關(guān)于公共圖書館立法及其支撐研究

分類號D922.161《公共圖書館法》啟動與支撐研究進程2001年啟動、2004年中斷的《圖書館法》制定工作，是我國新時期圖書館立法的最初嘗試。此后，在國家的立法和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，研究制定“圖書館法”的任務(wù)并沒有消失。2004年中宣部印發(fā)《關(guān)于制定我國文化立法十年規(guī)劃(2004-2013)的建議》，將圖書館法列入前五年的立法規(guī)劃[1]。2006年9月發(fā)布的《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，將“抓緊研究制定圖書館法”列為“十一五”文化立法的任務(wù)之一。2008年10月，十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，“圖書館法”被列為“第二類項目”，即“研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案”[2]。2008年11月18日，文化部召開《公共圖書館法》立法工作會議，明確了根據(jù)全國人大常委會立法規(guī)劃的圖書館法從制定《公共圖書館法》做起。以此為標志，我國的圖書館立法工作在2004年中斷以后經(jīng)過為時不短的醞釀準備又進入到再次啟動并加快進程的階段。這次會議還決定，由中國圖書館學會和國家圖書館牽頭，協(xié)調(diào)和組織全國的力量，首先對《公共圖書館法》將要涉及的基本問題和重要制度展開支撐研究，為法律的框架體系設(shè)計和條文起草提供思想、理論、學術(shù)、方案等方面支撐。2009年1月初，中國圖書館學會2009年新年峰會在北京召開，專題討論、部署《公共圖書館法》立法支撐研究事宜。與會代表熱烈討論、暢所欲言，確定了圍繞《公共圖書館法》的11個支撐研究專題，并按照專家學者、圖書館管理者、圖書館實際工作者相結(jié)合的原則，組建了相應(yīng)的專題研究組；為保證整個支撐研究的有機協(xié)調(diào)和整體推進，還成立了統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)研究工作的“協(xié)調(diào)組”。會后，支撐研究以專題組為單位正式開始。2009年7月中旬，支撐研究的初步成果由中國圖書館學會提交文化部，標志著支撐研究第一階段工作的完成。在歷時半年多的研究過程中，“協(xié)調(diào)組”先后召開工作會議5次，各專題組分別召開研討會10多次，有的專題組還進行了大范圍的問卷調(diào)查和典型地區(qū)的實地調(diào)研，直接參與專題研究的有70多人，匯總的初步成果達150萬字左右。目前，支撐研究進入第二階段，即對初步成果的修改與完善。這次圍繞《公共圖書館法》制定而進行的支撐研究，可以稱得上是一次我國圖書館界動員力量廣泛、涉及內(nèi)容全面、研究目標明確、組織保障有力的立法專題研究?！吨袊鴪D書館學報》從本期起開辟專欄，連續(xù)刊載支撐研究的成果，展現(xiàn)的是在初步研究成果基礎(chǔ)上經(jīng)過修改、完善而又高度凝縮的核心內(nèi)容，將為我國圖書館法治建設(shè)進程留下歷史記錄。2支撐研究的主要內(nèi)容與基本原則《公共圖書館法》立法支撐研究共涉及11個專題，具體如下：(1)國內(nèi)外圖書館立法資料收集與分析(2)公共圖書館立法背景與必要性、可行性研究(3)公共圖書館的性質(zhì)與功能定位研究(4)公共圖書館的設(shè)置與體系建設(shè)研究(5)公共圖書館管理體制研究(6)公共圖書館績效評估研究(7)公共圖書館人、財、物保障及呈繳本制度研究(8)著作權(quán)保護法律法規(guī)在公共圖書館的適用研究(9)公共圖書館文獻資源建設(shè)法律保障研究(10)讀者權(quán)益與圖書館服務(wù)研究(11)公共圖書館與“數(shù)字圖書館”——數(shù)字環(huán)境下公共圖書館發(fā)展研究應(yīng)該說，立法支撐研究比較廣泛地涉及了與公共圖書館設(shè)置、運營、服務(wù)、保障有關(guān)的主要問題。這是因為立法支撐研究不是純理論純學術(shù)研究，是針對性很強的應(yīng)用研究。支撐研究涉及的問題，與未來《公共圖書館法》將要規(guī)范的重要問題、建立的基本制度相一致。但是必須強調(diào)，支撐研究不是法律本身，支撐研究的結(jié)論也不是法律條文本身。在整個研究過程中，支撐研究秉持的基本原則是：第一，以全面系統(tǒng)地梳理總結(jié)國內(nèi)外已有理論、觀點、制度、方案、事例的產(chǎn)生、演變與現(xiàn)狀為基礎(chǔ)。立法支撐研究不是個人學術(shù)專著，首先應(yīng)該如實呈現(xiàn)相關(guān)問題的歷史流變與現(xiàn)實狀況，勾勒出國內(nèi)外已有法律、政策的變化軌跡和發(fā)展趨勢，展現(xiàn)各家之言，體現(xiàn)不同的利益訴求，為法律的最終選擇與決斷提供比較的基礎(chǔ)、判斷的理據(jù)、參考的事實，以及全面、系統(tǒng)、真實的資料。第二，以我國目前公共圖書館事業(yè)發(fā)展進程中的重大現(xiàn)實性問題和事關(guān)我國公共圖書館持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基本制度為研究重點。中國的法律是要解決中國的問題，因此首先要明確，對國外經(jīng)驗的借鑒，必須考慮中國的社會發(fā)展水平和公共圖書館事業(yè)的現(xiàn)實狀況，考慮引進或應(yīng)用的社會環(huán)境、必要性與可能性，即便是發(fā)達國家今天已經(jīng)比較成熟的公共圖書館制度，有些也難以簡單地“拿來所用”，因為發(fā)達國家的制度確立本身也經(jīng)歷了一個過程。其次，我國的公共圖書館事業(yè)發(fā)展面臨著諸多困難和問題，試圖畢其功于首次制定《公共圖書館法》一役是不現(xiàn)實的，這就需要我們分析研究目前階段制約事業(yè)發(fā)展的主要問題是什么，這些問題有沒有可能在今天解決，怎樣解決，或者能解決到什么程度?？傊?，立法支撐研究必須在借鑒國際經(jīng)驗與立足中國國情之間、適當超前與面對現(xiàn)實之間、必要性與可能性之間尋求平衡，力求通過有重點、適度地解決一些事關(guān)全局的重要問題來推動事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。第三，以完善公共圖書館的社會功能、實現(xiàn)公共圖書館的社會價值、推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展，進而保障公眾基本文化權(quán)益、滿足公眾基本文化需求、促進公共文化服務(wù)體系構(gòu)建為研究的指導(dǎo)思想。積我國改革開放30多年法治建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，今天我們必須明確，《公共圖書館法》不是公共圖書館“保護法”，也不是公共圖書館員“保護法”，它保護的是公眾利用公共圖書館的權(quán)利，從根本上說保護的是公眾的基本文化權(quán)益。所有對公共圖書館本身的條件保障和制度設(shè)計，都必須站在如何更好地保障公眾實現(xiàn)利用圖書館權(quán)利的高度去審視、去選擇、去研究、去設(shè)計。為圖書館事業(yè)立法，是黨和政府以人為本、以改善民生為重點加強社會領(lǐng)域立法思路的體現(xiàn)，《公共圖書館法》立法支撐研究在指導(dǎo)思想上必須體現(xiàn)這樣的高度。3關(guān)于“大法”與“小法”“大法”與“小法”是業(yè)內(nèi)的一種形象說法。所謂“大法”，是指覆蓋各級各類圖書館的“圖書館事業(yè)基本法”；所謂“小法”，是指專門規(guī)范某一類圖書館的專門類型圖書館法。2001年啟動、2004年中斷的《圖書館法》被稱為“大法”，目前正在制定的《公共圖書館法》被稱為“小法”。我國首次制定“圖書館法”是應(yīng)該立“大法”還是立“小法”，這是業(yè)內(nèi)長期爭論的一個問題。十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布的是“圖書館法”，國務(wù)院行政主管部門在落實立法規(guī)劃時將其具體化為《公共圖書館法》。直到今天，盡管制定《公共圖書館法》的工作已經(jīng)在實質(zhì)性進行，圍繞“大法”“小法”的爭論仍未停息?！豆矆D書館法》立法支撐研究課題組對這一問題也有過多次熱烈的討論。目前達成的基本共識是，從理論上說，圖書館法治建設(shè)由“大法”切入還是由“小法”切入各有利弊；就國際經(jīng)驗看，圖書館立法以“公共圖書館法”居多；就我國圖書館事業(yè)的現(xiàn)實需求看，從《公共圖書館法》做起是解決迫切問題、加快立法進程的理性選擇。立“大法”可以為各級各類圖書館提供基本的法律保障，形成普遍性的基本規(guī)范，有利于圖書館事業(yè)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于形成全國統(tǒng)一的圖書館服務(wù)體系。同時，盡管各級各類圖書館的性質(zhì)功能有區(qū)別，但畢竟有許多基本理念、基本原則、基本規(guī)范是相同的，從圖書館法在整個國家法律體系中所占的地位來說，立“大法”是一種節(jié)省立法資源的舉措。立“大法”在國際上有成功的先例。韓國1963年最初頒布、2006年最新修訂的《圖書館法》堪稱范本：總則和圖書館政策建立、體系推進、圖書館在消除知識信息差距上的責任與義務(wù)等內(nèi)容覆蓋各級各類圖書館，國立中央圖書館、公共圖書館、大學圖書館、學校圖書館、專業(yè)圖書館等不同類型圖書館的設(shè)置、業(yè)務(wù)及特殊問題，則分章分別規(guī)范[3]。韓國學者說，他們的圖書館法是“圖書館基本法”[4]。立“大法”的難點在于不同類型圖書館的兼顧與協(xié)調(diào)。在中國，這一問題顯得尤為突出。作為我國圖書館事業(yè)骨干力量的公共、高校、科研三大系統(tǒng)圖書館分屬于國務(wù)院不同的行政主管部門，長期的條塊分割、系統(tǒng)壁壘，使得相互協(xié)調(diào)和達成共識異常困難。2004年擱淺的《圖書館法》，很大程度上就歸咎于不同系統(tǒng)的圖書館及其行政主管部門的協(xié)調(diào)不夠、不力。面對我國目前的圖書館事業(yè)管理體制和保障渠道，立“大法”很難快速推進圖書館法治建設(shè)的進程。國際上迄今為止出現(xiàn)的圖書館法，確實也是以公共圖書館法為主。本次立法支撐研究“國內(nèi)外圖書館立法資料收集與分析”專題組收集到的有全文文本的國外公共圖書館法就達71部。有些國家的法律雖然名為“圖書館法”，但實際上是“公共圖書館法”，典型的如日本；韓國的《圖書館法》雖然覆蓋了各級各類圖書館，但看一下具體內(nèi)容，也是有關(guān)公共圖書館的規(guī)定面廣、具體，有關(guān)其他類型圖書館的規(guī)定原則、簡單。國內(nèi)的地方性圖書館立法同樣如此。在已經(jīng)頒布的4部省級條例、4部省級政府規(guī)章中，只有《北京市圖書館條例》理論上覆蓋了各類圖書館，實際上同樣是以規(guī)范公共圖書館為主。國內(nèi)外的這一共同現(xiàn)象說明：一方面，公共圖書館集中而典型地體現(xiàn)了現(xiàn)代圖書館的職業(yè)使命和社會職責，是圖書館的旗幟和代表；另一方面，公共圖書館的社會認知程度、生存和發(fā)展的環(huán)境面臨著更多的社會性制約因素，因此更需要法律的保障。在我國這樣的發(fā)展中國家，這一矛盾更為突出。從這個意義上說，由制定《公共圖書館法》入手推進整個圖書館法治建設(shè)進程，會產(chǎn)生舉重以明輕、抓綱以帶目之功效。還有一點需要明確，制定《公共圖書館法》是我國圖書館法治建設(shè)的起點而不是終點。實際上，放眼世界，在一個國家的法律體系中，用于規(guī)范圖書館的專門法律雖說不可能太多，但也不是只有一部就行。美國以及和其體制類似的國家，圖書館立法以地方為主，日本和韓國國家層面的圖書館專門法律都有三部(日本為《圖書館法》、《國立國會圖書館法》、《學校圖書館法》；韓國為《圖書館法》、《國會圖書館法》、《學校圖書館振興法》)，與法律配套的規(guī)章、細則更多。先立“大法”還是先立“小法”，各國的做法也不盡相同。韓國走的是先立“大法”之路，日本則相反，現(xiàn)有的都是“小法”，20世紀80年代中期擬議的“圖書館事業(yè)基本法”至今未見下文。國內(nèi)的和國外的、歷史的和現(xiàn)實的經(jīng)驗都表明，圖書館事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展需要的是一個法律保障體系，法律保障體系建設(shè)需要有切入點，更是一個逐步推進和完善的過程。4關(guān)于國家圖書館與公共圖書館《公共圖書館法》是否涉及國家圖書館？這是一個由立“小法”引發(fā)的新問題。業(yè)內(nèi)對此看法不一，導(dǎo)致立法實踐至今尚無定論。從學理上說，國家圖書館確實是與公共圖書館具有不同性質(zhì)、功能的圖書館類型。國際圖聯(lián)從1966年開始制定、1974年由國際標準化組織最初發(fā)布至今已更新至第四版的《國際圖書館統(tǒng)計》對圖書館的分類中，國家圖書館和公共圖書館是各自獨立的、并列的圖書館類型[5]。權(quán)威性工具書從《不列顛百科全書》[6]到《中國大百科全書》[7]420-421、國內(nèi)外的專業(yè)教科書在劃分圖書館類型時也都是把國家圖書館和公共圖書館分列。當然，世界上的國家圖書館并不是只有一種形態(tài)。有國會圖書館和國家圖書館合一的，典型的如美國國會圖書館、日本國立國會圖書館；有大學圖書館兼做國家圖書館的，如丹麥哥本哈根大學圖書館、芬蘭赫爾辛基大學圖書館；有科學圖書館兼做國家圖書館的，如美國國立醫(yī)學圖書館、美國國立農(nóng)業(yè)圖書館，我國的中國科學院圖書館改稱“國家科學圖書館”后也屬這種類型；還有公共性的國家圖書館，英國、法國和我國的國家圖書館都屬此類[7]171-172。就我國的現(xiàn)實狀況看，一方面國家圖書館的形態(tài)原本就屬于公共性的國家圖書館；另一方面，由于我國圖書館資源的短缺，長期以來國家圖書館事實上承擔了許多公共圖書館的職能，因此，在許多人特別是一般公眾的心目中，國家圖書館和公共圖書館沒什么區(qū)別，國家圖書館就是全國最大的公共圖書館，人們也往往按公共圖書館去要求、去衡量國家圖書館。學理和現(xiàn)實的矛盾表現(xiàn)在這次立法工作上，就引發(fā)了《公共圖書館法》是否涉及國家圖書館的不同看法。在立法支撐研究啟動之初形成的工作方案是：爭取國家圖書館單獨立法，比如由國務(wù)院制定《國家圖書館條例》，《公共圖書館法》不涉及國家圖書館。據(jù)此方案，國家圖書館組織了專門的“《國家圖書館條例》支撐研究課題組”，與《公共圖書館法》立法支撐研究課題組并行工作。從國際上看，由于國家圖書館的特殊性，為其單獨立法的國家并不少見。據(jù)《公共圖書館法》立法支撐研究課題組的初步調(diào)查，目前可以獲得全文文本的國外國家圖書館專門立法至少有24部，既有像美國、英國、德國、加拿大、澳大利亞、日本這樣的發(fā)達國家，也有像巴布亞新幾內(nèi)亞、毛里求斯、孟加拉、特立尼達和多巴哥這樣的發(fā)展中國家。此外，還有至少17部主要針對國家圖書館的出版物呈繳法[8]。從國際經(jīng)驗看，國家圖書館單獨立法也不是不可嘗試的路徑。筆者認為，面對我國目前圖書館事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，可以暫時擱置學理上的爭論而從實際出發(fā)考慮：如果有可能爭取到國家圖書館單獨立法，既使國家圖書館的未來發(fā)展有了法律保障，又可以廓清長期以來我國國家圖書館和公共圖書館糾結(jié)不清的局面，實為最佳方案；如果在目前階段國家圖書館難以單獨立法，則以專章寫進《公共圖書館法》為現(xiàn)實選擇。事實上，《公共圖書館法》是否涉及國家圖書館，絕不僅僅是多一個概念少一個概念的問題，而是牽涉到了整個法律草案的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。比如出版物呈繳制度、國家總書庫功能、代表本國圖書館界開展國際交流合作功能等，都是國家圖書館特有的功能，《公共圖書館法》是否涉及國家圖書館，對這些問題的表述和規(guī)范是完全不同的。此外，如果涉及國家圖書