我國公共租賃住房的實(shí)施與發(fā)展

一、以解決突出問題和建立完善的公共租賃住房退出機(jī)制為重點(diǎn)自2010年以來，各級(jí)政府高度重視城市居民和農(nóng)民工的住房問題，大力實(shí)施城市公共租賃住房建設(shè)。自6月13日住房建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》后,各地的“公租房”建設(shè)開始提速。重慶提出了三年建設(shè)3000萬平方米公租房的目標(biāo),上海開始探索通過保險(xiǎn)資金和企業(yè)年金入市解決公共租賃住房建設(shè)資金問題,青島實(shí)施按比例配建公租房的措施,北京開始公租房住房產(chǎn)業(yè)化的嘗試。隨著各地政府對(duì)于公共租賃住房建設(shè)以及管理辦法的陸續(xù)出臺(tái),公共租賃住房建設(shè)的具體細(xì)則如承租人資質(zhì)認(rèn)定、最長租賃期限、租賃房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制、資金來源和后續(xù)服務(wù)等方面存在著較大差異,特別是建立完善的公共租賃住房退出機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)公共租賃房社會(huì)保障功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。因此,盡快出臺(tái)規(guī)范各地公共租賃住房退出機(jī)制的實(shí)施細(xì)則,成為現(xiàn)階段公租房建設(shè)的重點(diǎn)。本文通過對(duì)于香港、新加坡、美國等地公共租賃住房退出機(jī)制的比較研究,提出對(duì)于中國建立公共租賃住房退出機(jī)制的有益啟示。二、財(cái)政支持的局限性制約了公共租賃住房的持續(xù)發(fā)展所謂公共租賃住房制度,即政府以補(bǔ)貼方式扶持特定收入家庭的住房租賃消費(fèi),提高其居住水平,從而實(shí)現(xiàn)住房保障目的的一系列的行為規(guī)則。公共租賃住房與公共出售住房共同組成了公共住房,它們都是政府為了解決中低收入階層居民的居住問題,直接投資建造或以一定方式對(duì)建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè),并以較低價(jià)格、租金向中低收入家庭進(jìn)行出售、出租的住房。區(qū)別于以針對(duì)城市困難群體和極低收入家庭的廉租房以及針對(duì)中低收入群體的經(jīng)濟(jì)適用房及限價(jià)房,公共租賃住房針對(duì)不屬于廉租住房保障對(duì)象,又暫時(shí)買不起房的中低收入人群和新就業(yè)人員,是多層次公共住房保障體系的重要組成部分。由于公共租賃住房的公共性,一般而言,它都有政府的干預(yù)性,需求對(duì)象的有限性,經(jīng)營目的的非營利性,價(jià)格的低廉性等幾個(gè)基本特征。因此,公共租賃住房很難實(shí)現(xiàn)自身的盈利,而需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼。財(cái)政資金的稀缺性導(dǎo)致了公共租賃住房必然具有稀缺性。然而從1998年中國開始實(shí)行廉租住房制度以來,公共租賃住房的退出機(jī)制問題就成為影響租賃住房的有效供給和最優(yōu)化資源配置的一大問題。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示,從1998年至2008年初,全國有95萬戶居民通過廉租房制度改善了住房條件,但其中因收入提高而退出公共租賃住房的人卻極少。如何使稀缺的資源滿足更多的社會(huì)需求,保證更大的社會(huì)公平,成為公共租賃住房退出機(jī)制建立的目的和目標(biāo)。三、公共租賃住房恢復(fù)機(jī)制的國際比較(一)推出多種計(jì)劃,確保按需生產(chǎn)經(jīng)營香港公共房屋計(jì)劃由香港房屋委員會(huì)及香港房屋協(xié)會(huì)執(zhí)行。公共房屋共覆蓋香港總?cè)丝诘?9.2%(2006年統(tǒng)計(jì))。除了公共租住房屋外,房委會(huì)還推出過“租者置其屋計(jì)劃”,“居者有其屋計(jì)劃”,“長者安居樂住屋計(jì)劃”,“長者租金津貼計(jì)劃”,“置業(yè)資助貸款計(jì)劃”,以及“夾心階層住屋”等針對(duì)不同階層居民、不同需求的計(jì)劃。并針對(duì)不同計(jì)劃設(shè)立了嚴(yán)格管理的退出機(jī)制。其目的是只資助有真正住屋需要而本身沒有購買房屋能力的家庭。1.香港的公共租屋退出機(jī)制香港房委會(huì)早期對(duì)于租住公屋的住戶,并沒有設(shè)定受資助者經(jīng)濟(jì)狀況改善之后,是否要遷出公屋的退出機(jī)制。然而隨著香港經(jīng)濟(jì)的高速增長,許多公屋租戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況得到明顯改善,有些公屋住戶甚至擁有私人物業(yè)。1987年起,房委會(huì)開始調(diào)整公屋租住政策,確保房屋資助能給予真正有需要的人。根據(jù)該政策,在公屋居住滿10年的租戶必須兩年一次申報(bào)家庭收入。房委會(huì)每年根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況確定有資格居住租屋的租戶的收入及資產(chǎn)限額。不申報(bào)收入或家庭收入超過所定限額的租戶必須繳付額外租金。1996年房委會(huì)全面確立并完善了公共租住公屋的退出機(jī)制,對(duì)于所有收入和凈資產(chǎn)值超過房委會(huì)每年修訂上限或不申報(bào)收入和凈資產(chǎn)的租戶,都必須繳納市場租金并且在1年內(nèi)遷出所住的公屋單位。這種方式更為有效的實(shí)現(xiàn)了有限的公共房屋資源的合理分配。香港的公共租屋退出機(jī)制確立后,房屋署已成功收回約314萬個(gè)公屋單位,重新編配給有需要的人入住。同時(shí),現(xiàn)有約116萬個(gè)公屋住戶需繳交額外租金,數(shù)額每年約達(dá)117億港元。為了保障公共租住公屋退出機(jī)制的有效實(shí)施,從2004年開始,香港房屋署還特別成立部門專責(zé)調(diào)查不具有居住公共租賃房屋資格卻使用公共租屋的情況。如果存在住戶虛報(bào)資料,即屬于違法行為,房委會(huì)可以立即終止租約,并根據(jù)法律規(guī)定檢控該住戶,一經(jīng)定罪,可判罰款20000元及監(jiān)禁6個(gè)月。2.第四階段:以經(jīng)濟(jì)狀況審查為前提,獲批新租約公屋租住權(quán)不能自動(dòng)世代相傳。當(dāng)租住公屋戶主及其配偶去世后,其他成年家庭成員必須接受全面的經(jīng)濟(jì)狀況審查后,才可獲批新租約。如果不符合條件,則該公屋會(huì)被收回。3.對(duì)于轉(zhuǎn)售房屋租戶在購買房屋時(shí)享受到了政府優(yōu)惠及補(bǔ)貼(類似于國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)適用房),因此政府對(duì)于轉(zhuǎn)售房屋作了一些限制。如住戶在購買房屋10年內(nèi)不得轉(zhuǎn)售,如果確實(shí)需要出售的,也只能回售給房委會(huì)。其中前5年按原價(jià)(扣除折舊),后5年比照同期房屋出售價(jià)格計(jì)算。10年后該物業(yè)就可在公開市場交易,但業(yè)主必須向政府補(bǔ)交一定數(shù)額的地價(jià)費(fèi)。(二)公共租賃住房供應(yīng)充足新加坡于1960年成立政府機(jī)構(gòu)——建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)公共住房(稱組屋)的建設(shè)和管理工作。目前約80%的新加坡居民居住在組屋里。在政府“居者有其屋”政策的扶持下,其中93%的居民已購買公共組屋。新加坡政府通過向建屋局提供高額建房補(bǔ)貼(主要表現(xiàn)在低價(jià)土地方面),在住房嚴(yán)重短缺時(shí)期提供了大量的低廉的公共租賃住房出租給居民,在解決住房短缺問題,通過將公共租賃住房出售,建立了一整套公共租賃住房退出機(jī)制,節(jié)約了社會(huì)資源。公共租賃住房出售時(shí),購買者只能同時(shí)購買一套住房,且必須是新加坡居民或生活7年以上,并必須按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)購買,才可享受優(yōu)惠,如果購買的住房面積超過規(guī)定,多出來的部分要提高房價(jià),這樣就可以限制居民過多的占用公共住房。(三)計(jì)劃為主的住房保障方式美國住房發(fā)展史上出現(xiàn)過三種基本的住房保障方式:正統(tǒng)公共住房建設(shè)計(jì)劃、補(bǔ)貼住房建設(shè)計(jì)劃和房租補(bǔ)貼類計(jì)劃。美國1974年的《住房和社區(qū)發(fā)展法》中提出的租金證明計(jì)劃,標(biāo)志著美國公共住房政策基本確立了以房租補(bǔ)貼類計(jì)劃為主的住房保障方式。按照當(dāng)時(shí)的收入水平,接受政府援助的家庭其收入一般不會(huì)超過地區(qū)平均收入的50%。符合申請(qǐng)?jiān)撚?jì)劃補(bǔ)貼資格的低收入住戶需要先從地方住房管理機(jī)構(gòu)獲得租金證明(rentcertificate),然后再到市場上去求租符合規(guī)定的質(zhì)量等級(jí)和租金限額以內(nèi)的住房。接受補(bǔ)貼的低收入住戶每5年接受地方住房管理機(jī)構(gòu)的重新審查以確定他們是否有資格收取政府補(bǔ)貼,最長補(bǔ)貼期限為20年。如果其家庭收入超過政府規(guī)定的低收入家庭限定,則取消其補(bǔ)貼資格。同時(shí),政府規(guī)定低收入者在享受政府補(bǔ)貼的同時(shí),也要履行一定的義務(wù),只要年齡在18到62歲之間沒有工作或者全日制大學(xué)學(xué)習(xí)的,必須每個(gè)月參加8小時(shí)以上的社區(qū)服務(wù)。四、推行公共租賃住房退出機(jī)制有利于社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)通過對(duì)香港、美國、新加坡等國家地區(qū)公共租賃住房退出機(jī)制的研究,可以得出幾點(diǎn)啟示。1、公共租賃住房退出機(jī)制依據(jù)其發(fā)展階段的不同分為兩個(gè)部分。一是在公共租賃住房比較稀缺的時(shí)期,對(duì)于公共租賃住房的輪換出租機(jī)制,也就是要根據(jù)申請(qǐng)公共租賃住房的人數(shù)來進(jìn)行輪換,保證每個(gè)居民都有同等機(jī)會(huì)申請(qǐng)到住房。二是在公共租賃住房已基本滿足社會(huì)需要時(shí)期,對(duì)于公共租賃住房的出售機(jī)制,既要體現(xiàn)其社會(huì)保障的特點(diǎn),又要防止購房者通過出售公共租賃住房取得政府補(bǔ)貼的這部分社會(huì)公平利潤。中國目前還處于公共租賃住房建設(shè)初期,啟用輪換退出機(jī)制有利于為更多的有需求的人提供住房,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。2、公共租賃住房退出機(jī)制的建立是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)保障水平所決定的,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然規(guī)律。我國雖然近年來財(cái)政收入有了大幅度的增長,但是還是無法滿足所有公共租賃住房需求者的需要,而短期內(nèi)也不可能做到。根據(jù)香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn),隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增速,更多的居民收入增長,將有能力購買經(jīng)濟(jì)適用房或商品房。公共租賃住房只是一個(gè)過渡階段,并將最終實(shí)現(xiàn)全民有其屋的目標(biāo)。3、在公共租賃住房退出機(jī)制的建設(shè)中,對(duì)于租房者的收入與資產(chǎn)的經(jīng)常性審查十分關(guān)鍵。各國幾乎都把租房者的收入與資產(chǎn)限額看做申請(qǐng)的一個(gè)必須條件,但是由于我國目前的個(gè)人所得稅繳納制度,還難以解決租房者的收入與資產(chǎn)總額的審查問題