清王朝州縣制度的沿革與完善

州和區(qū)政治制度是指國家劃分州和區(qū)的政治和行政權力的制度。國家通過對州縣權限的規(guī)定,以實現(xiàn)對一州一縣的統(tǒng)治。這種權限的規(guī)定,既要使州縣把國家的統(tǒng)治方針落實到地方,又不能讓州縣擁有過大的自主權力,只能是按國家規(guī)定的權責范圍去行使其對地方的治理權,是皇權的一種延伸。州縣官的主要職責是親民,是地方社會與國家交涉的中介,國家需要他們來保持地方社會的穩(wěn)定,地方社會也需要他們維持社會秩序。國家在很大程度上依靠州縣征收賦稅和維持地方社會秩序,但也不能聽任州縣任意胡為而不顧。國家在盡力完善州縣制度的同時,在一定的條件下還采取嚴厲的整肅措施,將州縣納入國家的控制和操作范圍。值得注意的是,清王朝在“明主治吏不治民”的傳統(tǒng)政治方針下,所完善的州縣制度,僅僅是對州縣官的管理,卻沒有顧及州縣自身的政治管理模式。這種嚴格控制州縣官的管理制度與默認州縣自身的政治管理模式,就成為清王朝州縣政治體制的特色所在。州縣官被目為紅人清王朝州縣一級的行政區(qū)劃雖然基本承襲了明代的制度,但在很大程度上改變和完善這個制度,構成了以州、廳、縣為基礎行政的行政區(qū)劃體系。州、廳分直隸州、廳和屬州、散廳,直隸州、廳與府是同一行政區(qū)劃等級,屬州、散廳與縣是同一行政區(qū)劃等級。本文所講的州縣,僅是指與縣是同一行政區(qū)劃等級的屬州、散廳。據(jù)光緒《大清會典》卷四《吏部》所載,當時全國共有屬州145個,散廳78個,縣1303個(臺灣11縣未計在內)。據(jù)《清史稿·地理志》所載,宣統(tǒng)時期有屬州129個,散廳78個,縣1342個,尚有土州27個,土縣4個,土司113個。據(jù)《清史稿·職官志》所載,全國有屬州48個,縣1358個。同是一級行政區(qū)劃的州縣,其主要長官的級別和他們衙門等級的級別是相同的,雖然級別相同,但根據(jù)不同的地域和治理環(huán)境還存在著另一種等級的區(qū)別。根據(jù)順治十二(1655)年上諭,“歷代州縣之制,自漢以來,皆以人戶為大小。隋有閑劇沖要之等,唐有赤畿望緊之差,明時因之酌為繁簡,定有成例,隨才器使,各盡其用”。為了嚴格掣簽選舉制度,特“著吏部詳察舊例,參酌時宜,將地方分為三等,具疏奏奪。應選官員,考其身言書判,精加揀擇,亦分三等具奏。上等者列名引見,候朕面定,方將上等之缺從公掣簽。其二等者授二等地方,三等者授三等地方,不必引見,俱從公掣簽,務使州縣各官,人地相稱”就州縣缺來說,“有揀、有題、有調、有留,余則選”隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,清政府在政治上適當?shù)剡M行了調整,州縣缺分制也有一定的變化,但很少提高州縣的缺分等級,尤其是“要缺”以上的等級,這樣就能控制督撫請旨和題調的州縣官的數(shù)量;同時,也很少有“要缺”降級的現(xiàn)象,是督撫也不想把既得的任命權交回吏部?！皬闹醒胝叩耐獗韥砼袛?清朝廷為了防止那些在商業(yè)中心掌握經(jīng)濟控制權的人篡權亂政,制訂了企圖把行政中心與經(jīng)濟中心聯(lián)合起來、統(tǒng)一管轄的政策。至于省級官員方面,他們熱衷于把自己的親信安插到重要的地方治所?！鼻宕r期,州縣官改為分發(fā)到省候補,能否得到實缺,全憑督撫的委任,督撫不但是州縣官的頂頭上司,而且是州縣官的任用者。在這種情況下,州縣官必須致力于編織自己的政治關系網(wǎng),盡力去迎合督撫,若得到督撫的看重,州縣官即被目為紅人。如康熙初年,于成龍任廣西柳州羅城知縣時,被巡撫看中,“撫臺面諭兩司,如不舉羅城令,本院當特疏薦舉矣!兩司唯唯從命,而以卓異聞”,使于成龍從此步上青云之路正佐輔助監(jiān)督機制《明史·職官志》講:“知縣掌一縣之政。凡賦役,歲會實征,十年造黃冊,以丁產(chǎn)為差。賦有金谷、布帛及諸貨物之賦,役有力役、雇役、借倩不時之役,皆視天時休咎,地利豐耗,人力貧富,調劑而均節(jié)之。歲欠則請于府若省蠲減之。凡養(yǎng)老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴緝捕、聽獄訟,皆躬親厥職而勤慎焉。若山海澤藪之產(chǎn),足以資國用者,則按籍而致貢?？h丞、主簿分掌糧馬、巡捕之事。典史典文移出納。如無縣丞,或無主簿,則分領丞簿職。”《清史稿·職官志》講:“知縣掌一縣治理,決訟斷辟,勸農(nóng)賑貧,討猾除奸,興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神,靡所不綜?？h丞、主簿分掌糧馬、征稅、戶籍、緝捕諸職。典史掌稽檢獄囚?！笨瓷先ヂ殭嗪孟袷菦]有什么區(qū)別,仔細推敲,確實有很大的不同。首先,在州縣官吏設置上肯定了主官負責制,在缺少輔佐和相互監(jiān)督機制的情況下,以主官為中心的政治管理模式成為清代州縣政治體制的特色。明代的州縣官吏設置是本著主官負責、佐貳輔助監(jiān)督的原則而設置的,雖然這種正佐互相輔助監(jiān)督機制伴隨著主官負責制度的加強而逐漸失去效用,但在制度上還是維持這種機制,或多或少還能發(fā)揮一些輔助監(jiān)督的效用。清代的州縣官吏設置則完全是以主官負責制為基礎,正佐輔助監(jiān)督機制基本上不存在了。在主官負責制的情況下,以主官為中心的私人集團承擔起輔助職能,所強化的是自上而下的監(jiān)督機制。清代州縣官吏設置是以主官負責制為前提的,雖然在典章上也規(guī)定州縣設置佐貳官,但不是全部設置。據(jù)光緒《會典》卷五載,州同(含直隸州,下同)有52人,州判有70人,縣丞有345人,主簿只有55人,而州有218個,縣有1314個,也就是說,大部分州縣不設佐貳官。設置佐貳官的州縣,佐貳官也大多不與主官同署或同城治事。如京縣宛平縣的縣丞官署設在門頭溝,大興縣的縣丞官署設在禮賢鎮(zhèn);順天府屬通州的州同、州判分駐州城之外,大城縣、武清縣、密云縣的縣丞官署也都不與知縣官署同城正佐相互輔助監(jiān)督機制是整飭吏治、督促各級官吏恪守朝綱法律的有效措施。一方面同僚之間的相互監(jiān)視,使彼此的行為都要有所檢點,可以促進吏治,提高工作效率;另一方面以官制官,造成權力上的互相制約,有利于朝廷對他們的控制。然而,在專制政體下,正佐輔助監(jiān)督機制也存在著難以克服的弊病。專制政體需要的是向上負責,正佐輔助監(jiān)督機制必須得到上司的認可才能發(fā)揮效用,而正佐輔助監(jiān)督機制必然是多頭領導,多頭領導往往會否認、甚至破壞這種監(jiān)督機制,因為以一人當數(shù)十人之督責,則“政令紛然,守令欲舉其職難矣”主官負責制雖然缺少政務的輔佐,但便于實現(xiàn)自上而下的領導和監(jiān)督。清代以督撫直接控制州縣官,加強了對州縣官監(jiān)督的力度。一方面在行政管理權力擴張的情況下,官僚政治化了,州縣官對地方上的管理也靈活化了。另一方面州縣官的唯上是尊、謹慎政事、畏首畏尾、明哲保身的心理特征和追求個人的政治和經(jīng)濟利益、貪贓枉法、弄虛作假、茍且因循的心理特征也越來越突出了。其次,“決訟斷辟,勸農(nóng)賑貧,討猾除奸,興養(yǎng)立教”成為州縣官的職責順序,州縣官的職責權威化了,親民的責任具體化了,“恩威并用”變成“威恩并用”,傳統(tǒng)的教化為先的順序變化了。州縣官職繁任重,本州縣的事無不在其職責之內?！稘h書·百官表》在敘述縣令職掌時,僅以“掌治其縣”而概言之。漢代對縣的考課是以“秋冬歲盡,各計縣戶口、墾田、錢谷出入、盜賊多少,上其集簿”的上計方法,縣令的主要職責是教化、戶籍、賦稅、徭役、保衛(wèi)、刑訟、賑恤、供應等八項要務朱元璋在開國之時就曾講:“元以六事責守令,徒具虛文。今喪亂之后,中原草莽,人民稀少,所謂田野辟、戶口增,此正中原今日之急務?！鼻宕滴鯐r期的黃六鴻所撰《福惠全書》“自筮仕以迄升遷,為部一十有四;自謁選以迄辭上官,為條二百一十有九;于錢谷刑名之大,又分析為條一百一十有九”。州縣官的職責已經(jīng)是“大而錢谷、刑名、教養(yǎng)、風俗,小而建制、修舉、科條、庶務”明代州縣官養(yǎng)教的內容是“養(yǎng)老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮乏”,清代則以“貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神”為序。從規(guī)定上看是缺少了一些實際的內容,但在實施上卻完善了許多形式上的內容。以清代州縣官每月朔望主持宣講世祖章皇帝六諭文,圣祖仁皇帝圣諭十六條,世宗憲皇帝廣訓的“讀法”活動來說,原本的目的是維護社會公共秩序,規(guī)勸百姓遵紀守法,以鞏固地方統(tǒng)治?；诖?有人認為:“這部諭令對縣級衙門的行政管理有三重意義。首先,知縣要對貫徹《圣諭》負責,其職責是在縣城主持每月兩次的諭令講解,并挑選人員在其管轄區(qū)內的集鎮(zhèn)和村莊里進行同樣的講解。第二,他也有責任宣傳《圣諭》中特別強調能減輕知縣的行政管理任務的準則。同時,第三,《圣諭》告誡要避免社會沖突;這就會與衙門吏員營生有重大關系的活動發(fā)生抵觸?！痹俅?職權中明確的權力規(guī)定減少了,沒有明確的權力規(guī)定增加了。明代州縣官所掌的是州縣之“政”,清代的州縣官所掌的是州縣之“治理”;“政”是有相關的政治和制度規(guī)定,“治理”則只有具體的管理方法了,變成一種“術”。朱元璋曾經(jīng)針對州縣官頒布《到任須知》,“此書雖粗俗,實為官之要機,熟讀最良”州縣官的行政職權主要來源于自治權明代州縣官接受的是多頭領導,清代州縣官接受的是單一領導,按照傳統(tǒng)的“明主治吏不治民”的政治設計,加強了對州縣官的監(jiān)督控制。多頭領導是指州縣官接受眾多上級的指令,對多層上級負責。單一領導是指州縣官接受主要上級的指令,對主要上級負責。明代州縣官“上承監(jiān)司部使,而監(jiān)司部使,一省率數(shù)十人。此數(shù)十人者,滿其意皆若欲得一令而為之役。”清代州縣官雖然也接受藩、臬、道、府或直隸州、廳的節(jié)制,但他們直接向督撫負責,是督撫的屬員,“恪守上憲功令,凜遵上憲訓諭,凡有檄行,悉心辦覆,地方情形,據(jù)實上聞”筆者在講到明代州縣官的職權時,曾經(jīng)將州縣官的行政權力概括為自主、半自主和不自主三個部分。所謂的自主行政權力,是指州縣官能夠自主處置而不受上下左右干擾的行政權力。所謂的半自主行政權力,是指州縣官沒有決定權,但是有一定的主動權,經(jīng)過努力可以促成的事務。所謂不自主行政權力,是指非州縣官所能直接決定和控馭,而需要通過某些手段來對上下左右施加影響的事務幕職(或幕友)清代在加強對州縣官的管理的同時,對州縣衙門的人事管理放松了,默許非國家的正式機構對州縣實施管理,進而出現(xiàn)了國家正式機構與非正式機構相結合的管理形式。清的州縣官吏設置基本上是按正官、佐貳官、屬官、教職、雜職、吏典、差役的順序編排的,這是州縣正規(guī)的官吏配置。正官是州縣的長官,在州為知州,在縣為知縣;是由朝廷任命,持有吏部的委任和勘合到本州縣主政,是本州縣的首腦,以此之故,無論出現(xiàn)什么情況,都不能闕員。如正官因故離開或不在本州縣期間,要由府或省委派他人署理其事,被委派者的官階或高或低,沒有硬性規(guī)定。署理雖不是朝廷任命的臨時主官,但在其署理期間,其權責一如主官。佐貳官,即副職和輔助官。州的佐貳官是州同知(通常稱州同,以別于府同知)、判官(通常稱州判,以別于府通判),縣的佐貳是縣丞、主簿,分掌糧務、水利、河防等事。清代州縣佐貳官缺額不定,多者各職全備,尤其是在減裁全國縣丞為345缺,主簿為55缺以后,各州縣不設佐貳者為多。佐貳官雖在本州縣為輔助官,但有自己的衙門,也是一個部門的主管,故此,在他們因故離任和闕員的時候,要由府派人署理其任。州縣的直屬官只有一職,在州為吏目,在縣為典史。按《明會典》規(guī)定:吏目、典史是首領官,以典文移出納為主要職責,故稱為幕職。但在明中葉以后,人們不再以首領官為幕職,而稱之為屬官?！肚鍟洹穭t明確規(guī)定其為屬官,掌禁戢奸宄、監(jiān)察獄囚,在不設佐貳官的地方可以兼領佐貳事。首領官由幕職轉變?yōu)閷俟?是經(jīng)過很長一段時間演變,而這個演變過程與州縣官群體施政方式的變化有密切的關系。幕職在州縣政治中消失,則代之以州縣官私人聘請的幕友?？梢哉f,州縣幕職的消亡,是不在國家典制之內的幕友能在州縣政治中發(fā)揮作用的重要前提條件。州的教職是學正、訓導,縣的教職是教諭、訓導。州縣教職既受本省學政的節(jié)制,又受本州縣正官的領導。州縣正官對教職雖有管轄考察之權,但對他們比較客氣,講究一些禮節(jié)根據(jù)州縣的地理、交通、治安、物產(chǎn)等情況,一些州縣還設有一些雜職,諸如巡檢司、驛、稅課局、庫、倉、織染雜造局、河泊所、批驗所、遞運所、冶鐵所、閘、壩等,分別設巡檢、驛丞、大使、副使等官進行管理。其官高者為從九品,大多數(shù)則為未入流。雜職雖然各有所專掌,但是要接受所在地州縣正官的領導。此外,各州縣還設有一些不給俸祿的雜職官。如醫(yī)學(州典科、縣訓科)、陰陽學(州典術、縣訓術)、僧正司會(州僧正、縣僧會)、道正司會(州道正、縣道會)等。這些是人在官籍的專門技術人員,國家雖不給俸祿,但他們可以靠自己的業(yè)務專長以謀生。人在官籍就要接受官的考核,考滿則有升遷降調。吏典在州縣衙門各房承辦具體事務。一般州縣都設有吏、戶、禮、兵、刑、工六房,故俗稱“六房書吏”。實際上各州縣不止六房,最起碼要有承發(fā)房和架閣庫州縣衙門內的差役人數(shù)眾多,一般的縣要有二三百人,大縣往往有千余人,乃至數(shù)千人。日本學者宮崎市定先生認為這些人“在官廳工作,負責倉庫保管、錢谷出納,乃至看門守戶及其他驅使奔走的庫子、廳子、斗子等,種類也最多”與上述正規(guī)機構平行、甚至凌駕于正式機構之上的非正式機構,是由州縣官的私人助手組成的,有幕友、長隨、家人乃至州縣官的親戚(少爺、姑爺、舅爺為“三爺”),他們在包辦州縣事務,與正式機構共同起到管理的作用。這種非正式的機構與正式機構并行管理,是有清一代州縣特有的政治現(xiàn)象,對地方政治的影響也最為顯著。一般認為州縣官聘用幕友,一是因為州縣官“缺乏治國濟民、辦理政務之能力”。二是“縣署本身組織不健全”幕友大多數(shù)是有功名的紳士,其中一些還擁有舉人功名。他們以行政管理專家的身份來負責管理和監(jiān)督所有的行政程序,特別是按照國家公文程式和制度,來保護州縣官以免觸犯法規(guī)而受處分。州縣衙門通常設置幕友5-10人,分別管理各種具體的行政事務,其中以錢谷、刑名二職最為重要。幕友不是本地人,一般是由省、府官員或幕友之間推薦,因此上下級之間幕友的關系密切,能夠給州縣行政運作提供某種保護。幕友幾乎不受中央政府的控制,他們對州縣官的依賴完全是依靠他們的行政經(jīng)驗和個人自尊心,合則留,不合則去。行政經(jīng)驗使他們獲得比較高的報酬,個人自尊使他們獲得很好的禮遇,并且經(jīng)常能夠與州縣官商討政務,參與政務的決策。長隨、家人、和親戚的職責有如州縣官的看門狗、暗探和爪牙。長隨有分職,如簽押、門房、錢糧、呈詞、書啟、跟班等,其中簽押和門房是最重要的長隨,他們管理著衙門進入的人員和文件的流動,監(jiān)視著包括幕友在內的各種人員的活動,所有的專門賄賂和私下交易都由長隨來完成,他們控制著對正式和非正式人員的相互關系和公私業(yè)務,在州縣政務中發(fā)揮非常重要的作用。按制度規(guī)定,州縣官允許帶20名家人赴任,家人中一部分是家生奴,與州縣官有主奴的關系;一部分是自愿投充,與幕友一樣是合則留、不合則去;這種自愿投充者之中,有一種是“帶肚子”家人,是以州縣官的債主的身份來投充的。家人在州縣官的支持和默許下主持各種政務,雖然制度和法律都限制家人與書吏、衙役來往,他們也不能隨便出入衙門,但他們參與州縣幾乎所有的政治經(jīng)濟事務,并且控制著各種政令信息的渠道,在州縣政治中發(fā)揮著重要作用。在制度和法律上也限制州縣官的親戚參與州縣事務,但“三爺”(少爺、姑爺、舅爺)們“說事過錢”筆者曾經(jīng)將州縣正規(guī)與非正規(guī)政治機構和人員,依照州縣衙署建筑構成的層次來說明州縣政治權力結構,認為州縣衙署建筑為三個部分,即前、中、后三個相連而又各自獨立的建筑組群。第一建筑組群是以大門和儀門為中心的,在這里,本州縣的吏典、衙役等主要有關州縣政務的人員都聚集在此。按照國家典制,這些人員佐助主官以辦理政務的,是額定的政務和事務人員,本應為辦理州縣政務的主要人員。由于主官對他們缺乏信任,且普遍感到他們難于駕馭,就構成一種既不能不使用,又不能不防范的態(tài)勢。于是,主官采取多重牽制和監(jiān)督的方法對他們加以防范,以期使他們只辦事而不弄權,使他們的地位和作用不能太顯赫?？梢园堰@些吏典比喻為中央的部院寺監(jiān)府。第二建筑組群是以大堂為中心的,在這里有架閣庫和贊治廳,州縣官所延聘的幕友在此辦公。這個不列入國家典制,而在實際上發(fā)揮著很大作用的幕友,“地方諸務,藉其才識”第三建筑組群是以后堂為中心,這里是官居住的地方,官的家眷、家人以及各種勤雜人員在此居住或服務。這些家眷可說是與州縣政務無關,家人更是朝廷嚴禁不準參與政治的賤人。但在實際上,家眷參與州縣政務,家人受委去辦理某種事務是很平常的事情,人們看不慣,但又不能不默許。這些家眷、家人,“非在官之人,而所司皆在官之事”州縣衙署建筑三個層次,實際上與帝王宮的層次相仿佛;州縣衙門權力結構的演變,與朝廷權力結構的演變,也有類似之處。中國自有國家以來,“臣仆用事”的現(xiàn)象就一直影響著政治。統(tǒng)治者喜好使用并扶植自己身邊的近悻奴仆參與政治,無非是說明他們力圖更直接地控制和運用權力,希望得心應手地驅策這些人為自己服務,而事實往往是無情的,他們欲求得到這些人的佐助而不得,卻常常被這些人所害高效的地方社會傳統(tǒng)的儒家控制模式則決定州縣政治管理必須與地方社會相適應,而中央集權則又決定州縣政治管理必須要控制地方勢力,在既相適應又相矛盾的情況下,州縣的政治管理呈現(xiàn)復雜化。欽定的儒家思想希望出現(xiàn)一種“儒家模式”的管理形式,即國家對社會的管理主要在于維持社會治安、對外進行軍事防御。為了保證國家的財政收入的穩(wěn)定,維護國家的“本”業(yè),也就是農(nóng)業(yè),實行一些丈量土地、水利、戶口登記,也被認為是不得已為之的輔助手段,最好限定到一定的范圍。欽定的儒家思想所希望達到的“儒家模式”的管理,僅僅是以維持社會秩序為目的,除此以外,可以說沒有更為積極的目標。因為國家主要通過意識形態(tài),而不是用制度組織將國家與民眾社會整合在一起,這樣就給民眾社會留下很大的空間。如果嚴格按照“儒家模式”,就會出現(xiàn)國家正式政治制度在消極地規(guī)范社會,屬于防御型而不是進攻型,只有在意識形態(tài)規(guī)范不了的情況下,才采取強硬的手段,是“禮”防范于未犯法之前,“刑”懲處于既犯法之后。這種“儒家模式”,主要依靠民眾社會本身的秩序,因此在地方上出現(xiàn)所謂戶婚、田土、錢債等糾紛,被認為是小事,只要不告到官府,也就是民不告而官不糾,允許民眾用自己習慣的方式去解決,如某些家法、族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約等,還會被政府所支持。餓死不做賊,冤死不告狀,民眾沒有訴訟,是官府所期望的,不使用國家的法律來制裁是最理想的社會。在“儒家模式”的管理下,國家與民眾社會進行的交涉,往往通過宗族、豪族、士紳階層為中介,宗族、豪族、士紳階層在很大程度上控制一定范圍的意識形態(tài),左右著一定范圍的政治制度的正常實施,出現(xiàn)過“寧負二千石,無負豪大家”清王朝也曾經(jīng)大力推行過保甲制,總體上要求州縣官行保甲,倡鄉(xiāng)約,行教化,厚風俗,但這些瑣碎具體又不易速見功效的工作,對任期有限的州縣官來說,是很難安下心來而腳踏實地地認真辦理?！氨＜字?今有司固有行之者,然率虛文,鮮實效;其行者去,而繼者未必行也,故其效鮮睹焉”本來,清王朝在地方有意識地排除地方名流參與行政管理。通過科舉和學校取得功名紳士階層,不允許在本地和附近的州縣任職,沒有取得做官資格的紳士,包括生員在內,不能在本地擔任書吏、幕友之類的職務,其目的是不讓地方紳士階層形成地方政治勢力。盡管有種種限制,但清政府不能排除紳士階層憑借自己在地方上的影響力,通過與州縣官的私交關系來涉足地方政治。這些紳士階層,憑借自己的影響和與州縣官的關系,在稅收上獲得優(yōu)待,甚至包辦地方稅收;在訴訟上也能夠憑借自己的身份來影響案件的判決,甚至包攬詞訟;在某些經(jīng)營利益問題上,也能夠獲得州縣官的支持。紳士階層利用自己掌控的社會和經(jīng)濟資源來換取地方政府的支持,地方政府借助紳士階層的影響來達到對地方的控制。紳士階層是地方上的一種政治勢力,這是官民公認的事實。從制度上看,紳士階層也是州縣官的屬民,但他們法律上享有許多特權,州縣官不可能把他們當成一般屬民來看。紳士階層與政府的關系是既矛盾又統(tǒng)一的,“當政府權力直接施諸人民身上,紳士是保持中間姿態(tài)的;當政府權力施諸紳士身上,紳士是抗衡政府的;當他們自己將權力施諸或代政府將權力施諸人民時,紳士是和人民對立的;一旦民權強大時,他們是和政府皇權一致的”紳士階層是清朝政府的有力支持者,也是地方上的核心人物,在地方上起著重要的影響?！霸谶@些地方核心分子中,固然有很多是可以稱得上仁士義紳的,但是可以稱得上是土豪劣紳的為數(shù)也不少”國土利益、統(tǒng)一社會的財政關系清代州縣官吏的薪俸是有名無實,衙門行政費用也少的可憐,非但不能滿足這些官吏的消費,而且不能應付巨大的行政開支,這就迫使州縣政府必須依靠自己的創(chuàng)收來加以解決。清代州縣官吏的實際收入是非?？捎^的。據(jù)張仲禮的估計,知縣的平均收入每年為30000兩白銀。書吏、衙役的實際收入雖然沒有確切的資料,但政府和官員常常指責這些人只知撈取錢財,而他們的收入也確實可觀。幕友的收入有固定的,年收入在200～2000兩白銀之間,此外還有他們自己收受的賄賂。長隨是州縣官的私人收款的代理人,在聚斂上最為得力,主管要務的長隨,其年收入可以達到10000～30000兩白銀,一般的也要幾百兩清政府反對增加人民的稅收,一直保持比較低的征稅標準,因此沒有足夠的財力來解決日益擴大的官吏隊伍的薪金,支付日益增加的行政開支,不但對官吏隊伍的收入明顯缺乏控制,還不能控制行政開支的增長,實際上是中央財政對地方的失控。清政府所制定的賦役額度在典章上有明文規(guī)定,各州縣的賦役額度也登記在冊,其變化幅度不大。在社會經(jīng)濟不斷發(fā)展的清代,社會實際上可以承擔更多的賦稅,清政府卻沒有這樣做,反而容忍地方官吏們勒索。在國家出現(xiàn)動亂,中央財政不能支付龐大的軍費和地方行政開支,地方卻因此擴大了收入。在鎮(zhèn)壓太平天國的時候,地方的收入“以地丁、漕政、鹽政、關稅、厘金為大宗。地丁有正額、耗羨、租糧三款,而租糧之中有旗租、地租、屯租等名目,各行省事例不同。漕政有漕糧、漕折、漕項三款。漕項者,按糧額征銀,以備運糧經(jīng)費者也。漕折者,由征糧之原額改為折色者也。鹽政有課、羨、厘三款。關稅有洋稅、常稅兩款。厘金有百貨、洋藥兩款”中央在財政上不能滿足地方官吏們的薪金和行政開支,迫使地方行政在經(jīng)濟上依賴地方社會,也使地方勢力與本地書吏、衙役相勾結,迫使州縣官所帶來的外來勢力屈服,即便不能使外來勢力屈服,至少也要形成“貓鼠同眠”的態(tài)勢?！皬男姓匣I措的大部分資金被置于私人的基礎之上,使政府就喪失了財政控制的公共秩序,而這種秩序對發(fā)展一個充分合理化的官僚機構是必要的”知縣任滿任期的減少,一方面是取得知縣任職資歷的人大幅度增加,一方面是政府對知縣管理力度的加大,知縣受處分而壞官的比例增大。筆者在第一歷史檔案館查閱《刑科題本·貪污類》時,曾經(jīng)統(tǒng)計了乾隆四十六(1781)年因貪污壞官的知縣人數(shù),這一年竟有428名知縣犯了輕重不同的貪污罪,理所當然地被免了官。應該承認,這種統(tǒng)計肯定不是全部,但我們可以看出清政府對州縣官的管理是非常嚴厲的,對他們的經(jīng)濟收入也非常關注,但不能制止他們去籌集錢財,因為州縣衙門和他們上級都需要有資金來應付日益增加的各種開支。為了應付巨大的財政和經(jīng)濟壓力,州縣衙門所有的人員在辦理公事時都要征收費用,除清政府默許的陋規(guī)之外,還實行橫征暴斂,進行大規(guī)模的收賄索賄,他們?yōu)楸救恕⒁矠樗藖硭压五X財。由于國家專控的稅收、司法等收入額度很低,