環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的困境與反思摘要：隨著環(huán)境污染與環(huán)境破壞對公眾健康的影響日趨嚴(yán)重，社會各界越來越重視環(huán)境健康。黨的十八大以來，從國家政策層面將環(huán)境健康提上日程。通過對環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的概念進行辨析，明確風(fēng)險預(yù)防原則對環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的影響。對比分析國外的相關(guān)風(fēng)險評估制度，引出我國在環(huán)境健康風(fēng)險評估制度原則、環(huán)境健康風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)規(guī)范等方面的問題。通過分析，提出明確“風(fēng)險預(yù)防原則”、完善環(huán)境健康風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)、建立環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)規(guī)范等建議，為我國環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的建設(shè)提供指引。關(guān)鍵詞：環(huán)境健康風(fēng)險評估制度風(fēng)險預(yù)防原則1.環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的概念辨析1.環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的概念隨著生態(tài)文明的推進環(huán)境健康越來越受到社會各界的重視。1989年歐洲環(huán)境與健康憲章（EuropeanCharteronenvironmentandhealth）中將環(huán)境健康定義為由環(huán)境要素所決定的人類健康和疾病。2此概念中所說環(huán)境要素包括各類自然要素。根據(jù)《世界衛(wèi)生組織憲章》對健康的界定，應(yīng)包括身體、精神、社會適應(yīng)能力的良好狀態(tài)。同時有不同學(xué)者提出環(huán)境健康中的環(huán)境要素還應(yīng)當(dāng)包括各類人文環(huán)境，例如：社會環(huán)境等。我們所說的環(huán)境健康是指因環(huán)境污染或環(huán)境破壞對公眾身體、精神、社會適應(yīng)能力造成的危害或危險。有學(xué)者指出，風(fēng)險概念直接與反思現(xiàn)代化的概念相關(guān)，可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化引致的危險和不安全感的方式。3可以看出，風(fēng)險具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，相較于對環(huán)境損害的事后救濟來說，風(fēng)險具有事前預(yù)防性。環(huán)境健康風(fēng)險主要指環(huán)境污染或環(huán)境破壞對公眾身體、心理和社會適應(yīng)能力造成不利影響的可能性。對這種可能性的定性和定量評估稱為環(huán)境健康影響評估（EHIA）。《國家環(huán)境保護環(huán)境與健康工作辦法（試行）》對環(huán)境健康風(fēng)險評估進行了規(guī)定。將評估重點放在識別風(fēng)險和危害定性，以此來評估對公眾健康的影響。我國相關(guān)《水污染防治法》、《土壤污染防治法》、《生物安全法》等都對風(fēng)險評估進行了規(guī)定，但都屬于框架性的，目前在環(huán)境健康風(fēng)險評估具體制度方面的細化仍略顯不足。1.風(fēng)險預(yù)防原則在環(huán)境健康風(fēng)險評估中的適用《環(huán)境保護法》和《國家環(huán)境保護環(huán)境與健康工作辦法》都明確建立風(fēng)險評估制度，這體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則在具體制度中的適用。同時在實踐中，隨著環(huán)境狀況的惡化對不特定人群的生命健康造成的威脅越來越多，類似于“癌癥村”、“血鉛中毒事件”的情況層出不窮。國家規(guī)劃和制度建設(shè)開始將環(huán)境與健康保護從事后救濟向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。有學(xué)者將風(fēng)險預(yù)防原則分為弱風(fēng)險預(yù)防原則和強風(fēng)險預(yù)防原則。弱風(fēng)險預(yù)防原則主要是指在行動開始前，對可能造成的影響進行充分確切的證明，以防止實施后的損害的產(chǎn)生或擴大。強風(fēng)險預(yù)防原則是指確定性的證明某一行動是否會產(chǎn)生某種危害，若無法確定，就禁止該行為的實施。根據(jù)我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會狀況，實施強風(fēng)險預(yù)防原則不具有可行性和必要性，同時借鑒其他國家的普遍做法，在相關(guān)制度中貫徹弱風(fēng)險預(yù)防原則具有合理性和可行性。1.國外環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的借鑒1.日本環(huán)境健康風(fēng)險評估制度隨著八大公害事件對日本社會公眾健康的影響，日本相繼頒布一系列的法律，控制公害污染，1967年頒布首部環(huán)境污染綜合立法公害對策基本法，針對公共災(zāi)害發(fā)生的應(yīng)急管理辦法和對受損公眾的補償措施，建設(shè)性地提出了受害者救濟問題，為受公害影響的公眾提供了法律救濟。4同時日本環(huán)境污染防治法還將公眾健康作為立法目的，從根本上重視和保護公眾的健康。同時在社會醫(yī)療方面，日本在1973年就開始對污染區(qū)域內(nèi)的居民所遭受的水、土壤等污染造成的慢性病進行補償，建立公害醫(yī)療救濟制度。此后，針對大氣污染和新型污染源的污染，日本先后頒布了一系列法律進行規(guī)制。在管理層面，日本設(shè)立不同的機構(gòu)，全方位對公眾健康進行管理。日本厚生勞動省負(fù)責(zé)對疾病的控制，環(huán)境省負(fù)責(zé)對環(huán)境污染的調(diào)查和賠償。同時有國立水俁病綜合研究中心、國立環(huán)境研究所和環(huán)境再生保全機構(gòu)等機構(gòu)負(fù)責(zé)研究環(huán)境污染狀況，和對健康的風(fēng)險影響評估，類似我國的環(huán)境評估機構(gòu)。在評估后的處理中，日本設(shè)立環(huán)境再生保全機構(gòu)對相關(guān)損害進行補償并提供相關(guān)醫(yī)療救濟。1.美國環(huán)境健康風(fēng)險評估制度美國根據(jù)不同的環(huán)境要素對環(huán)境健康風(fēng)險評估進行分類，采用定量分析的方法通過對水、土壤等不同環(huán)境要素進行風(fēng)險評估。但該風(fēng)險評估并未運用于防治污染與環(huán)境破壞，保障公民健康的全過程中。以美國《清潔水法》為例，該法中的工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)是以技術(shù)為前提的，主要考慮經(jīng)濟和科技因素，而非以環(huán)境健康風(fēng)險評估為基礎(chǔ)。但在環(huán)境修復(fù)中多數(shù)州以環(huán)境健康評估為基礎(chǔ)進行水、土壤等環(huán)境要素的修復(fù)工作。例如：美國佛羅里達州制定的《基于風(fēng)險管理的矯正行動》中，依據(jù)環(huán)境對人體健康的影響治理污染場地。在評估的方式上，主要有定量風(fēng)險評估和比較風(fēng)險評估。美國在實踐和法律制定中多運用定量風(fēng)險評估。其程序主要包括：危害識別、劑量反應(yīng)評估、暴露評估和風(fēng)險特征描述四個步驟。51.我國環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的關(guān)鍵問題1.環(huán)境健康風(fēng)險評估制度原則缺失早在《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中就有關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的描述，之后在實踐中，多數(shù)西方國家都將風(fēng)險預(yù)防原則作為風(fēng)險評估的重要原則，例如美國早在1988年就制定了《生態(tài)風(fēng)險評價指南》通過風(fēng)險預(yù)防原則對環(huán)境風(fēng)險進行評估。我國2014年修改的《環(huán)境保護法》中就明確建立風(fēng)險評估制度，同時在其他污染防治法中也明確堅持風(fēng)險管理，以此說明風(fēng)險預(yù)防原則在環(huán)境法的各項制度中具有重要作用，也是在進行風(fēng)險評估的重要遵循。風(fēng)險預(yù)防原則突出強調(diào)公眾健康的價值，維護社會公眾的健康權(quán)益。其不同于環(huán)境法中的其他原則，更強調(diào)保護公眾避免環(huán)境污染和環(huán)境破壞的危害，而現(xiàn)行的環(huán)境立法中始終未明確風(fēng)險預(yù)防原則，這對后續(xù)的風(fēng)險評估制度的建立產(chǎn)生重大阻力。因此在環(huán)境健康風(fēng)險評估制度中明確風(fēng)險預(yù)防原則對建立完善的制度體系，維護環(huán)境和人體健康具有至關(guān)重要的作用。1.環(huán)境健康風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)體系不健全目前我國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要是以維護生態(tài)環(huán)境為目的，同時考慮資源充分利用和社會技術(shù)、經(jīng)濟條件，對環(huán)境中有害物質(zhì)和因素作出的限制性規(guī)定。隨著社會發(fā)展，集體性因環(huán)境污染造成的疾病不斷出現(xiàn)，對原有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評價體系提出了挑戰(zhàn)。環(huán)境健康風(fēng)險評估是依托良好的環(huán)境維護公民的身體及心理健康，這一評估主要是從預(yù)防階段將環(huán)境危害扼殺在萌芽中，對應(yīng)對目前出現(xiàn)的“癌癥村”等問題具有重要意義。但我國現(xiàn)行環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定中始終未將保障公眾健康作為其中的一項衡量因素，以此造成很多企業(yè)合規(guī)排放污染物，仍然導(dǎo)致公眾健康受損，在當(dāng)前生態(tài)文明的建設(shè)過程中，應(yīng)明確將環(huán)境健康風(fēng)險評估納入環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的制定中，以維護公眾健康為根本出發(fā)點和落腳點，推動美麗中國的建設(shè)。同時在具體標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，關(guān)于健康標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在衛(wèi)生部門的標(biāo)準(zhǔn)中，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)僅僅體現(xiàn)環(huán)境對社會的影響，兩者是分裂的，因此在環(huán)境健康評估標(biāo)準(zhǔn)的制定中缺乏兩者的統(tǒng)一性，未能有效將其結(jié)合起來，造成環(huán)境健康評估的難以推動。1.環(huán)境健康風(fēng)險評估程序規(guī)范缺乏環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的核心就是如何評估，因此建立完善的評估程序規(guī)范體系十分重要。風(fēng)險評估程序強調(diào)通過技術(shù)和程序性規(guī)定，將環(huán)境與健康的風(fēng)險因素進行量化評估，根據(jù)社會公眾的健康可接受水平綜合判斷環(huán)境風(fēng)險對健康的影響。雖然美國的“定量評估四步程序”已經(jīng)成為學(xué)界共識，同時我國在一些健康工作規(guī)劃和《環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)指南總綱》中也提到過環(huán)境健康風(fēng)險評估的相關(guān)程序規(guī)范，但在具體實施細則上，仍未出臺相關(guān)規(guī)定。環(huán)境健康風(fēng)險評估程序的缺失導(dǎo)致評估難以科學(xué)理性的進行，進而影響評估結(jié)果的合理性，這也是我國環(huán)境健康風(fēng)險評估制度建設(shè)的一大障礙。1.我國環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的構(gòu)建思路1.明確“風(fēng)險預(yù)防原則”一些國家早已將風(fēng)險預(yù)防原則貫徹到環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的各個環(huán)節(jié)中，例如，2000年歐盟委員會發(fā)布的公報中將風(fēng)險預(yù)防原則作為包括風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通在內(nèi)的風(fēng)險分析的指導(dǎo)性原則。6應(yīng)將風(fēng)險預(yù)防原則作為環(huán)境健康風(fēng)險評估的基礎(chǔ)原則，進行環(huán)境健康風(fēng)險評估制度規(guī)劃，建立環(huán)境健康風(fēng)險評估制度實施框架，將該原則作為制定風(fēng)險評估的技術(shù)準(zhǔn)則和實施原則，以此來具體實施環(huán)境健康風(fēng)險評估活動。環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則要求在進行環(huán)境健康評估中，充分考慮環(huán)境對公眾健康的不確定性，運用多種手段，對風(fēng)險的嚴(yán)重程度進行處理，從而保障風(fēng)險規(guī)制的可行性。同時，由于風(fēng)險的不確定性，在采取措施時應(yīng)充分結(jié)合社會公眾和專家的意見，綜合評估環(huán)境風(fēng)險，為公眾健康保駕護航。1.完善環(huán)境健康風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)通過立法的方式將“保障公眾健康”作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的立法目的和準(zhǔn)則，在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中加入環(huán)境健康風(fēng)險評估的數(shù)據(jù)，分析環(huán)境對公眾健康的影響，以維護公眾健康為目的制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。在具體各類標(biāo)準(zhǔn)制定時，可參照美國的環(huán)境健康評估辦法，通過立法的方式將公眾健康作為標(biāo)準(zhǔn)制定的重要價值目標(biāo)和依據(jù)，在現(xiàn)有立法框架下，針對不同污染物明確不同的取值標(biāo)準(zhǔn)和方法，重點從“劑量評估”和“人體暴露”來分析環(huán)境對健康的影響，以此為依據(jù)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。同時，完善標(biāo)準(zhǔn)制定程序，通過制度規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定過程。定期根據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r對標(biāo)準(zhǔn)進行更新，通過程序規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的實施過程。1.建立環(huán)境健康風(fēng)險評估程序規(guī)范良好的環(huán)境健康風(fēng)險評估程序規(guī)范是建立環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的主要內(nèi)容。環(huán)境健康風(fēng)險評估程序相對于整個評估制度具有獨立的價值。為了確保評估過程的科學(xué)有效性、判斷標(biāo)準(zhǔn)的中立性和評估結(jié)論的透明性，以真正實現(xiàn)環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防的目標(biāo)，必須設(shè)計好風(fēng)險評估程序?？山梃b國外相關(guān)評估手段，結(jié)合我國的發(fā)展現(xiàn)狀，采用定量風(fēng)險評估為主，定性風(fēng)險評估為輔的評估方法進行評估。首先，通過技術(shù)手段對危害源進行檢測，評估出該物質(zhì)在暴露的情況下是否會對公眾健康的負(fù)面影響，主要包括對人體生理和心理產(chǎn)生疾病的影響。以及該危害發(fā)生的時間、影響力大小、因果關(guān)系和是否有其他替代方案等方面的檢測和評估。其次，通過量化評估，污染源的濃度變化和公眾健康變化之間的關(guān)系，以及不同污染物對人群健康的影響指數(shù)。再次，評估公眾暴露于該污染物的頻次、范圍、時間等，以及該污染物對公眾健康的危害方式和危害強度。最后，綜合以上數(shù)據(jù)建立模型，綜合評估出某一污染物對公眾健康的影響。同時由于科學(xué)技術(shù)的有限性和環(huán)境風(fēng)險的不確定性，在整個評估過程中，應(yīng)確保公眾參與和專家評估，將社會公眾的建議和直觀感受納入整個評估程序中。參考文獻［1］ 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