整體政府公共服務(wù)模式的緣起、特征與模式

在西方政府改革運(yùn)動(dòng)和行政理論發(fā)展的歷史上，公共服務(wù)改革一般經(jīng)歷了官僚體制公共服務(wù)模式的階段、新的公共管理公共服務(wù)模式的階段和“全球政府”的公共服務(wù)模式的階段。“整體政府”公共服務(wù)模式是20世紀(jì)90年代中后期西方各國第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)中公共服務(wù)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論提升。雖然新公共管理公共服務(wù)模式仍然在西方各國公共服務(wù)實(shí)踐中發(fā)揮作用,但“整體政府”公共服務(wù)模式已經(jīng)成為公共服務(wù)改革的新趨勢。在經(jīng)濟(jì)全球化和構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中,我國與西方國家具有相同的時(shí)代背景和發(fā)展訴求。因此,系統(tǒng)分析和探討西方“整體政府”公共服務(wù)模式的緣起與發(fā)展、要義與特征以及模型與機(jī)理,對(duì)于我國服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系改革具有重要的啟示和借鑒意義。一、新公共管理公共服務(wù)模式的市場化方法與競爭機(jī)制“整體政府”公共服務(wù)模式是在反思和揚(yáng)棄傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式和碎片化的新公共管理公共服務(wù)模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。20世紀(jì)50年代到70年代,西方各國普遍采用傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式。這種模式的基本特點(diǎn)是突顯政府本位,由政府機(jī)構(gòu)以制度和規(guī)則的方法來提供公共服務(wù),其服務(wù)的范圍主要集中在政府組織的內(nèi)部。這種模式的主要缺陷是對(duì)公眾的公共服務(wù)需求反應(yīng)遲鈍,出現(xiàn)“政府失敗”和“公共服務(wù)失靈”。因此,傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式就成為西方政府改革的直接靶標(biāo)。20世紀(jì)70年以后,西方各國先后開展了以“政府再造”為主要內(nèi)容的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)。其改革取向是用新公共管理公共服務(wù)模式替代傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式。新公共管理公共服務(wù)模式以“企業(yè)家政府”為理論模型,以私有化、分權(quán)化、市場實(shí)驗(yàn)、強(qiáng)制性競爭、服務(wù)質(zhì)量等市場化方法為基本特征,其公共服務(wù)的范圍也從政府組織的內(nèi)部走向外部,皈依公民本位,注重公民對(duì)公共服務(wù)的偏好和選擇。新公共管理公共服務(wù)模式的主要作法是建立分散化和小型化的執(zhí)行機(jī)構(gòu),縮小和降低官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模和集中化程度,并在公共服務(wù)供給主體之間廣泛開展競爭。從實(shí)際效果上看,新公共管理公共服務(wù)模式的市場化方法和競爭機(jī)制,大大提高了公共服務(wù)的效率,但“撒切爾時(shí)期公共行政改革在引入競爭機(jī)制的同時(shí),嚴(yán)重忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào),造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”。這種碎片化的制度結(jié)構(gòu)導(dǎo)致公共服務(wù)的碎片化,既在總體上抑制服務(wù)效率的持續(xù)提高,也與公共服務(wù)的公共性相悖,從而使西方各國公共服務(wù)改革再次陷入困境。20世紀(jì)90年代中后期,以英國為代表的西方各國開啟了以“整體政府”為主要內(nèi)容的第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)。1997年,布萊爾所在的工黨在大選中獲勝,取得執(zhí)政地位。工黨政府為了克服公共服務(wù)官僚制方法的缺陷,同時(shí)超越新公共管理方法所造成的困局,制定了“整體政府”發(fā)展規(guī)劃,主張用“整體政府”方法進(jìn)行公共服務(wù)改革。1999年,布萊爾政府頒布《現(xiàn)代化政府白皮書》,推出一個(gè)實(shí)施“整體政府”改革的十年規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃包括五項(xiàng)政策建議,即提供回應(yīng)性公共服務(wù)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量、重視公共服務(wù)的價(jià)值、改進(jìn)政策制定以及建立信息時(shí)代的政府。前三項(xiàng)政策建議是關(guān)于公共服務(wù)改革的主體性內(nèi)容,后兩項(xiàng)政策建議也與公共服務(wù)改革密切相關(guān),是公共服務(wù)改革的政策保證和技術(shù)基礎(chǔ)。這五項(xiàng)政策措施彰顯出一種新的改革取向,就是構(gòu)建“整體政府”公共服務(wù)模式。比如,回應(yīng)性公共服務(wù)的基本措施包括通過地方伙伴關(guān)系、一站式服務(wù)中心和其它方法強(qiáng)力排除協(xié)同工作的障礙;進(jìn)行民意調(diào)查,收集公共服務(wù)需求信息,促進(jìn)各部門合作,實(shí)行整合服務(wù),滿足多方需求。又如,提高公共服務(wù)質(zhì)量的措施表現(xiàn)為:建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和新的公共服務(wù)協(xié)議,并通過跨部門的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議,使各部門之間的“協(xié)同”工作得以實(shí)現(xiàn),同時(shí)密切監(jiān)視服務(wù)效能,對(duì)服務(wù)質(zhì)量差的組織進(jìn)行督察,對(duì)服務(wù)質(zhì)量好的組織給予充分的自由,并使二者之間達(dá)到適度的平衡。隨著英國公共服務(wù)改革不斷取得成效,澳大利亞、新西蘭、荷蘭、瑞典等國相繼進(jìn)行了“整體政府”公共服務(wù)改革,加拿大、美國等國的地方政府也進(jìn)行了類似“整體政府”的公共服務(wù)改革。目前,建立“整體政府”公共服務(wù)模式已經(jīng)成為西方國家公共服務(wù)改革的普遍性訴求。二、“整體政府”的理論“整體政府”公共服務(wù)模式是“整體政府”理論與實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物。西方學(xué)術(shù)界對(duì)“整體政府”進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。牛津大學(xué)教授、英國科學(xué)院院士Bogdanor整合有關(guān)學(xué)者把“整體政府”運(yùn)用于社會(huì)政策和公共服務(wù)領(lǐng)域的最新研究成果,編著成《整體政府》一書。他認(rèn)為,與遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的新公共管理改革不同,“整體政府”主要借鑒社會(huì)科學(xué)的理論而非經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。“整體政府”方法所展現(xiàn)的是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。這種治理模式運(yùn)用于公共服務(wù)領(lǐng)域的要義有四:排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地使用稀缺資源;促使風(fēng)險(xiǎn)管理者在特殊的政策領(lǐng)域和網(wǎng)絡(luò)中一起工作,產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng);為公眾提供無縫隙的服務(wù)。由此可見,“整體政府”公共服務(wù)模式是一種運(yùn)用“整體政府”方法(如運(yùn)用聯(lián)合、協(xié)調(diào)、整合等方法促使公共服務(wù)主體協(xié)同工作),為民眾提供無縫隙公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化樣式。這種服務(wù)模式致力于組織整合和工作協(xié)同,講求內(nèi)部公共服務(wù)與外部公共服務(wù)的有機(jī)結(jié)合,從而極大地深化和提升了公共服務(wù)改革的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意旨。大體言之,“整體政府”公共服務(wù)模式具有三個(gè)基本特征:(1)公共服務(wù)供給的公平性原則“整體政府”公共服務(wù)模式在公共服務(wù)供給中注重以公共服務(wù)質(zhì)量為基礎(chǔ),以公民治理為中心,體現(xiàn)公共服務(wù)供給的公平性。它不僅可以滿足公民的一般性需要,而且可以滿足不同群體的差異性需要,促使公共服務(wù)走向均等化。(2)知識(shí)和信息策略“整體政府”公共服務(wù)模式的一個(gè)突出特點(diǎn)是進(jìn)行公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新,即通過發(fā)展聯(lián)合的知識(shí)和信息策略,增進(jìn)公共服務(wù)中各供給主體之間持續(xù)地進(jìn)行知識(shí)和信息的交換與共享,形成協(xié)同的工作方式,為公眾提供聯(lián)合服務(wù)(joined-upservices)。這是“整體政府”公共服務(wù)模式與新公共管理分散化、獨(dú)立化的公共服務(wù)供給方式的最大區(qū)別之所在。(3)政策協(xié)調(diào)的含義“整體政府”公共服務(wù)模式注重政策協(xié)調(diào)。學(xué)者JohnP.Burn認(rèn)為,政策協(xié)調(diào)指的是兩種以上的政策得以融合演進(jìn),并形成共同的目標(biāo);政策協(xié)調(diào)的目的是為了防止政策沖突。學(xué)者NinaP.Halpern則從兩個(gè)維度界定政策協(xié)調(diào)的含義:一是不同政府部門政策制定過程中的協(xié)調(diào);二是不同的政策建議演進(jìn)融合為一項(xiàng)共識(shí)?！罢w政府”公共服務(wù)模式注重通過政策協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)整合服務(wù)。三、“整體政府”的公共服務(wù)模式“整體政府”公共服務(wù)模式不僅在理論上具有豐富內(nèi)涵和鮮明特征,而且在實(shí)踐中形成了特定而有效的模型與機(jī)理。隨著“整體政府”公共服務(wù)模式在西方各國實(shí)踐的推展和不斷取得成功,學(xué)者們從新的文化和哲學(xué)、工作方式、政策制定以及責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制四個(gè)方面對(duì)“整體政府”公共服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了理論總結(jié)和凝煉,形成了“整體政府”公共服務(wù)的最佳實(shí)踐模型(見圖1)。一般說來,“整體政府”公共服務(wù)實(shí)踐模型包括四個(gè)方面的內(nèi)容:一是新的支持性文化和技能基礎(chǔ),鼓勵(lì)價(jià)值多元化的觀點(diǎn)、看法、創(chuàng)新觀念和跨越組織界限的交互行為,并發(fā)展相應(yīng)的技能和行為。二是新的工作方式。在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)中,綜合各種靈活性和革新的工作方式可以使“整體政府”取得好的效果。三是新的治理、預(yù)算和責(zé)任框架。治理安排必須與特定“整體政府”的目標(biāo)相協(xié)調(diào),明確問責(zé)制安排,在橫向協(xié)作和縱向問責(zé)之間形成一定的張力。四是新的制定政策、設(shè)計(jì)方案和提供服務(wù)的方式。這必須超越傳統(tǒng)的等級(jí)制度以建立網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系,促使政府和非政府部門形成密切合作關(guān)系,促使更多的公民和他們的代表參與提供政策咨詢,協(xié)助政策項(xiàng)目設(shè)計(jì)和提供服務(wù)。英國學(xué)者M(jìn)aio根據(jù)這一實(shí)踐模型,具體地闡述了“整體政府”公共服務(wù)模式的“三項(xiàng)支持技術(shù)”和“四個(gè)作用領(lǐng)域”?！叭?xiàng)支持技術(shù)”是指交互的、協(xié)作的和一體化的技術(shù)。通過這些技術(shù)可以有效的影響公共政策,實(shí)現(xiàn)其過程、數(shù)據(jù)和應(yīng)用的一體化?！八膫€(gè)作用領(lǐng)域”即“4W”:同一政府層級(jí)中“整合”服務(wù)發(fā)生的預(yù)期是什么?跨層級(jí)“整合”地方和政府相關(guān)的責(zé)任是什么?跨流程等級(jí)“整合”政府政策與操作的含義是什么?連接政府與私人部門的紐帶是什么?這些支持技術(shù)與作用領(lǐng)域說明不能從單個(gè)方面理解“整體政府”的含義。聯(lián)邦、州、城市政府、地方政府,以及私人機(jī)構(gòu)和部門,必須專注于某一公共政策的目標(biāo),并在四個(gè)領(lǐng)域中協(xié)同地發(fā)揮作用。西方“整體政府”公共服務(wù)模型在實(shí)踐中是如何運(yùn)作的呢?對(duì)此,學(xué)者們主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行了闡發(fā):首先,根據(jù)公共服務(wù)的范圍,對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行分類,明確不同對(duì)象的服務(wù)需求,是“整體政府”公共服務(wù)模型有效運(yùn)作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。Perri6認(rèn)為,僅僅注重顧客是不夠的,還必須關(guān)注其他服務(wù)對(duì)象。在他看來,公共服務(wù)的對(duì)象主要有消費(fèi)者、公民和納稅人三類,他們各自的公共服務(wù)需求是不盡相同的,詳情見表1。其次,在明晰服務(wù)對(duì)象及其公共服務(wù)需求之后,需要在公共服務(wù)主體間建立一種跨部門(或組織)的伙伴關(guān)系(cross-sectorpartnership),即在各伙伴保持分離性主體的前提下,為著共同的目標(biāo)一起工作,分享回報(bào)?；锇殛P(guān)系的核心就是整合工作。整合工作有兩種基本方式,即資源整合和政策整合。二者在過程和結(jié)果方面存在著差異,詳情見表2。SteveMartin根據(jù)英國“整體政府”的整合狀態(tài),提出伙伴關(guān)系整合工作的三條基本原則,即治理系統(tǒng)的靈活性原則、有效整合工作的能力性原則和公共服務(wù)的文化創(chuàng)新性原則。YehudiBlacher則根據(jù)對(duì)社區(qū)整合工作的實(shí)證研究,提出了“整體政府”作用于社區(qū)的六大原則:一是顧客導(dǎo)向原則,這要求把顧客看成是公共服務(wù)的中心,根據(jù)顧客的需求和預(yù)期提供回應(yīng)性和個(gè)性化公共服務(wù);二是地方性原則,發(fā)展一種簡單的以地方為依托的政府職責(zé);三是能力性原則,把政府的控制和監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣吖卜?wù)能力的職能;四是輔助性原則,中央政府把公共服務(wù)的計(jì)劃和供給任務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府,自己只發(fā)揮輔助的作用;五是伙伴關(guān)系原則,運(yùn)用跨部門的方法,在政府、社區(qū)組織和私人公司之間形成一種伙伴關(guān)系;六是地方所有權(quán)原則,控制地方領(lǐng)導(dǎo)者和企業(yè)家的權(quán)力,這不僅僅限于經(jīng)常性的監(jiān)督,還必須持續(xù)傾聽與政府機(jī)構(gòu)提供服務(wù)密切聯(lián)系的組織和公民的聲音。踐行這些原則,有利于在公共服務(wù)管理主體之間建立一種跨部門的伙伴關(guān)系。最后,信息系統(tǒng)是“整體政府”公共服務(wù)模型運(yùn)作的技術(shù)支撐。只有在信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上才能提供有效的整合性服務(wù)。Perri6在《整體政府》一書中構(gòu)建了“整體政府”整合服務(wù)的運(yùn)作框架(見圖2)。圖2所示的公共服務(wù)運(yùn)作框架,是一個(gè)基于公眾日常需求的公共服務(wù)信息系統(tǒng)。通過這個(gè)系統(tǒng),各種公共服務(wù)主體(如政府、企業(yè)、非政府組織等)可以為公眾提供無縫隙的整合服務(wù)。四、構(gòu)建基于“五有”的公共服務(wù)體系誠然,“整體政府”公共服務(wù)思想理論和實(shí)踐模式是西方國家公共行政改革的產(chǎn)物,其生成背景與我國存有難以通約之處。但是,我們?nèi)匀豢梢詮闹锌吹揭恍┚哂泄餐缘淖龇ê推毡樾缘内厔?從而為我國服務(wù)政府建設(shè)和公共服務(wù)體系改革提供有益的借鑒。這種借鑒主要有如下四個(gè)方面:(1)在價(jià)值取向上,“整體政府”公共服務(wù)理論主張?jiān)谖招鹿补芾砝碚撽P(guān)于公共服務(wù)效率的有益做法的基礎(chǔ)上,通過協(xié)同和整合的方式為公民提供無縫隙的服務(wù),實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平和正義。這就啟示我們:在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中,應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)建設(shè),著力保障和改善民生,推進(jìn)社會(huì)體制改革,擴(kuò)大公共服務(wù),完善社會(huì)管理,促進(jìn)社會(huì)公平正義,努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居,構(gòu)建一種基于“五有”的公共服務(wù)體系。(2)在組織結(jié)構(gòu)上,應(yīng)當(dāng)借鑒“整體政府”公共服務(wù)的理念,建立一種“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的大部門體制,對(duì)相同或相近的政府職能進(jìn)行整合、歸并,綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu),健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制,從根本上解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)限沖突、政出多門等問題,促使政府部門向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技、大環(huán)保的管理模式過渡,最終為我國服務(wù)型政府建設(shè)提供一種體現(xiàn)“整體政府”要求的組織架構(gòu)。(3)在供給方式上,“整體政府”公共服務(wù)模式注重公共服務(wù)主體間形成跨部門(或組織)的伙伴關(guān)系,通過多主體的聯(lián)合提供無縫隙公共服務(wù)。鑒此,我們?cè)诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府、完善公共服務(wù)體系的過程中,應(yīng)當(dāng)以滿足人民群眾日益增長的公共需求為導(dǎo)向,按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求,注重運(yùn)用公共服務(wù)主體的替代、