2元，最低的內(nèi)蒙古為-59元，最高值與最低值之間相差518.2元。在撫恤和社會福利支出中，河北、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南15個地區(qū)人均供給水平低于均等化需求水平，存在供需缺口，人均供需差額最高的西藏為127.5元，最低的江蘇為-21.9元，最高值與最低值之間相差149.4元。2006年