設(shè)置區(qū)域（流域）水利站是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理體制改革的有益形式簡介：為了解基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在新時期、新形勢下的發(fā)展情況，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中“究竟要不要保留或設(shè)立”，“以什么樣的管理體制和形式保留或設(shè)立”，“保留或設(shè)立以后怎樣保障其運(yùn)行”等問題，根據(jù)汪部長的指示，我于今年3月28日至4月2日、4月19日至22日，帶領(lǐng)部辦公廳、農(nóng)水司、財經(jīng)司、規(guī)計司、中國水利經(jīng)濟(jì)研究會等部門和單位的負(fù)責(zé)同志，分別到江蘇省蘇南、蘇中地區(qū)和北京市昌平、懷柔、順義等縣區(qū)進(jìn)行了兩次專題調(diào)研。關(guān)鍵字：區(qū)域流域水利站水利站管理體制改革為了解基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在新時期、新形勢下的發(fā)展情況，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中“究竟要不要保留或設(shè)立”，“以什么樣的管理體制和形式保留或設(shè)立”，“保留或設(shè)立以后怎樣保障其運(yùn)行”等問題，根據(jù)汪部長的指示，我于今年3月28日至4月2日、4月19日至22日，帶領(lǐng)部辦公廳、農(nóng)水司、財經(jīng)司、規(guī)計司、中國水利經(jīng)濟(jì)研究會等部門和單位的負(fù)責(zé)同志，分別到江蘇省蘇南、蘇中地區(qū)和北京市昌平、懷柔、順義等縣區(qū)進(jìn)行了兩次專題調(diào)研。在調(diào)研中，我們多次召開關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站改革發(fā)展和運(yùn)行情況座談會，聽取江蘇省、北京市以及有關(guān)基層水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的工作匯報，實地考察一些水利（水務(wù)）站，并在江蘇的張家港市和北京的懷柔區(qū)分別召開農(nóng)村水利服務(wù)體系建設(shè)研討會，進(jìn)一步了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在新形勢下的改革、發(fā)展、運(yùn)行情況，了解基層干部和群眾對保留或設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的要求以及加強(qiáng)這一領(lǐng)域的改革和發(fā)展建議?，F(xiàn)將調(diào)查情況報告如下：

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站設(shè)立的由來及尷尬的生存發(fā)展環(huán)境

在上個世紀(jì)80年代以前，我國農(nóng)村小型水利工程一直由農(nóng)村集體組織管理。黨的十一屆三中全會后，黨中央在農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大大提高，廣大農(nóng)民迅速解決了溫飽問題。但是在這種情勢下，也出現(xiàn)了另外一個問題，即有的地方認(rèn)為有了好政策就什么問題都解決了，因而忽視了農(nóng)村水利的建設(shè)和管理，不僅多年投入不足，而且管理缺位，大量的農(nóng)田水利工程被侵占、遭破壞，造成了農(nóng)村水利的嚴(yán)重滑坡和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件的不斷下滑，并在以后不斷出現(xiàn)的水旱災(zāi)害中頻繁暴露。針對這一問題，80年代中期，黨中央、國務(wù)院多次深入農(nóng)村開展調(diào)查研究，隨后提出了加強(qiáng)水利經(jīng)營管理工作的指示。1986年，國務(wù)院召開農(nóng)村水利工作座談會，國辦隨即轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于聽取農(nóng)村水利工作座談會匯報會議紀(jì)要的通知》。在充分肯定不少地方創(chuàng)造性地設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，同年勞動人事部、水利部頒發(fā)了《基層水利水土保持管理服務(wù)機(jī)構(gòu)人員編制標(biāo)準(zhǔn)》，明確提出在增加農(nóng)田水利基本建設(shè)投入的同時，設(shè)立農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，建立健全農(nóng)村水利服務(wù)體制，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的權(quán)屬、職責(zé)和編制。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在我國廣大農(nóng)村逐步設(shè)立，有的省、自治區(qū)、直轄市除城市近郊外，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都組建了以水利站為主要形式的基層水利服務(wù)體系，有力地推進(jìn)了農(nóng)村水利的開展，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村水利工程管理失控的局面。我們這次調(diào)查的江蘇省，1987年，該省編辦、水利廳以蘇水灌〔87〕23號文，在全國率先對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站實行定編定員（每個水利站5個編制，每個編制每年補(bǔ)助經(jīng)費1萬元），并把鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為縣級水利部門的派出機(jī)構(gòu)，實行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，從而為強(qiáng)化基層水利服務(wù)體系建設(shè)提供了組織保障。北京市也于1987年以編辦和水利局聯(lián)合發(fā)文，在當(dāng)時的10個縣批準(zhǔn)設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，也實行“條塊結(jié)合，以條為主”的管理體制，把水利站作為縣水利局的派出機(jī)構(gòu)，人財物統(tǒng)一由縣水利局管理。這些水利站在北京市農(nóng)田水利基本建設(shè)以及水土保持和農(nóng)村水利工程管理中都發(fā)揮了重要的作用。

但是，就全國而言（包括江蘇省和北京市），鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站從誕生之日起，就一直面臨著尷尬的生存環(huán)境：一是經(jīng)費不足。大多數(shù)地方是有編制而無經(jīng)費，即使像江蘇、浙江、北京、廣東、山東這些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也只是從財政上安排部分人頭費，不足的要自己去創(chuàng)收。這種財政支付政策逼著鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站不得不從事多種經(jīng)營等創(chuàng)收活動。二是人員超編情況嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是水利上最基層的管理機(jī)構(gòu)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直把它作為安排人的地方，不少地方不顧編制控制，致使小小的水利站人滿為患。有的地方水利站被稱之為“書記處”、“養(yǎng)老院”。江蘇的蘇南，在上世紀(jì)80、90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站大力發(fā)展多種經(jīng)營以后，興辦了許多企業(yè)，招聘的工人都由縣（市）政府另批編制作為水利站的成員。到后來企業(yè)破產(chǎn)或改制以后，就形成了重大的包袱，留下了不少后遺癥。三是“以條為主管理”與“以塊為主管理”的爭論和變動不斷出現(xiàn)并反復(fù)發(fā)生。按照國務(wù)院最早作出的規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站實行的是“條塊結(jié)合、以條為主”的雙重管理體制。但是一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直想獨管這塊陣地，特別是對發(fā)展多種經(jīng)營后資產(chǎn)比較殷實的水利站，更是想統(tǒng)攬這一領(lǐng)域的人財物資源配置權(quán)。因此，每隔幾年特別是每遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，這一爭論就會出現(xiàn)，有的縣（市）甚至不經(jīng)水利部門同意，就擅自將水利站劃交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，造成了體制的不順、管理的混亂和國有資產(chǎn)的流失。為此，1992年國務(wù)院又以49號函通知全國各地，再次明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站應(yīng)作為縣（市、區(qū)）水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

近幾年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和農(nóng)村改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的生存發(fā)展又出現(xiàn)了新的情況，除了運(yùn)行經(jīng)費仍然不足外，還遇到了兩個新問題：一是農(nóng)村普遍撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，新的水利站以什么樣的形式設(shè)立，富余的水利站人員如何解決，成了各級水利部門面臨的新課題。二是不少地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中農(nóng)村服務(wù)體系中的幾站幾所或撤并或砍掉，并將撤并后組建的新的農(nóng)村服務(wù)體系全部交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理。這種情況又使水利站的生存發(fā)展遇到了新的挑戰(zhàn)，不僅管理體制發(fā)生了變化，改變了歸口管理，而且又帶來了水利資產(chǎn)流失等新問題。像江蘇省的豐縣，從1997年至2003年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就平調(diào)和挪用水費5000多萬元。因此，要不要設(shè)立水利站，設(shè)立什么樣形式的水利站以及用什么方式管理水利站，成了當(dāng)前各級水行政主管部門最為關(guān)注的問題。

二、江蘇和北京設(shè)立區(qū)域或流域水利站的做法和經(jīng)驗

我們這次調(diào)查的江蘇省和北京市，都是新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革搞得比較深入的省、市，也是城市化進(jìn)程發(fā)展比較快的省、市，特別是江蘇省撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)力度很大，3年時間內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)已由原來的2028個并為1200多個。這樣的改革和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必然涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的去留以及管理體制、管理形式問題。但是江蘇省政府和北京市政府在這次新一輪改革中能夠正確地處理改革與發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，正確地處理水利與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，決定保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站并創(chuàng)造性改為設(shè)立區(qū)域或流域水利站，全面加強(qiáng)管理，推動水利站逐步走上良性發(fā)展道路。他們的主要做法和經(jīng)驗包括：

一是正確認(rèn)清新形勢對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作的新要求，明確水利站的定位，保留水利站的設(shè)置。

這兩個省、市的政府都深刻地認(rèn)識到，當(dāng)前正處于社會體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的新時期，治水思路正由工程水利向資源水利，由傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村水利工作正由傳統(tǒng)的農(nóng)田水利向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)并重轉(zhuǎn)變，特別是他們正在實施率先全面建成小康社會和現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，迫切要求加強(qiáng)城鄉(xiāng)防洪保安，水資源管理、保護(hù)及優(yōu)化配置，水環(huán)境治理和農(nóng)田水利基本建設(shè)等。因此，加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保糧食安全，創(chuàng)建農(nóng)村良好的水環(huán)境，做好為“三農(nóng)”服務(wù)工作，就成為農(nóng)村水利的新要求。同時認(rèn)識到，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站這一管理機(jī)構(gòu)，能延伸縣（市、區(qū)）水行政主管部門的職能，具體承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱、水利建設(shè)、工程管理、區(qū)域水資源規(guī)劃、水資源配置、水環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣、農(nóng)村水利建設(shè)組織和水行政執(zhí)法等繁重的任務(wù)。如果減少了這一管理層面，縣（市、區(qū)）水行政主管部門對農(nóng)村水利上的諸多事情則管不了，也管不好。為此，他們確定保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的職能：

（1）負(fù)責(zé)國家、省、市、縣各級政府涉水法律和方針政策的貫徹實施，實行依法治水、依法管水；

（2）協(xié)助制定所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的水利建設(shè)中長期規(guī)劃、年度實施計劃，組織制定水資源開發(fā)、配置和保護(hù)以及農(nóng)田水利基本建設(shè)、水土保持、防洪等相關(guān)專業(yè)規(guī)劃，并監(jiān)督實施；

（3）負(fù)責(zé)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活用水的計劃制定與節(jié)水、水環(huán)境保護(hù)、水污染防治等涉水事務(wù)管理；

（4）組織、指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程建設(shè)、管理，協(xié)助做好轄區(qū)內(nèi)各類水利工程設(shè)施管理體制改革；

（5）承擔(dān)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱日常工作，做好防汛抗旱物資的籌集、調(diào)撥；

（6）組織指導(dǎo)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的水土保持；

（7）承擔(dān)節(jié)水新技術(shù)、新措施的推廣運(yùn)用，發(fā)展節(jié)水灌溉，解決人畜飲水，推進(jìn)實現(xiàn)人飲安全戰(zhàn)略；

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膊二是按照就精簡、效帆能和水資維源實行流總域管理的秀原則，在干撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)陰的情況下長，在新的小中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)豆所在地設(shè)模立區(qū)域水殿利站（有震的叫中心賤水利站）偵或流域水脈利站（所堡），并重靠新定編定屑員蘿。貼

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倉江蘇省根急據(jù)撤鄉(xiāng)并漁鎮(zhèn)的需要攤，在撤并姐鄉(xiāng)鎮(zhèn)后所議確定的新魂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所秋在地重新客設(shè)立區(qū)域負(fù)水利站。奴如張家港羅市原先團(tuán)有吳2俘8威個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縱撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)蔥后變同成甜8池個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，劫他們就在涌新確定謠的發(fā)8細(xì)個大的鄉(xiāng)史鎮(zhèn)設(shè)立區(qū)潮域水利站母，其余搖的重2萌0繪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水禁利站也分蝦別歸并到拍新成立敢的陣8安個區(qū)域水絡(luò)利站中。隸對新設(shè)立邁的區(qū)域水愉利站，江匙蘇省根據(jù)誼管理區(qū)域漸的范圍、庭人口數(shù)量加、水利工排作量等因遵素，重新港定編定員喪。一般管刊理范圍棄在擔(dān)12類0渴平方公里鬼以上的為設(shè)傾6誼人卵，餓8爸0跟～森12禮0扇平方公里國的問設(shè)駕5劣人刑，撫6爆0劍～寄8適0歐平方公里兆的風(fēng)設(shè)密4吳人慘，否6使0哄平方公里調(diào)以下的前設(shè)渴3盾人，水利州工作量大畫的可適當(dāng)綱增援加襯1拳人。對蘇礎(chǔ)南經(jīng)濟(jì)發(fā)導(dǎo)達(dá)地區(qū)，已鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利摘站的人員栽編制可再碎適當(dāng)增鍛加偷1術(shù)～崇2渾人。對定橫編定員后粥的水利站詠富余人員杰，區(qū)別情探?jīng)r妥善分京流和安置鼻，不留后擋遺癥，確菜保穩(wěn)定。應(yīng)北京市的餐做法也是石從自身的跌實際出發(fā)王，針對近楊郊城市化殼加快發(fā)展訓(xùn)的需要以嗎及旅游業(yè)址發(fā)展的需道要，抓住梁近幾年撤趣并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和虜郊區(qū)各區(qū)召縣政府改糞革的機(jī)遇止，按照水絞資源實行衡流域管理孫的原則，辣為實現(xiàn)建牙設(shè)擾“墊清潔小流狂域勒”續(xù)的目標(biāo)，尺打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)乘界限，建林立流域水姨務(wù)站（所至）。北京疫市嶺1籍4眼個郊區(qū)區(qū)支縣原有水欠利趴站祝30刊6幕個，惕目前已間在乓1智1離個區(qū)縣組鉆建流域水衫務(wù)蕉站夫9聰3甘個，定篇編計122畝9球人，已到鳥崗嫂102順1辜人，其中汽大專以毅上濾26順3辮人，中盈專樣43靠5澆人，中專朝以訂下獄32兇3伐人。定編燥和精簡人紗員的做法腹與江蘇基扁本上大同寺小異，只池是由于北憲京正在實廁施建耽設(shè)楊“鳳清潔小流權(quán)域占”橫的發(fā)展戰(zhàn)蝴略，水務(wù)醫(yī)站大都有鎖一個污水寧處理公司繁，因而編逐制略寬一殼些編。辦

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渴

葬在全國而攀言，江蘇條、北京是拌財政實力帝較好的省詢份，在財乞政支農(nóng)、址對基層水非利服務(wù)體皮系的扶持湖等方面肯飯支持、也擾有能力支瓶持。對絕味大部分財權(quán)政相對困形難的中西朗部省份來盾講，一方睜面農(nóng)村水辮利建設(shè)任勸務(wù)重、基畫層水利服湊務(wù)體系弱揀，另一方催面，財政暖困難、資洪金缺口大批，在這種異情況彈也應(yīng)借鑒概江蘇、北攜京等地的偽經(jīng)驗進(jìn)行旅基層水利滲站改革，婆設(shè)置區(qū)域乖或流域水碧利站以強(qiáng)削化對農(nóng)村衰水利的建皺設(shè)和管理增。陡

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屯為了進(jìn)一蓮步推動城櫻鄉(xiāng)水利協(xié)籍調(diào)發(fā)展，飽適應(yīng)中央傾關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)傷體制改革圍的指導(dǎo)意糊見，根據(jù)疑這次調(diào)查畜，現(xiàn)就加舅強(qiáng)和改進(jìn)撫鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利倆站的工作饒?zhí)岢鲆韵码s建議什：們

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慢

搞水利是農(nóng)猛業(yè)的命脈熟，是國民辮經(jīng)濟(jì)的基曠礎(chǔ)設(shè)施；政水資源是磁經(jīng)濟(jì)社會辯發(fā)展的自強(qiáng)然資源和尼戰(zhàn)略資源帝。我國要速在驅(qū)202茂0唯年全面建銷成小康社燭會乃至逐軌步實現(xiàn)現(xiàn)墳代化，關(guān)評鍵是要解么決仆好擺“旦三咳農(nóng)巾”考問題。沒蒙有農(nóng)村的騎小康就沒需有全國的幻小康，沒扁有農(nóng)村的亭現(xiàn)代化，紹也沒有全逝國的現(xiàn)代瓜化。當(dāng)前鐵影響農(nóng)村鋼經(jīng)濟(jì)社會哄發(fā)展的一儀個重要問即題是水利幼發(fā)展滯后角，水利基掃礎(chǔ)設(shè)施建旬設(shè)和水資樸源管理、言水利工程輩管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)軟不適應(yīng)農(nóng)聞村經(jīng)濟(jì)社輔會發(fā)展的劑需要。而恥要做好這桑方面工作偵，單單依組靠縣級水脾行政主管都部門的力胃量是根本袋不夠的，洞需要在這孝一層面上處有一個機(jī)式構(gòu)來主抓更。就像對梢全國的七第大江河流橋域管理一托樣，如果隊沒有流域抬管理機(jī)構(gòu)肯具體負(fù)責(zé)洋，而完全跑靠水利部薪的力量，腫實際是無眨法管好的驗。實踐證海明，區(qū)域黎（流域）悉水利站的浴設(shè)立是一目個客觀的蓄要求和必升然選擇，譯符合農(nóng)村連經(jīng)濟(jì)社會李發(fā)展的需習(xí)要。因此桶，建議在年新一輪機(jī)熔構(gòu)改革中愉設(shè)立區(qū)域億（流域）遙水利站這龜一機(jī)構(gòu)。律當(dāng)然，為漁了帽“裝精兵簡付政士”墊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)駕業(yè)服務(wù)體采系中能夠粘走向市場梅的可以取焦消或歸并嘉，但涉及飽公益性事朽業(yè)的站所贊就不一定狡非取消不責(zé)可。如有脖的地方將屆畜牧獸醫(yī)看站取消了哭，結(jié)果在樓世界禽流毛感多發(fā)的音形勢下又鎖恢復(fù)了，核并重新下盞批了編制鉤，更何況圈農(nóng)村水利儀的公益性杠更強(qiáng)、服借務(wù)領(lǐng)域更鋸廣、社會蔥經(jīng)濟(jì)發(fā)展晃的要求更流高。決不向能等到基言層水利服荒務(wù)體系滑業(yè)坡到了谷載底，再重厘新組建。灘歷史上農(nóng)析田水利基騎本建設(shè)的什組織管理峰上就有這佛方面的教涼訓(xùn)燭。膀

擴(kuò)

加

重至于要不繩要鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)捧鎮(zhèn)都設(shè)立察水利站，棒我們認(rèn)為平可以從實飄際出發(fā)，無不搞一刀貌切。防汛場抗旱任務(wù)里重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采需要保留喘鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利愧站，其他茅地方可設(shè)督立區(qū)域（丈流域）水它利站。江杠蘇省