改革開放初期的國有資產(chǎn)管理體制改革探索（1978～1984）

1978年12月，黨的十一屆三中全會的召開，標(biāo)志著“文革”的結(jié)束，黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，我國進(jìn)入了改革開放的新時期。與此同時，我國國有資產(chǎn)管理體制的改革也進(jìn)入了一個新的探索階段。在逐步地深刻認(rèn)識計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國有企業(yè)管理體制、財(cái)政體制及基建投資體制的弊端之后，我國開始有針對性地分析研究這些弊端的成因，并探索性地提出了相應(yīng)的解決方案。雖然從歷史的角度來看這些解決問題的方案和對策存在一定的局限性，但對于當(dāng)時的國有資產(chǎn)管理體制而言，這一階段的改革確實(shí)起到了促進(jìn)的作用，為今后改革的進(jìn)一步深化奠定了良好的基礎(chǔ)。一擴(kuò)大國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)試點(diǎn)1978年黨的十一屆三中全會指出，我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點(diǎn)就是權(quán)力過于集中，政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管得過多、統(tǒng)得過死。針對以上傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制存在的問題，會議認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體制的改革應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放權(quán)力，讓地方政府和工商企業(yè)在國家統(tǒng)一計(jì)劃指導(dǎo)下享有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)。因此，1978年國務(wù)院制定發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國營企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，就企業(yè)可擁有部分計(jì)劃、銷售、資金運(yùn)用、職工福利基金和獎勵基金使用權(quán)等作了明確規(guī)定，走出了我國國有企業(yè)管理體制改革的第一步。（一）國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)改革勢在必行1978年，黨中央和國務(wù)院之所以將改革的重點(diǎn)首先放在對國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)方面，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國有企業(yè)經(jīng)營管理模式的固有矛盾與沖突已經(jīng)發(fā)展到體制的極限，國家財(cái)政已無力再承擔(dān)國有企業(yè)的全部投資，而與此同時，黨和國家的工作重心開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的指導(dǎo)思想，促成了解決國企生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)問題的歷史契機(jī)。首先，到1977年前后，傳統(tǒng)國有企業(yè)管理模式所蘊(yùn)涵的固有矛盾尖銳程度，已經(jīng)到了非解決不可的時候了，這是國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)改革的內(nèi)在原因。傳統(tǒng)國有企業(yè)的建立與發(fā)展，是新中國成立以來推進(jìn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的需要，其基本特征是國家是全部企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的計(jì)劃者和管理者，政企不分，企業(yè)成為政府的附屬物，缺乏生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。這樣，傳統(tǒng)的國有企業(yè)經(jīng)營管理模式一開始就含有諸多矛盾，其中最突出的，一是企業(yè)經(jīng)營管理的復(fù)雜性與政府管理能力有限性的矛盾，二是國有企業(yè)預(yù)算約束的軟化與政府財(cái)政能力不足的矛盾。這些矛盾發(fā)展的表現(xiàn)形式主要是國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的下降。其次，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長期存在的財(cái)政困難到“文革”后期及其結(jié)束后的兩年內(nèi)已經(jīng)發(fā)展到極點(diǎn)，國家無力再承擔(dān)國有企業(yè)的全部投資，這是國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)改革的外部原因。國有企業(yè)是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政收入的主要來源，國有企業(yè)提供的財(cái)政收入增長緩慢制約了整個財(cái)政收入的增長。1957年以后，中國的財(cái)政狀況的總體演變趨勢是，財(cái)政收入增長速度起伏不定，總體呈逐漸下降的趨勢，財(cái)政困難狀況逐漸加劇。（見表7-1）由此可見，單純運(yùn)用國家財(cái)政投入支持國有企業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)模式已經(jīng)受到了國家財(cái)政能力的制約。表7-1改革開放前我國財(cái)政總收入增長情況最后，到1978年，中國選擇權(quán)利分配關(guān)系調(diào)整的方式改革國有企業(yè)，還與黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)建設(shè)指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變以及人們的主觀認(rèn)識與理性選擇有關(guān)，這是國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)改革的主觀原因。經(jīng)過10年“文革”內(nèi)亂后，1978年黨和國家的工作重心已開始向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)移，而我國在1958～1960年和1969～1972年的兩次放權(quán)改革前后，恰恰是1956～1978年間國有獨(dú)立核算企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)效益最好的時期。這表明，國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與權(quán)力集中程度是反向運(yùn)動的。其中的歷史啟示是，國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高決定于其活力的釋放，而要搞活國有企業(yè)，在管理體制上首先必須分權(quán)。因此在1978年前后，長期領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的鄧小平、李先念等在總結(jié)歷史正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對傳統(tǒng)國有企業(yè)體制模式弊端以及解決辦法的認(rèn)識逐漸深化，終于明確并提出了放權(quán)讓利的改革思路?？梢姡?978年前后的中國政府面臨著一個選擇，或是繼續(xù)采用原有國有企業(yè)模式，由國家承擔(dān)全部投資，直接控制其生產(chǎn)經(jīng)營活動，以追求企業(yè)產(chǎn)出最大化；或是放松對企業(yè)的控制，讓企業(yè)有一部分投資、生產(chǎn)、經(jīng)營決策權(quán)和收益享有權(quán)，促使企業(yè)追求利潤最大化，國家通過利稅形式獲得一部分收益。實(shí)踐證明，第一種辦法不僅難以促使企業(yè)追求產(chǎn)量和利潤最大化，而且會進(jìn)一步加重國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。初步的解決辦法只能是向企業(yè)放權(quán)讓利，以提高企業(yè)搞好生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。（二）全面進(jìn)行國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)改革1978年，國務(wù)院制定并發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，就企業(yè)可擁有部分計(jì)劃、銷售、資金運(yùn)用、職工福利基金和獎勵基金使用權(quán)等作了說明，旨在改變政府和企業(yè)的各種關(guān)系，使企業(yè)從政府的附屬物向具有一定自主權(quán)和相對獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)變。由于國有企業(yè)改革的復(fù)雜性，因此改革初期選擇了“較低起點(diǎn)、試點(diǎn)推廣”的方式。當(dāng)時擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)首先是從四川省六家企業(yè)，即重慶鋼鐵公司、成都無縫鋼管、四川化工廠、寧江機(jī)械廠、新都縣氮肥廠、南充鋼廠開始的。從發(fā)動群眾討論增產(chǎn)節(jié)約計(jì)劃入手，確定在年度結(jié)束實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收目標(biāo)后，允許提留少量利潤，并以獎金形式分給職工。這種做法解開了長期捆綁企業(yè)手腳的繩索，調(diào)動了企業(yè)和職工的生產(chǎn)積極性，實(shí)行3個月后，收到了較好的效果。1978年底，在總結(jié)試點(diǎn)企業(yè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過調(diào)查討論，四川省委批轉(zhuǎn)了省經(jīng)委黨組制定的《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)權(quán)力，加快生產(chǎn)建設(shè)步伐的試點(diǎn)意見》（簡稱“十四條”），主要內(nèi)容有：在完成國家計(jì)劃的前提下，允許企業(yè)可以增產(chǎn)市場需要的產(chǎn)品及組織來料加工；允許企業(yè)可以銷售商品、物資、供銷部門不收購的產(chǎn)品和試銷新產(chǎn)品；允許企業(yè)在增產(chǎn)增收的基礎(chǔ)上，按工資總額和計(jì)劃利潤指標(biāo)，進(jìn)行計(jì)劃內(nèi)利潤留成和超計(jì)劃留成，職工可得到一定的獎金；允許企業(yè)在不需上級批準(zhǔn)的情況下提拔中層干部；折舊基金留歸企業(yè)部分由40%提高到60%，流動資金試行全額信貸；有的企業(yè)經(jīng)主管部門同意，可以引進(jìn)新技術(shù)、新設(shè)備，可以利用外資對外裝配加工等。1979年起，四川省的試點(diǎn)企業(yè)迅速擴(kuò)大為100個工業(yè)企業(yè)和40個商品企業(yè)，據(jù)四川省人民政府有關(guān)部門對100個工業(yè)試點(diǎn)企業(yè)的考察，1979年前8個月的產(chǎn)值和利潤，比1978年增長了14.1%和21.8%；與其他非試點(diǎn)企業(yè)相比，平均增長幅度高出39.3%和1倍以上。此外，產(chǎn)品質(zhì)量的提高和品種的增加均好于一般企業(yè)。[1]這些試點(diǎn)企業(yè)在如此短時間內(nèi)取得這樣的效果，其原因有以下四個方面：一是企業(yè)通過實(shí)行與經(jīng)營好壞掛鉤的利潤留成和被允許自產(chǎn)自銷一部分產(chǎn)品，獲得了自主經(jīng)營和自主發(fā)展的條件，從而使企業(yè)能夠積極改善經(jīng)營管理，努力把生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)搞活；二是企業(yè)通過利潤留成的收入，可以用于集體福利和發(fā)放獎金，從而提高了企業(yè)職工的積極性；三是企業(yè)通過留成的利潤，擁有了一定的流動資金，可以用于技術(shù)改造；四是被挑選做試點(diǎn)的這批企業(yè)都是管理得比較好的企業(yè)，這也有助于試點(diǎn)企業(yè)取得較好的成績?？傊拇ㄊ〉倪@些企業(yè)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)的成功，為下一階段在全國范圍內(nèi)推行企業(yè)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。為了及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，更好地指導(dǎo)改革，1979年4月，國家經(jīng)委在北京召開了企業(yè)管理體制改革試點(diǎn)工作座談會，提出改革企業(yè)管理體制必須擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)。5月，國家經(jīng)委、財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在京、津、滬三市的8個企業(yè)進(jìn)行企業(yè)管理改革試點(diǎn)的通知》，確定在首都鋼鐵公司、天津動力機(jī)廠、上海柴油機(jī)廠等8家企業(yè)進(jìn)行擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的試點(diǎn)。試點(diǎn)內(nèi)容實(shí)際上是四川試點(diǎn)的推廣，它標(biāo)志著擴(kuò)權(quán)讓利的企業(yè)改革正式啟動。此后，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的試點(diǎn)工作引起了眾多企業(yè)的廣大職工的強(qiáng)烈反響，許多地方和部門管轄的企業(yè)，也仿照上述8家試點(diǎn)企業(yè)和四川省的經(jīng)驗(yàn)自主制定辦法加以推廣。為了進(jìn)一步加強(qiáng)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各地的試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)企業(yè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1979年7月，國務(wù)院連續(xù)頒布了《關(guān)于擴(kuò)大國營企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》、《關(guān)于國營企業(yè)實(shí)行利潤留成規(guī)定》、《關(guān)于開征國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)稅的暫行規(guī)定》、《關(guān)于提高國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)折舊率和改進(jìn)折舊費(fèi)使用辦法的暫行規(guī)定》和《關(guān)于國營工業(yè)企業(yè)實(shí)行流動資金全額信貸的暫行規(guī)定》5個政策性文件，對各地、各部門的企業(yè)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)工作提出了明確的要求。其中，國家相應(yīng)地賦予各地、各部門的試點(diǎn)企業(yè)權(quán)利主要有：（1）企業(yè)必須保證完成國家下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃；（2）實(shí)行企業(yè)利潤留成；（3）逐步提高固定資產(chǎn)折舊率；（4）實(shí)行固定資產(chǎn)有償占用制度；（5）實(shí)行流動資金全額信貸制度；（6）鼓勵企業(yè)發(fā)展新產(chǎn)品；（7）企業(yè)有權(quán)向中央或地方有關(guān)主管部門申請出口自己的產(chǎn)品，并按國家規(guī)定取得外匯分成；（8）企業(yè)有權(quán)按國家勞動計(jì)劃指標(biāo)擇優(yōu)錄用職工；（9）企業(yè)在定員、定額內(nèi)，按照實(shí)際需要決定自己的機(jī)構(gòu)設(shè)置、任免中層和中層以下的干部；（10）減輕企業(yè)額外負(fù)擔(dān)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1979年底，全國擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)企業(yè)達(dá)到了4200家，1980月6年，又增加到6600多家，約占全國預(yù)算內(nèi)工業(yè)企業(yè)數(shù)的16%左右，但產(chǎn)值和利潤分別占60%和70%左右；商業(yè)系統(tǒng)的擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)企業(yè)為8900家，占商業(yè)系統(tǒng)獨(dú)立核算單位的50%。[2]為了將企業(yè)擴(kuò)大自主權(quán)的試點(diǎn)引向深入，1980年8月，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了國家經(jīng)委的《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點(diǎn)工作情況和今后意見的報(bào)告》?！秷?bào)告》要求改進(jìn)現(xiàn)行的利潤留成辦法，積極進(jìn)行企業(yè)獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的試點(diǎn)等。這些措施的出臺，對激勵國有企業(yè)經(jīng)營者和職工追求經(jīng)濟(jì)效益和提高勞動效率產(chǎn)生了顯著的積極作用。（三）擴(kuò)大國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的簡評擴(kuò)大國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的試點(diǎn)改革，既使企業(yè)的效益發(fā)生了很大的改觀，但同時反映出一些問題，主要表現(xiàn)在：（1）企業(yè)由于有了一定的自主權(quán)和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)效益，開始成為一個具有內(nèi)在動力的經(jīng)濟(jì)單位，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)效果和經(jīng)濟(jì)利益開始結(jié)合起來，但由于企業(yè)的產(chǎn)量、產(chǎn)值、利潤、勞動、物資等計(jì)劃指標(biāo)仍然是由各主管部門分頭下達(dá)，互不銜接，企業(yè)在政出多門的多頭指揮下，無所適從；（2）企業(yè)開始重視市場調(diào)節(jié)的作用，市場經(jīng)營觀念和競爭意識普遍增強(qiáng)，但傳統(tǒng)體制在制度上的各種限制和人們思想認(rèn)識上的不統(tǒng)一，使市場調(diào)節(jié)的展開仍然存在不少阻力；（3）企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部、管理技術(shù)人員在發(fā)揮自己才能方面有了較大空間，企業(yè)在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，也可以逐步改善員工的生活，從而調(diào)動了員工的生產(chǎn)積極性。從國家的角度看，問題突出表現(xiàn)在擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)與傳統(tǒng)的國有企業(yè)管理體制產(chǎn)生了尖銳的矛盾，在其他方面的改革尚未展開的情況下，單純賦予企業(yè)一定的自主權(quán)，雖然能夠調(diào)動企業(yè)的生產(chǎn)積極性，但企業(yè)的盈虧并不能完全反映出其經(jīng)營的好壞，這使國家不能科學(xué)地評價企業(yè)的經(jīng)營績效，尤其不可能對眾多的試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)督。相反，給予企業(yè)通過投資擴(kuò)張而多分多占企業(yè)收益的權(quán)利，結(jié)果必然影響到國家財(cái)政上交任務(wù)的完成。1979年和1980年我國出現(xiàn)了前所未有的近300億元的財(cái)政赤字，整個國民經(jīng)濟(jì)面臨著通貨膨脹的危險[3]。為解決這一問題，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了利潤分配制度的改革。二國有企業(yè)利潤分配制度改革擴(kuò)大國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的試點(diǎn)改革，雖然一定程度上提高了企業(yè)的生產(chǎn)積極性，對企業(yè)收益或個人收入增長方面產(chǎn)生了積極的作用，但隨著這次改革與傳統(tǒng)的國有企業(yè)管理體制深層次矛盾的出現(xiàn)，擴(kuò)大國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)改革的負(fù)效應(yīng)也逐步顯現(xiàn)出來，改革的重點(diǎn)也從擴(kuò)大試點(diǎn)范圍轉(zhuǎn)向了鞏固改革成果，即進(jìn)入利潤分配制度改革階段。利潤分配制度改革是針對擴(kuò)大國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)中利潤留成部分的改革，主要包括兩個方面的內(nèi)容和過程：一是1981年在山東省首先發(fā)起的對部分試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的試行和推廣；二是1983年繼經(jīng)濟(jì)責(zé)任制之后相繼實(shí)行的兩步“利改稅”。（一）國有企業(yè)利潤分配制度改革的第一階段：經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的推行1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的含義及推行的過程隨著擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)改革的利潤分配方式——利潤留成的缺點(diǎn)逐漸暴露，1981年初，山東省在率先擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，對部分企業(yè)試行將利潤留成改為利潤（虧損）包干，即企業(yè)必須首先完成上交國家利潤的任務(wù)，余下部分或全部留給企業(yè)，或按一定比例在國家與企業(yè)之間進(jìn)行分配。這種辦法連同擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)中的有關(guān)規(guī)定一起，統(tǒng)稱為經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是一種在國家計(jì)劃指導(dǎo)下，以提高社會經(jīng)濟(jì)效益為目的，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、經(jīng)濟(jì)利益緊密結(jié)合為基本特點(diǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度。這種管理制度把企業(yè)對國家承擔(dān)的責(zé)任放在首位，以責(zé)為核心，以責(zé)定權(quán)，以責(zé)定利。在國家放權(quán)讓利的同時，強(qiáng)化企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任，避免由于擴(kuò)權(quán)和利潤留成帶來的不合理的企業(yè)行為。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制要求企業(yè)的主管部門、企業(yè)、車間、班組和職工，必須層層明確在經(jīng)濟(jì)上對國家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，建立和健全企業(yè)的生產(chǎn)、技術(shù)、經(jīng)營管理等各項(xiàng)權(quán)責(zé)利和崗位責(zé)任制，為國家提供更好的產(chǎn)品和更多的積累；它要求正確處理國家、企業(yè)和職工個人三者的利益，貫徹按勞分配原則，多勞多得，獎罰分明，克服了傳統(tǒng)體制下分配上的平均主義弊端；它要求把擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)由只注意分配環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向重視生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，把企業(yè)和職工的積極性逐步引導(dǎo)到加強(qiáng)經(jīng)營管理、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、提高經(jīng)濟(jì)效益上來，使企業(yè)逐步成為相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。工業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的推行，在增收節(jié)支，提高財(cái)政收入方面頗見成效，對全國工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生了巨大的影響。到1981年8月底，全國縣屬以上國有企業(yè)中，實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的占65%，其中包括6000多個擴(kuò)權(quán)企業(yè)，264個按行業(yè)包干的主管局或公司，195個按地區(qū)包干的縣經(jīng)委。分地區(qū)看，實(shí)行面在80%以上的，有山東、北京、天津、遼寧等9個省、直轄市，實(shí)行面在50%～80%的，有河北、內(nèi)蒙古、山西等12個省、自治區(qū)。這一做法也很快得到了決策部門的肯定。1981年10月，國務(wù)院轉(zhuǎn)批了國務(wù)院體制改革辦公室、國家經(jīng)委制定的《關(guān)于實(shí)行工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制若干問題的意見》。1982年11月，國務(wù)院又轉(zhuǎn)批了國家體改委、國家經(jīng)委、財(cái)政部頒布的《當(dāng)前完善工業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的幾個問題》的通知。這些文件明確規(guī)定了企業(yè)實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制必須遵循的原則和要求、主要內(nèi)容和基本形式、具體的政策界限，以及加強(qiáng)監(jiān)督的有關(guān)措施，力圖使該項(xiàng)改革納入規(guī)范化運(yùn)行的軌道。2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的主要形式國家對企業(yè)實(shí)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，在分配方面是根據(jù)不同企業(yè)的具體情況實(shí)行不同的形式。主要包括：第一，盈虧包干。在實(shí)踐中又分為利潤包干和虧損包干兩種情況。具體地說，一方面，盈利企業(yè)實(shí)行利潤包干，即預(yù)先規(guī)定企業(yè)應(yīng)上繳的利潤額，企業(yè)完成任務(wù)后，其余部分全部留給企業(yè)，或按一定比例在國家和企業(yè)之間分成，如果完不成任務(wù)，必須用企業(yè)自有資金補(bǔ)足。其中，“基數(shù)包干、增長分成”、“基數(shù)分成、增長分檔分成”、“基數(shù)遞增包干、增長留用或分成”等幾種形式，一般適用增長潛力比較大的企業(yè)；“基數(shù)包干、超收留用、短收自負(fù)”的形式，適用于增長潛力不大的微利企業(yè)。另一方面，虧損企業(yè)實(shí)行虧損包干，即規(guī)定企業(yè)當(dāng)年允許的虧損額作為包干基數(shù)，在此基數(shù)以內(nèi)的虧損額由國家財(cái)政補(bǔ)貼，超虧不補(bǔ)，減虧留用或分成。第二，利潤留成。具體又分為全額利潤留成、超額利潤留成和基數(shù)利潤留成加超額利潤留成三種形式。（1）全額利潤留成，即全部利潤都按一定比例留成。適用于生產(chǎn)正常、任務(wù)飽滿、利潤比較穩(wěn)定的企業(yè)。留成比例按照前三年實(shí)際所得占利潤總額的比例留成。（2）超額利潤留成，即計(jì)劃內(nèi)利潤不留成，超過計(jì)劃的利潤按一定比例留成。適用于調(diào)整時期生產(chǎn)任務(wù)嚴(yán)重不足，利潤大幅度下降的企業(yè)。（3）基數(shù)利潤留成加超額利潤留成，即以固定利潤為基數(shù)，本年利潤中的基數(shù)部分按核定的較低的比例留成，超過部分按另定的較高比例留成。適用于增產(chǎn)增收潛力比較大的企業(yè)。第三，以稅代利、自負(fù)盈虧。這種辦法是把上繳利潤改為繳納各種稅費(fèi)款，企業(yè)在按規(guī)定向國家納稅費(fèi)后，盈虧均由企業(yè)承擔(dān)。實(shí)行這種辦法，各地在稅（費(fèi)）種的設(shè)置上也不完全相同。此外，按照上述政策規(guī)定，集體所有制企業(yè)，也實(shí)行自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，并確定一個合理的課稅所得額為基數(shù)，增長部分按一定比例減征所得稅，稅后利潤大部分留給企業(yè)。（二）國有企業(yè)利潤分配制度改革的第二階段：兩步實(shí)行的“利改稅”第一階段中經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的推行，適應(yīng)了不同經(jīng)濟(jì)單位的生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)，在改革企業(yè)的經(jīng)營管理體制方面，比擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的試驗(yàn)又前進(jìn)了一步。特別是強(qiáng)調(diào)了企業(yè)對國家承擔(dān)的責(zé)任，對保證國家的財(cái)政收入起到了一定的作用。然而，在其他方面的改革，尤其是在價格改革滯后的情況下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制并沒有解決擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點(diǎn)中存在的問題。企業(yè)基本處于“包盈不包虧”的狀態(tài)，盈利企業(yè)又陷入“鞭打快牛”的困境中；國家與企業(yè)在包干基數(shù)的一對一談判中，體制基數(shù)比例的確定也不是很合理，造成了企業(yè)苦樂不均，不利于企業(yè)的平等競爭。為了避免這種情況，1983年，中央決定除少數(shù)工業(yè)企業(yè)外，停止全面推行企業(yè)利潤包干制度，轉(zhuǎn)而實(shí)行“利改稅”[4]，以此來改變利稅上繳比例的討價還價情況，希望用稅收這種具有法律強(qiáng)制性的形式把國家和企業(yè)的分配關(guān)系確定下來，并納入規(guī)范化管理的軌道。1.第一步“利改稅”從1980年開始，在一些省市自治區(qū)已開始進(jìn)行“利改稅”試點(diǎn)。根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)探索的成功經(jīng)驗(yàn)，1983年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財(cái)政部《關(guān)于國營企業(yè)利改稅試行辦法》，決定在全國范圍內(nèi)對國有企業(yè)實(shí)行利改稅的第一步改革。其基本內(nèi)容為：第一，凡是有盈利的國營大中型企業(yè)，均根據(jù)實(shí)現(xiàn)的利潤，按55%的稅率上繳所得稅；第二，凡是有盈利的國營小企業(yè)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)現(xiàn)的利潤，按八級超額累進(jìn)稅率繳納所得稅；第三，國營性的賓館、飯店、招待所和飲食服務(wù)公司，都繳納15%的營業(yè)稅，國家不再撥款。企業(yè)稅后有盈有虧，由企業(yè)主管部門調(diào)劑處理；第四，國營企業(yè)歸還各種專項(xiàng)貸款時，經(jīng)財(cái)政部門審查同意后，可用繳納所得稅之前該貸款項(xiàng)目新增加的利潤歸還；第五，對虧損企業(yè)的補(bǔ)貼采用不同方式處理；第六，企業(yè)稅后留用的利潤應(yīng)當(dāng)合理分配使用；第七，企業(yè)主管部門仍可以從所屬企業(yè)留利中集中一部分資金，用于重點(diǎn)技術(shù)改造、增設(shè)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和建造簡易建造等開支?？梢哉f，第一步“利改稅”的實(shí)施，是國家與企業(yè)之間分配關(guān)系的一次重大調(diào)整。它把企業(yè)中的大部分利潤用征收所得稅的辦法上繳給國家，以法律形式把國家與企業(yè)的分配關(guān)系固定下來，較好地處理了國家、企業(yè)和職工三者之間的關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1983年實(shí)行利改稅的國有工業(yè)企業(yè)有28110個，占盈利工業(yè)企業(yè)數(shù)的88.6%，實(shí)現(xiàn)利潤比上年增長10.9%。在1983年比1982年新增的42.2億元利潤中，繳納所得稅和上繳國家利潤占61.8%，企業(yè)留利所得占24.9%，職工所得占13.3%，基本保證了國家、企業(yè)、個人三者之間的合理的收益分配關(guān)系。[5]第一步“利改稅”初步區(qū)分了稅收和利潤的關(guān)系，在處理政企關(guān)系、尤其是國家和企業(yè)的利益分配上進(jìn)了一步。但所得稅只按盈利額大小征收而未區(qū)分產(chǎn)品品種，使稅收杠桿作用不能有效發(fā)揮。同時由于歷史原因，企業(yè)盈利水平有很大差異，而這又未能反映企業(yè)經(jīng)營狀況。因此，有必要對第一步“利改稅”做一定的改進(jìn)。2.第二步“利改稅”1984年9月，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了財(cái)政部《關(guān)于國營企業(yè)第二步利改稅辦法》，從而實(shí)現(xiàn)了由第一步的“稅利并存”逐步過渡到實(shí)行完全的“以稅代利”。其主要內(nèi)容是：第一，將工商稅按照納稅對象分為產(chǎn)品稅、增值稅、鹽稅和營業(yè)稅；改進(jìn)所得稅和調(diào)節(jié)稅；增加資源稅、城市建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船稅。第二，以企業(yè)1983年實(shí)現(xiàn)的利潤為基數(shù)適當(dāng)調(diào)整后核定調(diào)節(jié)稅稅率。具體說，在核定調(diào)節(jié)稅稅率時，以企業(yè)上年實(shí)現(xiàn)的利潤為基數(shù)，在調(diào)整由于變動產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅以及開征資源稅而增減的利潤之后作為核定的基期利潤?；诶麧櫩鄢?5%計(jì)算的所得稅和上年合理留利后的部分所占基期利潤的比例作為核定的調(diào)節(jié)稅稅率。第三，國營小企業(yè)在指定基數(shù)時，國家可對稅后利潤較多的企業(yè)收取一定的承包費(fèi)。第四，對虧損和微利企業(yè)給予一定的補(bǔ)貼和減免稅。第二步的“利改稅”，是國有企業(yè)改革的一個重要組成部分。通過這次改革，把國家與企業(yè)的收益分配關(guān)系用“稅”的形式固定下來，較好地解決了企業(yè)吃國家大鍋飯的問題，為落實(shí)企業(yè)自主權(quán)提供了必要條件，使企業(yè)逐步做到“自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧”，有利于調(diào)動企業(yè)和職工的積極性。3.對實(shí)行兩步“利改稅”的簡評兩步“利改稅”的實(shí)施，在利用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)生產(chǎn)、調(diào)動企業(yè)和職工積極性方面起到了一定的作用，同時在明確政企關(guān)系、確保國家財(cái)政收入方面也收到了預(yù)期的積極效果。但在實(shí)踐中這一改革舉措也存在明顯的局限性：第一步“利改稅”，利稅并存，正確地區(qū)分了企業(yè)利潤與國家稅收的關(guān)系，有利于激勵國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營；而第二步“利改稅”，為了增加國家財(cái)政收入，稅率定得比較高，且又增加了一道調(diào)節(jié)稅，在事實(shí)上造成了“鞭打快?！钡木置?，嚴(yán)重的挫傷了企業(yè)和職工的積極性；加上市場機(jī)制尚未形成，產(chǎn)品價格由國家指定，稅收征管并不規(guī)范，導(dǎo)致了1985年和1986年預(yù)算內(nèi)國營企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤出現(xiàn)了持續(xù)20個月的下滑。在實(shí)行“撥改貸”之后，企業(yè)要自己去銀行貸款，還要還本付息，這就形成了財(cái)政和金融雙重約束，而企業(yè)普遍采取“稅前還貸”的方式來應(yīng)對和化解這以約束，于是造成財(cái)政陷入更深的困境。與此相反，沒有實(shí)行“利改稅”而堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的吉林、廣東省和首都鋼鐵公司、第二汽車制造廠等企業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益卻比較好，這也導(dǎo)致了后來承包經(jīng)營責(zé)任制的全面推行。三實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政體制為了解決中央集權(quán)過多，企業(yè)活力不足的傳統(tǒng)體制弊端，自1978年黨的十一屆三中全會以來，黨中央就明確提出要對經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行全面改革，并要求以擴(kuò)大地方和企業(yè)的財(cái)權(quán)為起點(diǎn)，以財(cái)政體制改革為突破口。換言之，在企業(yè)實(shí)行利潤留成，調(diào)動企業(yè)的積極性之前，財(cái)政體制改革已經(jīng)作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口在我國逐步展開。究其原因，是由于財(cái)政在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下一直處于國民經(jīng)濟(jì)總管的地位，其通過“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制模式，掌握了全社會的大部分資源，既是政府配置資源的基礎(chǔ)，也是政府管制經(jīng)濟(jì)的基本手段。我國經(jīng)濟(jì)體制中存在的“大鍋飯”問題，首先與財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支有著密切的關(guān)系；同時為了扭轉(zhuǎn)調(diào)整時期財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難，調(diào)動地方積極性，落實(shí)財(cái)政收支任務(wù)，迫切要求改革財(cái)政體制。因此宏觀體制改革中，財(cái)政體制的改革成為了經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。（一）實(shí)行“劃分收支、分級包干”財(cái)政體制的主要實(shí)踐模式根據(jù)中共十一屆三中全會以后中央的有關(guān)決定精神，國務(wù)院于1980年2月頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，決定從1980年起實(shí)行財(cái)政管理體制改革。此次財(cái)政體制改革的基本內(nèi)容是從1980年初起，對各省、自治區(qū)統(tǒng)一實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政體制，并在此前提下，對不同地區(qū)，根據(jù)具體情況，采取了不同的做法。具體有以下五種方式：1.“劃分收支、分級包干”的模式即對四川、陜西、甘肅、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山東、山西、河北、遼寧、吉林、浙江等大多數(shù)省份實(shí)行“劃分收支、分級包干”的辦法。所謂“劃分收支”，就是按照經(jīng)濟(jì)體制所規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方預(yù)算的收支范圍。在收入方面，實(shí)行分類分成的辦法。首先是固定收入，屬于中央財(cái)政的固定收入主要有：中央企業(yè)收入、關(guān)稅收入和其他收入。屬于地方財(cái)政的固定收入主要有：地方企業(yè)收入、鹽稅、農(nóng)牧業(yè)稅、工商所得稅、地方稅和其他收入；其次是固定比例分成收入，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地方劃給中央部門直接管理的企業(yè)，其收入按固定比例80%歸中央，20%歸地方；再次是調(diào)劑收入，將工商稅作為中央和地方之間的調(diào)劑收入；調(diào)劑收入分配的比例，根據(jù)各地區(qū)財(cái)政收支情況確定。在支出方面，分為兩種情況：一種情況屬于一般性開支，按企業(yè)和事業(yè)的隸屬關(guān)系劃分，其中歸中央財(cái)政支出的部分主要包括：中央的基本建設(shè)投資、中央所屬企業(yè)的流動資金、挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費(fèi)、地質(zhì)勘探費(fèi)、國防費(fèi)、對外援助支出、國家物資儲備支出、中央級的文教衛(wèi)生科學(xué)事業(yè)費(fèi)、農(nóng)林、水利、氣象等事業(yè)費(fèi)、工業(yè)、交通、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)和行政費(fèi)等；歸地方財(cái)政支出的部分主要包括：地方的統(tǒng)籌基本建設(shè)投資，地方所屬企業(yè)的流動資金（包括代建項(xiàng)目的流動資金）、挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費(fèi)，支援農(nóng)村人民公社支出和農(nóng)林、水利、氣象等事業(yè)費(fèi)，工業(yè)、交通、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)，城市維護(hù)費(fèi)，城鎮(zhèn)人口下鄉(xiāng)經(jīng)費(fèi)，文教衛(wèi)生科學(xué)事業(yè)費(fèi)，撫恤和社會救濟(jì)費(fèi)，行政管理費(fèi)等。另一種情況屬于特殊性開支，這部分開支由于其性質(zhì)、使用方向和數(shù)量在年度之間、地區(qū)之間不穩(wěn)定，不易納入包干范圍，年初預(yù)算由中央掌握，在執(zhí)行過程中，按照國家計(jì)劃和具體情況由中央以專項(xiàng)撥款的方式下?lián)?。這類支出主要包括：地方的基建專項(xiàng)撥款、特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)、支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金和邊境事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)等。所謂“分級包干”，首先是確定預(yù)算收支包干基數(shù)，然后以確定的基數(shù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行收支包干。其辦法是，按照上述劃分的收支范圍，以1979年財(cái)政收支預(yù)計(jì)數(shù)為基礎(chǔ)，地方收入大于支出的，多余部分按規(guī)定比例上交；支出大于收入的，不足部分由中央從工商稅中確定一定比例拔給地方；個別地方在將工商稅全部留地方后仍收不抵支的，由中央給予定額補(bǔ)助。分成比例和補(bǔ)助數(shù)額確定以后，五年不變。在這五年中，地方在劃定的范圍內(nèi)，多收可以多支，少收則少支，自行安排預(yù)算，自求平衡。同時，中央各企業(yè)、事業(yè)主管部門，也不再歸口安排支出，不再向地方分配支出指標(biāo)。2.民族地方自治地區(qū)的特殊模式對內(nèi)蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、云南、青海、貴州等民族自治或按照民族自治待遇的省、自治區(qū)，仍然實(shí)行民族自治地方財(cái)政體制，在保留對民族自治區(qū)特殊照顧的同時，也實(shí)行“劃分收支、分級包干”的辦法。主要做法是：參照上述第一種辦法劃分收支范圍，確定中央補(bǔ)助的數(shù)額，并由“一年一定”改為“五年一定”不變；地方收入增長的部分全部留給地方，中央對民族自治區(qū)的補(bǔ)助數(shù)額，在一定時期內(nèi)每年遞增5%。3.“劃分收支，定額上繳或補(bǔ)助”模式廣東、福建兩省靠近港澳臺，華僑資源比較豐富，具有加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的許多有利條件。因此，中央決定對兩省對外經(jīng)濟(jì)活動實(shí)行“特殊政策”和“靈活措施”，給地方更多的主動權(quán)，以利于利用優(yōu)越條件，及時抓住有利的國際形勢，在對外開放中先行一步。在對粵、閩兩省實(shí)行財(cái)政“包干”制的同時，另行制定了“劃分收支，定額上繳或定額補(bǔ)助”的特殊政策，給予更多的財(cái)政自主權(quán)。具體地說：首先，劃分收支。在財(cái)政收入方面，除中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位的收入和關(guān)稅劃歸中央以外，其余收入均作為地方收入；在財(cái)政支出方面，除中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位的支出歸中央以外，其余的支出均作為地方支出。其次，確定包干基數(shù)和特殊的包干辦法。按照上述收支范圍的劃分，以廣東、福建兩省1979年各自財(cái)政收支決算數(shù)字為基數(shù)，確定上交或補(bǔ)助的數(shù)額，一定五年不變，執(zhí)行中收入增加或支出結(jié)余全部留給地方使用。其中，對廣東省實(shí)行“劃分收支，定額上交”的包干體制；對福建省實(shí)行“劃分收支，定額補(bǔ)助”的包干體制。原規(guī)定廣東省每年上交12億元，對福建省每年補(bǔ)助1億元。后來，因1979年調(diào)整農(nóng)副產(chǎn)品收購價格和調(diào)整工資等因素，兩省財(cái)政收入短收較多，又改為廣東省每年上交10億元，對福建省每年補(bǔ)助1.5億元。這種財(cái)政包干的特點(diǎn)是包干的范圍比較寬，給地方的好處比較多，財(cái)政自主權(quán)比較大。這是與國家對廣東、福建兩省所實(shí)行的特殊經(jīng)濟(jì)政策相適應(yīng)的。4.“比例包干，四年不變”模式對江蘇省繼續(xù)實(shí)行“比例包干，四年不變”的財(cái)政體制，即按照1976年對江蘇省的計(jì)算口徑，參照前幾年該省預(yù)算總支出占預(yù)算總收入的比例確定固定包干比例，一定四年不變。由于當(dāng)時國家財(cái)政收支平衡情況較緊，1977年江蘇試行固定比例暫定上繳58%，留用42%；1978～1980年上繳57%，留用43%。這個辦法實(shí)行一年以后，由于為全國服務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目，江蘇省難以承擔(dān)，1978年通過協(xié)商，又調(diào)整了江蘇省的包干范圍和留繳比例，改為上繳61%，留用39%。調(diào)整的結(jié)果，擴(kuò)大了江蘇省的自主權(quán)，使江蘇省的財(cái)力有所增加。統(tǒng)計(jì)資料顯示，江蘇的財(cái)政總收入從1976年的44.01億元達(dá)到1980年的62.45億元，財(cái)政支出從1976年的18.70億元達(dá)到1980年的28.95億元，經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展步伐明顯加快。[6]5.“定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一定”模式北京、天津、上海三個直轄市繼續(xù)實(shí)行“定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一定”的財(cái)政體制。這個體制是在繼續(xù)下放收支項(xiàng)目的同時，收縮了一部分地方機(jī)動財(cái)力，通過“一年一定”的辦法來解決財(cái)政計(jì)劃同國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃互相銜接的問題。以天津市為例，從1976年起，國家對天津市實(shí)行這一財(cái)政管理體制，主要是取消原定固定比例留成2%，改為定額8100萬元，作為天津市的機(jī)動財(cái)力；每年根據(jù)核定的收入指標(biāo)總額和支出指標(biāo)總額，確定天津市的分成比例為21.67%。在執(zhí)行過程中，可以多收多支，少收則相應(yīng)地緊縮開支，以自求平衡；超收部分按30%分成。該年，天津市受地震災(zāi)害影響，實(shí)際短收66937萬元，沒有超收分成。為解決天津市的財(cái)政困難，財(cái)政部另外撥給3320萬元。1977年天津市分成比例定為27.47%，實(shí)際超收5344萬元，經(jīng)中央同意，全部留市。1978年分成比例定為27.77%，超收分成13025萬元。1979年天津市分成比例為31.22%，超收分成比例改為50%，但由于收入未完成任務(wù)，沒有超收分成。1980年到1984年，繼續(xù)實(shí)行1976年的財(cái)政管理體制。1980年分成比例為30.63%，超收分成為13440萬元；1981年和1982年分成比例分別為31.07%和34.92%，由于這兩年短收，均沒有超收分成。1983年分成比例為44.18%，超收分成為3540萬元。1984年分成比例為40.11%，超收分成為11601萬元。[7]（二）關(guān)于財(cái)政包干制改革的簡評1.實(shí)行“劃分收支、分級包干”財(cái)政體制的積極意義20世紀(jì)80年代以“劃分收支、分級包干”為主要內(nèi)容的財(cái)政體制改革，是新中國成立以來所進(jìn)行的第一次比較全面和深入的財(cái)政體制改革，其廣度和深度均超過了新中國歷史上的任何一個時期的改革。同改革前的傳統(tǒng)財(cái)政體制比較，改革后的財(cái)政體制在收支結(jié)構(gòu)、財(cái)權(quán)分配和財(cái)力分配等方面，都發(fā)生了顯著的變化，主要表現(xiàn)在：（1）財(cái)政管理體制的集中程度明顯降低?！皠澐质罩А⒎旨壈伞钡母母锬Ｊ绞关?cái)政體制由過去中央政府“一灶吃飯”改為中央與地方“分灶吃飯”，打破了“統(tǒng)收統(tǒng)支”，全國財(cái)政吃“大鍋飯”傳統(tǒng)格局，初步形成了在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級地方政府明確劃分收支及其權(quán)限，各負(fù)其責(zé)的新格局，有利于充分發(fā)揮地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。（2）地方政府財(cái)政管理權(quán)限明顯增加。新的財(cái)政體制在財(cái)力分配方面，由過去的以“條條”為主的縱向管理改為以“塊塊”為主橫向管理。采取這種財(cái)力分配辦法，大大地?cái)U(kuò)大了地方財(cái)政的權(quán)限，有利于地方根據(jù)本地的實(shí)際情況，統(tǒng)籌安排財(cái)力，發(fā)展本地區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)。（3）財(cái)政管理體制的穩(wěn)定性有所增強(qiáng)。新的財(cái)政體制在收支劃分和分成比例（或補(bǔ)助數(shù)額）的時限上由過去的“一年一定”改為“五年一定”，在一定程度上解決了過去中央與地方政府之間年年吵基數(shù)、爭指標(biāo)的矛盾，也有利于各級地方政府制定和執(zhí)行本地長遠(yuǎn)規(guī)劃，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)?？傊?0年代的財(cái)政體制改革在擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)的同時，也加強(qiáng)了地方政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而促使地方各級領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)了對本級財(cái)政工作的領(lǐng)導(dǎo)；由于收支范圍明確，地方收入留用比例或享受補(bǔ)助數(shù)額五年不變，使地方有了發(fā)展本地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動力和能力，盡可能地開發(fā)本地區(qū)生產(chǎn)、物資和資金的潛力，合理使用財(cái)力，提高經(jīng)濟(jì)效益，不斷增加財(cái)政收入；由于節(jié)約歸己，促使地方比較注意節(jié)約支出，精打細(xì)算，同時也嚴(yán)格了財(cái)經(jīng)紀(jì)律。2.“劃分收支、分級包干”財(cái)政體制的局限性雖然此次財(cái)政體制改革與傳統(tǒng)財(cái)政體制相比顯現(xiàn)出較大的優(yōu)越性，在適當(dāng)降低中央財(cái)政集權(quán)度的同時，充分調(diào)動了各級地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。但由于改革的“單兵突進(jìn)”，缺乏相關(guān)制度的配套改革，在實(shí)踐中存在甚至產(chǎn)生了一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是改革措施不配套。由于當(dāng)時正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)整，減收增支的因素比較多，對已經(jīng)實(shí)行“分灶吃飯”體制的地方財(cái)政產(chǎn)生一定的沖擊。因此，盡管在新財(cái)政體制中規(guī)定包干指標(biāo)“一定”五年不變，但由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化，在執(zhí)行中不得不進(jìn)行調(diào)整，有些甚至變動很大，直接影響了改革預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是不利于國企改革的深化和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。首先，財(cái)政包干制的實(shí)行對政企分開不利，不僅不能夠有效地促進(jìn)國有企業(yè)向獨(dú)立實(shí)體轉(zhuǎn)變，而且由于地方政府和行政管理部門更接近企業(yè)，使得原有的對國企直接干預(yù)更為強(qiáng)化；其次，由于過早地打開了“包干制”這個“利益驅(qū)動器”的閘門，導(dǎo)致各級政府和部門競相鋪攤子，拉長了基建戰(zhàn)線，擴(kuò)大了重復(fù)建設(shè)，提高了當(dāng)時和以后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度；再次，以“財(cái)政包干制”為主要特征的新體制一定程度上助長了條塊分割、畫地為牢，爭奪稀缺資源問題開始出現(xiàn)，從而阻礙了全國統(tǒng)一市場體系的形成。三是中央財(cái)政赤字現(xiàn)象比較嚴(yán)重。“分灶吃飯”的財(cái)政新體制在下放財(cái)權(quán)，從而增強(qiáng)地方政府財(cái)政自主權(quán)的同時，相應(yīng)地削弱了中央政府自身財(cái)力，而由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的不配套，許多公共開支仍由中央政府承擔(dān)，這就導(dǎo)致中央財(cái)政不斷發(fā)生巨額赤字[8]，以致中央財(cái)政不得不向地方財(cái)政借款以彌補(bǔ)缺口?；谝陨蠁栴}，國務(wù)院對新財(cái)政體制在執(zhí)行過程中又作了一些局部調(diào)整：一是1981年適當(dāng)縮小了地方財(cái)政的包干范圍；二是從1982年開始，除廣東、福建兩省繼續(xù)實(shí)行“劃分收支，定額上交或定額補(bǔ)助”的大包干財(cái)政體制以外，對其他各省、自治區(qū)、直轄市一律逐步改為“總額分成、比例包干”的體制模式，即取消了地方固定收入、調(diào)劑收入，改為按地方收入基數(shù)總額與支出基數(shù)總額，計(jì)算出一個分成百分比，再按這個百分比劃分中央收入和地方收入，實(shí)行包干；三是將中央財(cái)政向地方財(cái)政的借款改為調(diào)減地方的支出包干基數(shù)。從1981年到1984年，中央財(cái)政連續(xù)出現(xiàn)較大赤字，為了解決中央財(cái)政困難，適當(dāng)集中資金，中央財(cái)政1981年和1982年分別向地方借款70億元和40億元。1983年將中央財(cái)政向地方財(cái)政借款改為調(diào)減地方財(cái)政支出包干基數(shù)，并相應(yīng)調(diào)整地方的收入分成比例和補(bǔ)助數(shù)額，以適當(dāng)減輕中央財(cái)政的壓力。從1983年起，不再另向地方財(cái)政借款。此外，國家還對卷煙的工商稅分配辦法、縣辦工業(yè)企業(yè)虧損的財(cái)政負(fù)擔(dān)辦法等進(jìn)行了—系列調(diào)整與改進(jìn)。經(jīng)過上述調(diào)整與改進(jìn)，使80年代初期的財(cái)政體制基本上適應(yīng)了當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要。四基本建設(shè)投資體制的“撥改貸”改革在我國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國基本建設(shè)投資一直沿用由國家財(cái)政撥款，建設(shè)單位和企業(yè)無償使用的體制模式。隨著經(jīng)濟(jì)體制市場化改革的啟動，國家基建投資體制中的無償撥款的弊端已日益顯現(xiàn)：首先由于基建單位沒有經(jīng)濟(jì)上的壓力，必然熱衷于追求上項(xiàng)目和高投資，從而導(dǎo)致周期性的投資膨脹與重復(fù)建設(shè)；其次由于基建投資資金來源的無償性，建設(shè)單位忽視投資管理和經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致資金浪費(fèi)非常嚴(yán)重，從而造成財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。鑒于以上問題的日趨嚴(yán)重，以國有企業(yè)為主體的基建投資體制的改革提上了決策者的議事日程。（一）基建投資體制“撥改貸”改革出臺的必然性新中國成立以來一直執(zhí)行的是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。重工業(yè)的資本密集需要與當(dāng)時國內(nèi)資本稀缺產(chǎn)生較大矛盾，因此就需要由政府進(jìn)行干預(yù)，人為地對利率、匯率、能源和原材料價格、工資和生活必需品價格進(jìn)行壓低，以此降低重工業(yè)發(fā)展的成本。在這種背景下，經(jīng)濟(jì)資源就必須通過高度集中的計(jì)劃體系進(jìn)行配置。同時，為了控制企業(yè)剩余的使用和在農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策的需要，又分別實(shí)行了工業(yè)的國有化和農(nóng)業(yè)的人民公社化。這種重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在實(shí)踐中的一個主要特征就是實(shí)行高度中央集權(quán)的投資體制，企業(yè)的利潤與折舊全部納入國家預(yù)算，基本建設(shè)投資所需建設(shè)資金全部由國家財(cái)政無償撥款，即“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制。在這種體制下，投資接受主體不需要承擔(dān)投資風(fēng)險，導(dǎo)致“資金饑渴癥”，成為我國基本建設(shè)投資領(lǐng)域的一種常態(tài)。1979年以來我國進(jìn)行了一系列的經(jīng)濟(jì)體制改革，如包產(chǎn)到戶、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)等與重點(diǎn)建設(shè)由中央負(fù)責(zé)的投資體制發(fā)生了尖銳的矛盾，表現(xiàn)為中央財(cái)政連年赤字，銀行信貸入不敷出，總需求大于總供給。這樣就造成了國家一方面被迫要擴(kuò)大指令性計(jì)劃生產(chǎn)規(guī)模，另一方面又必須向企業(yè)收取重稅，使企業(yè)逐漸喪失活力。情況更為嚴(yán)重的是，20世紀(jì)80年代初期，中央政府的各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼持續(xù)剛性增長，其中僅糧食補(bǔ)貼一項(xiàng)就幾乎占國家預(yù)算總支出的1/3。因此，國家不得不采取應(yīng)急措施，多次發(fā)行國債，以彌補(bǔ)日益擴(kuò)大的財(cái)政赤字。正如1979年3月16日《人民日報(bào)》中分析指出：目前，基本建設(shè)單位浪費(fèi)國家資金現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，其表現(xiàn)為投資多，工期長，收效慢，甚至某些企業(yè)建成后不能回收資金，反而虧損。究其原因，主要有：一是沒有搞好綜合平衡，基建戰(zhàn)線長，物資缺口大，違反有計(jì)劃按比例發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律；二是基本建設(shè)的工程質(zhì)量差，一些工程不是精心設(shè)計(jì)，精心施工，而是缺乏調(diào)查資料就邊設(shè)計(jì)邊施工；三是這種浪費(fèi)現(xiàn)象和我國現(xiàn)行的基金管理制度有關(guān)。為革除這些弊端，國家決定基建項(xiàng)目合同由財(cái)政撥款給建設(shè)銀行，再由建設(shè)銀行與基建單位簽訂貸款合同，規(guī)定貸款利息和回收期限，由建設(shè)銀行監(jiān)督執(zhí)行。從以上歷史背景的分析可以看出，中央政府在擴(kuò)大國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的同時，也逐步認(rèn)識到我國基建投資體制改革的必要性和緊迫性。于是，從1979年開始，基建投資資金由財(cái)政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行貸款的體制改革得以啟動。（二）我國基建投資全面實(shí)行“撥改貸”1979年，國家計(jì)劃委員會、國家基本建設(shè)委員會、財(cái)政部遵照中央關(guān)于基本建設(shè)投資要逐步由財(cái)政撥款改為銀行貸款的指示精神，對基本建設(shè)投資試行銀行貸款的問題做了多次研究，草擬了《關(guān)于基本建設(shè)投資試行貸款辦法的報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）和《基本建設(shè)投資貸款試行條例》，在全國基本建設(shè)工作會議上進(jìn)行了廣泛討論，并在全國財(cái)政會議上征求了各級地方政府財(cái)政部門的意見。后來又在1979年4月的中央工作會議期間，征求了部分省、市、自治區(qū)主管經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)的意見，獲得了大多數(shù)的支持。最終在同年8月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了以上兩份報(bào)告。“撥改貸”改革的基本思路是在國家統(tǒng)一計(jì)劃的前提下，擴(kuò)大企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，把投資效果的好壞同企業(yè)和職工的經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，其業(yè)務(wù)由中國人民建設(shè)銀行負(fù)責(zé)辦理，并由財(cái)政部主管。其主要內(nèi)容為：一是要處理好計(jì)劃和貸款的關(guān)系；二是要切實(shí)保證原材料、設(shè)備的供應(yīng)，滿足基本建設(shè)的物質(zhì)需要；三是要解決償還貸款的資金來源?！秷?bào)告》建議，1979年、1980年兩年先在輕工、紡織、旅游等行業(yè)和北京、上海、廣東三個省市中選擇投資少、見效快、利潤高、建設(shè)條件好的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再逐步推廣。1980年11月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家計(jì)委、建委、財(cái)政部和中國人民建設(shè)銀行聯(lián)合簽署的《關(guān)于實(shí)行基本建設(shè)撥款改貸款的報(bào)告》，其主要內(nèi)容是：第一，從1981年起，凡是實(shí)行獨(dú)立核算，有還款能力的企業(yè)，進(jìn)行基本建設(shè)所需的投資，除盡量利用企業(yè)自由資金外，一律改為銀行貸款。確實(shí)無法實(shí)行貸款的企業(yè)，應(yīng)由部門和企業(yè)提出申請，建設(shè)銀行簽證，計(jì)委、建委同意，才能給予財(cái)政撥款。對于繼續(xù)實(shí)行財(cái)政撥款的行政、事業(yè)單位，要迅速建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，實(shí)行投資包干。第二，擴(kuò)大貸款單位的自主權(quán)，保障其經(jīng)濟(jì)利益。貸款單位在不減少新增生產(chǎn)能力，不突破批準(zhǔn)的總投資，不推遲交工日期，不降低工程質(zhì)量的前提下，有權(quán)調(diào)整建設(shè)內(nèi)容，安排施工順序，選擇設(shè)計(jì)單位和施工單位，選購設(shè)備材料。對于上級確定的不符合實(shí)際情況，經(jīng)濟(jì)效益差的建設(shè)方案，有權(quán)提出意見，以至拒絕執(zhí)行。第三，必須建立明確的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。為了做到貸款資金借、用、還統(tǒng)一，建設(shè)銀行只能同將來負(fù)責(zé)生產(chǎn)的企業(yè)或籌建機(jī)構(gòu)簽訂貸款合同。如果負(fù)責(zé)生產(chǎn)的企業(yè)或籌建單位不負(fù)責(zé)建設(shè)，在簽訂經(jīng)濟(jì)合同時，還應(yīng)由負(fù)責(zé)建設(shè)的單位聯(lián)合簽署。第四，合理確定貸款利率。從1981年起，對煤礦、建材、郵電行業(yè)實(shí)行優(yōu)惠，按照年利率2.4%計(jì)息；其他行業(yè)仍按年利率3%計(jì)息。第五，發(fā)揮建設(shè)銀行經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。銀行要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的審查，檢查資金使用情況和及時收回貸款。要大力吸收存款，把固定資產(chǎn)再生領(lǐng)域里的閑散資金集中起來，靈活調(diào)度，按照國家要求的投資方向，發(fā)放基本建設(shè)貸款和挖潛、革新、改造貸款。然而，從1981年到1984年將近四年的時間內(nèi)，全國“撥改貸”的金額約為31億元。這表明該項(xiàng)改革在實(shí)踐中進(jìn)展滯緩，存在較大的阻力。為了進(jìn)一步推動這項(xiàng)改革，國務(wù)院在1984年9月發(fā)出的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》中明確規(guī)定：“國家投資建設(shè)的項(xiàng)目，都要按照資金有償使用的原則，改財(cái)政撥款為銀行貸款?！睋?jù)此，同年12月，國家計(jì)委、財(cái)政部和中國人民建設(shè)銀行發(fā)出《關(guān)于國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資全部由撥款改為貸款的暫行規(guī)定》，決定從1985年起，所有國家預(yù)算內(nèi)資金安排的項(xiàng)目全部由財(cái)政撥款改為銀行貸款；“撥改貸”項(xiàng)目必須納入國家五年和年度固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，其決策權(quán)分別屬于國家和國務(wù)院各部以及各省、自治區(qū)、直轄市；“撥改貸”的還款基金，包括貸款本息，要盡量先用企業(yè)的自由資金，企業(yè)自有資金歸還不足，要按照國家規(guī)定用企業(yè)稅前利潤歸還。在這些強(qiáng)有力的政策措施推動下，“撥改貸”改革的進(jìn)程開始加快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985年國家預(yù)算內(nèi)投資386億元，改為貸款的達(dá)368億元，占95.3%。[9]這不僅打破了實(shí)行“撥改貸”試點(diǎn)以來停滯不前的局面，而且意味著長期以來國有企業(yè)基本建設(shè)投資無償使用財(cái)政資金的歷史基本結(jié)束。（三）關(guān)于基建投資體制“撥改貸”改革的簡評基建投資體制的“撥改貸”改革是國有企業(yè)投資管理體制的一項(xiàng)重大改革。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，這一改革在一段時期內(nèi)有利于提高國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)企業(yè)活力；對于形成投資約束機(jī)制，加強(qiáng)基本建設(shè)管理，建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，改善投資結(jié)構(gòu)，遏制資金使用的低效浪費(fèi)現(xiàn)象都具有積極的推動作用。應(yīng)該說，該項(xiàng)改革的基本思路與方向是正確的。但是隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，企業(yè)作為獨(dú)立的商品生產(chǎn)者的地位逐漸確立，宏觀調(diào)控由直接調(diào)控轉(zhuǎn)向間接調(diào)控，投資的資金來源已經(jīng)由財(cái)政投資為主渠道變?yōu)楦鞣N來源并存的格局，并且財(cái)政投資所占的比重在降低。面對經(jīng)濟(jì)體制和投資體制改革的深化，“撥改貸”制度執(zhí)行的效果不佳，而且越來越顯示出它的局限性。首先從“撥改貸”制度的執(zhí)行效果來看。從理論上講，實(shí)行“撥改貸”，資金由供給制的無償使用改為付息還本的有償使用，能加強(qiáng)企業(yè)的責(zé)任心、節(jié)約資金使用、加速資金周轉(zhuǎn)、提高資金利用率。但在實(shí)際執(zhí)行中，這些作用和效果并沒有充分地顯露出來，而且“撥改貸”本金回收計(jì)劃并沒有完成。[10]究其原因，主要有：（1）為了上項(xiàng)目，企業(yè)總是希望財(cái)政和銀行能多給一些錢，不管是財(cái)政的錢（撥款），還是銀行的錢（“撥改貸”），只要給錢，無關(guān)乎利息的多少，“撥改貸”也會成為拉長基本建設(shè)戰(zhàn)線的新因素。（2）“撥改貸”制度規(guī)定，用企業(yè)利潤、折舊基金償還貸款。“撥改貸”還款資金來源同組織財(cái)政收入的矛盾較大。制度還規(guī)定，對產(chǎn)品價格不合理，投入后盈利太低，歸還貸款確有困難的，經(jīng)批準(zhǔn)可以部分豁免或者全部豁免貸款本息。這種豁免政策，阻礙了企業(yè)還貸的積極性。（3）貸款期限過長，影響項(xiàng)目還貸能力?！皳芨馁J”制度規(guī)定，撥改貸期限最長可達(dá)15年之久，加上“撥改貸”收貸難，因此，經(jīng)辦行在同單位簽訂合同時，沒有先對項(xiàng)目作具體調(diào)查或進(jìn)行還貸能力測算，就把貸款期限定在允許的最長年限，且還款期都集中在最后幾年。這樣往往存在有的貸款項(xiàng)目效益好，可以還款的而未到還款期不還款，無形中使建設(shè)項(xiàng)目沒有形成還款能力，沒有真正體現(xiàn)“撥改貸”的投資效益。（4）虧損性行業(yè)使用“撥改貸”借款，沒有貸款效益可言。比如政策性虧損的企業(yè)。不僅不能收回“撥改貸”貸款，反而還給這些企業(yè)背上了沉重的負(fù)擔(dān)。（5）“撥改貸”的項(xiàng)目都是國家基建計(jì)劃中確定了的，建設(shè)銀行發(fā)放貸款首先考慮的應(yīng)該是計(jì)劃，而不是居于次要地位的還本付息問題。如果允許銀行有“拒絕貸款”權(quán)，則可能導(dǎo)致貸款給盈利水平高的部門或者企業(yè)，建設(shè)銀行的自主權(quán)不能一點(diǎn)沒有，也不能過大。既然實(shí)行“撥改貸”的條件還不成熟，強(qiáng)行推廣，必然效果不佳。其次從“撥改貸”制度的局限性來看，主要有三點(diǎn)。第一，現(xiàn)有的“撥改貸”制度并未塑造一個財(cái)政投資的運(yùn)用主體?！皳芨馁J”投資的運(yùn)行機(jī)制是“計(jì)委定、財(cái)政撥、建行營”。計(jì)委決定財(cái)政資金的投向，主管部門安排項(xiàng)目投資，財(cái)政負(fù)責(zé)籌措投資資金，建設(shè)銀行負(fù)責(zé)將資金撥付到各個建設(shè)項(xiàng)目上去，同時按照合同規(guī)定和貸款回收計(jì)劃組織資金回收，并上交財(cái)政。很明顯，在這種體制下，并沒有明確財(cái)政投資的主體是誰。按要求，財(cái)政投資的主體應(yīng)該是財(cái)政部，但財(cái)政部只是負(fù)責(zé)資金的籌措。財(cái)政投資對于財(cái)政部來說只是體現(xiàn)為財(cái)政出錢，在財(cái)政預(yù)算中列入基本建設(shè)支出這個會計(jì)科目，其他有關(guān)投資的事務(wù)財(cái)政部均不涉及。在這種機(jī)制中，計(jì)委實(shí)質(zhì)是財(cái)政投資的決策者。對財(cái)政投資起著關(guān)鍵性的作用，但它對財(cái)政投資的效益不負(fù)任何責(zé)任。建設(shè)銀行只是負(fù)責(zé)資金的撥付和回收及將回收資金上交財(cái)政，是一個完全被動的經(jīng)辦單位，這項(xiàng)業(yè)務(wù)不會給建設(shè)銀行帶來直接的經(jīng)濟(jì)利益。因此，在投資主體和資金來源渠道多元化的情況下，其他各種投資資金均有相應(yīng)的利益主體代表自身的投資利益，唯有財(cái)政投資沒有相應(yīng)的主體代表。這種狀況的結(jié)果必然導(dǎo)致對財(cái)政投資管理的放松，弱化財(cái)政投資在整個國民經(jīng)濟(jì)中的作用。第二，“撥改貸”并沒有解決財(cái)政投資的資金來源問題。“撥改貸”投資貸款基金有相當(dāng)部分來自于財(cái)政經(jīng)常性收入，因此“撥改貸”投資直接受財(cái)政預(yù)算的制約。由于投資性支出的彈性和消費(fèi)性支出的剛性，在財(cái)政困難的情況下，投資性支出往往成為被削減的對象，這就需要以其他方式籌措貸款基金，主要是“撥改貸”的回收和發(fā)行債券。先看“撥改貸”的回收。建設(shè)銀行作為“撥改貸”的經(jīng)辦人，直接負(fù)責(zé)貸款的回收工作。由于貸款的回收并不會給建設(shè)銀行帶來直接利益，因此，在手段上國家只能以行政命令迫使建設(shè)銀行回收。目前項(xiàng)目投資已經(jīng)信用化和拼盤化，當(dāng)各種貸款的回收要求越過借款單位的還貸能力時，建設(shè)銀行回收貸款的順序是先收建行貸款，然后才回收“撥改貸”。對企業(yè)而言，“撥改貸”是國家投資，視其為軟貸款或撥款，存在著觀望和豁免的心理，能不還就不還。因此，“撥改貸”回收困難重重。再看債券的發(fā)行。財(cái)政部發(fā)行債券只是被動地滿足投資支出的需要。債券的發(fā)行和使用與財(cái)政部并沒有直接的利益關(guān)系。相反地，發(fā)行債券會增加財(cái)政部的工作量，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)開支，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此我國當(dāng)時債券的發(fā)行還屬于被動的供給制，并未走向主動的經(jīng)營制。這種債券發(fā)行決定了財(cái)政部缺乏發(fā)行債券的積極性，這樣通過債券籌措資金就難以成為一項(xiàng)政策。第三，“撥改貸”的改革措施實(shí)施以來，國家基本上停止了對已有企業(yè)的資本金注入，而以銀行貸款的方式維持企業(yè)正常的生產(chǎn)和投資。這一方面雖然有助于企業(yè)審慎進(jìn)行項(xiàng)目論證和使用資金，約束國有企業(yè)的盲目投資行為，同時在一定程度上擴(kuò)大了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；但在另一方面又造成了新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的混亂，尤其是在企業(yè)用銀行貸款投資形成的資產(chǎn)歸屬問題上難以理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。綜上所述，“撥改貸”的局限性，決定了它只是財(cái)政投資的過渡模式，必然為新的財(cái)政投資管理方式所取代。五國有資產(chǎn)的第四次清產(chǎn)核資（一）第四次清產(chǎn)核資的背景由于“文革”的破壞，企業(yè)管理混亂，盈利水平下降，虧損現(xiàn)象嚴(yán)重，已成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個突出問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在“文革”后期的1972～1976年中，全國全民所有制獨(dú)立核算（其中1975年為全民所有制和集體所有制獨(dú)立核算企業(yè)的數(shù)據(jù)）虧損企業(yè)的年均虧損總額為53.45億元。[11]1976年與1971年相比，國營企業(yè)虧損金額總數(shù)增加了1.2倍。工業(yè)企業(yè)百元產(chǎn)值利潤從18.6元降低為13.6元。到1979年4月，全國還有近1萬個工業(yè)企業(yè)虧損。有商業(yè)企業(yè)的虧損面也較大。針對這種情況，國務(wù)院認(rèn)為，企業(yè)固定資產(chǎn)和流動資金管理混亂，是導(dǎo)致虧損的一個重要原因。1979年4月，中共中央召開了工作會議，確定了國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)整頓好現(xiàn)有企業(yè)，大大提高經(jīng)濟(jì)管理水平和技術(shù)水平。與此同時，為了在全民所有制企業(yè)清產(chǎn)核資中認(rèn)真做好資產(chǎn)價值重估工作，摸清企業(yè)“家底”，促進(jìn)資產(chǎn)足額補(bǔ)償，增強(qiáng)國有企業(yè)發(fā)展后勁，國務(wù)院將1977年成立的扭虧增盈領(lǐng)導(dǎo)小組同清倉查庫小組合并，成立國務(wù)院清產(chǎn)核資、扭虧增盈領(lǐng)導(dǎo)小組，把清產(chǎn)核資、清倉查庫和扭虧增盈三項(xiàng)工作結(jié)合起來統(tǒng)一解決。（二）第四次清產(chǎn)核資的內(nèi)容為了貫徹中共中央工作會議確定的對國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，建立健全良好的生產(chǎn)秩序和工作秩序，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)體制改革，整頓國有企業(yè)固定資產(chǎn)和流動資金管理混亂的狀況，挖掘現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)和物資的潛力，改善企業(yè)管理水平，1979年4月4日，國務(wù)院決定在全國開展清倉查庫、扭虧增盈工作的基礎(chǔ)上進(jìn)行清產(chǎn)核資工作，并將國務(wù)院扭虧增盈領(lǐng)導(dǎo)小組和清產(chǎn)核資小組合并成立一個小組，由康世恩任組長，陳國棟、張勁夫、袁寶華、李藻華、李開信等任副組長。1980年1月因張勁夫、陳國棟調(diào)動工作，改由王磊、吳波任副組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，張瑞清任辦公室主任。各省、自治區(qū)、直轄市、國務(wù)院各部門也都相應(yīng)成立了清產(chǎn)核資、扭虧增盈領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。全國清產(chǎn)核資、扭虧增盈領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了《關(guān)于加強(qiáng)扭虧增盈和開展清產(chǎn)核資工作的報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）?！秷?bào)告》指出：為了充分挖掘現(xiàn)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)物資潛力，加速物資和資金的周轉(zhuǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)的發(fā)展，要在1979年和1980年的兩年內(nèi)，在全國企業(yè)、事業(yè)、行政、基本建設(shè)單位內(nèi)開展一次全面的清產(chǎn)核資工作。其主要內(nèi)容包括：（1）全面清查企業(yè)的財(cái)產(chǎn)物資、弄清“家底”；（2）狠抓清倉查庫，核定物資定額，劃出超儲積壓物資，積極進(jìn)行處理；（3）核定企業(yè)流動資金定額和固定資產(chǎn)需要量，逐步對企業(yè)的固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)實(shí)行有償占有制度。由企業(yè)主管部門、財(cái)政、銀行部門共同核定企業(yè)的資金定額。財(cái)政上把現(xiàn)有的自有流動資金連同增撥的流動資金全部交給人民銀行，由人民銀行統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理。對定額內(nèi)資金、季節(jié)性周轉(zhuǎn)資金和超儲積壓資金的貸款，規(guī)定不同的利率，多占用資金，就多付利息；（4）在清產(chǎn)核資中，要邊清查、邊核資，邊建立健全管理制度，防止前清后亂，不斷鞏固清產(chǎn)核資成果，改善企業(yè)經(jīng)營管理。在國務(wù)院批轉(zhuǎn)了這個《報(bào)告》之后，1979年6月1日，國務(wù)院清產(chǎn)核資、扭虧增盈領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《全國清產(chǎn)核資試行辦法（草案）》，6月8日，財(cái)政部頒布了《國營企業(yè)固定資產(chǎn)實(shí)行有償調(diào)撥的試行辦法》。7月13日，國務(wù)院又頒布了《關(guān)于開征國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)稅的暫行規(guī)定》，提出要對國營工業(yè)交通企業(yè)的固定資產(chǎn)實(shí)行有償占用，向國家繳納固定資產(chǎn)稅。1980年1月4日，中共中央、國務(wù)院同意和批轉(zhuǎn)的國家計(jì)委《關(guān)于1980年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃安排情況的報(bào)告》中指出：要在搞好清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行固定資產(chǎn)征稅的制度，從而使清產(chǎn)核資成為實(shí)行國營企業(yè)固定資產(chǎn)有償占用改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。至此，全國第四次清產(chǎn)核資工作在全國范圍內(nèi)企事業(yè)單位全面展開。1.清產(chǎn)核資的基本原則從《全國清產(chǎn)核資試行辦法（草案）》的內(nèi)容看，這次清產(chǎn)核資的基本要求是：在1979年和1980年兩年內(nèi)，對全國企業(yè)、事業(yè)、行政、基本建設(shè)單位的全部財(cái)產(chǎn)，包括賬內(nèi)外、庫內(nèi)外進(jìn)行全面徹底的清查。其基本原則是：做到“見物就點(diǎn)，是賬就清，不留死角，不打埋伏，不重不漏，賬物相符，家底清楚”。2.清產(chǎn)核資的對象及主要內(nèi)容按照文件要求，這次清產(chǎn)核資的主要對象是國有企業(yè)（工業(yè)交通、物資、供銷、商業(yè)）、農(nóng)林、建設(shè)單位、文教衛(wèi)生、城市公用、科研、行政、集體企業(yè)的全部財(cái)產(chǎn)，既有生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，也包括行政事業(yè)單位。就清產(chǎn)核資的主要內(nèi)容來看，主要是：（1）流動資產(chǎn)，包括單位內(nèi)或在途、外存、外借、代保管和委托加工的全部商品、物資等，以及港口、碼頭、車站等長期結(jié)存的無主物資；（2）固定資產(chǎn)，包括用各種資金購置或建設(shè)的符合固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)器設(shè)備、儀器、廠房、工地、倉庫和建筑物等各種財(cái)產(chǎn)，在清查中未計(jì)價入賬的，都要入賬；（3）庫存現(xiàn)金、銀行存款、各種證券、債權(quán)債務(wù)也都進(jìn)行全面清理。其中債權(quán)債務(wù)清理包括借出的物資設(shè)備、應(yīng)收應(yīng)付、預(yù)收預(yù)付、支農(nóng)支青、產(chǎn)品擴(kuò)散、專業(yè)化協(xié)作等各項(xiàng)往來賬款，以及職工借款和攤派、抽調(diào)、擠占、挪用流動資金搞基本建設(shè)和財(cái)政性開支等；（4）在建工程、修繕工程和停建工程。3.嚴(yán)格核定企業(yè)流動資金的需求量在這次清產(chǎn)核資工作中，有一項(xiàng)重要內(nèi)容是根據(jù)各行業(yè)的實(shí)際，核定企業(yè)所需的流動資金。核定資金的要求是：（1）工業(yè)企業(yè)。根據(jù)國家下達(dá)的生產(chǎn)、物資供應(yīng)、產(chǎn)品銷售計(jì)劃和核定的物資周轉(zhuǎn)定額，以及加速資金周轉(zhuǎn)的要求，核定企業(yè)正常生產(chǎn)（包括季節(jié)性、臨時性超定額貸款資金需要在內(nèi)）平均先進(jìn)的流動資金占用總額，并參照歷史先進(jìn)水平，按正常生產(chǎn)最低需要核定流動資金定額；（2）商業(yè)企業(yè)。商業(yè)企業(yè)的零售商店和三級批發(fā)站，根據(jù)主管部門下達(dá)的當(dāng)年商品銷售計(jì)劃和商品的合理儲備期以及加速資金周轉(zhuǎn)要求，零售商店核定正常經(jīng)營平均需要資金定額和非商品資金定額、三級批發(fā)站核定正常經(jīng)營最低需要的商品資金定額和非商品