逐層進(jìn)行財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)的思考財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)所要反映的是財(cái)政支出總量形成的公共產(chǎn)品總量和結(jié)構(gòu)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的影響狀況，是財(cái)政支出宏觀績效的集中表現(xiàn)。開展財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)就是衡量財(cái)政支出宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，是上移財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)層次的關(guān)鍵舉措。逐層進(jìn)行財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)的思考2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見，要求構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，將各級(jí)政府收支預(yù)算全面納入績效管理。這意味著把財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)上移到宏觀層面并列為深化預(yù)算績效管理改革的突破口。這是與社會(huì)公眾意愿高度契合的一項(xiàng)重大改革舉措，因?yàn)楣娖惹邢Ｍ私庳?cái)政支出究竟形成了多少為社會(huì)所需的公共產(chǎn)品總產(chǎn)出以及資金耗費(fèi)情況。財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)所要反映的是財(cái)政支出總量形成的公共產(chǎn)品總量和結(jié)構(gòu)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的影響狀況，是財(cái)政支出宏觀績效的集中表現(xiàn)?？梢哉f，開展財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)就是衡量財(cái)政支出宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，是上移財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)層次的關(guān)鍵舉措。需要指出的是，為確保財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)有序推進(jìn)，必須做好基礎(chǔ)工作，包括在合理界定評(píng)價(jià)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，設(shè)立績效指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。逐層進(jìn)行財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容財(cái)政支出總額是財(cái)政支出的匯總數(shù)。依據(jù)現(xiàn)行預(yù)算管理制度，可把財(cái)政支出總額劃分為財(cái)政總支出、各類預(yù)算支出總額、行業(yè)支出總額三個(gè)層次。其中：財(cái)政總支出指“四本預(yù)算”支出總額之和；各類預(yù)算支出總額指“四本預(yù)算”各自的支出總額，如一般公共預(yù)算支出總額、政府性基金預(yù)算支出總額；行業(yè)支出總額指財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)行業(yè)的支出總額，如教育支出、科技支出、農(nóng)業(yè)支出、衛(wèi)生健康支出等。每個(gè)層次的財(cái)政支出總額數(shù)據(jù)都可由多種支出分類方法匯總得出。比如，全國一般公共預(yù)算支出總額，既可按財(cái)政管理層級(jí)匯總得出，也可按財(cái)政支出功能分類匯總得出。前者是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府財(cái)政支出合計(jì)數(shù)，后者是國家機(jī)構(gòu)履行國防、外交，教科文衛(wèi)等職能發(fā)生的財(cái)政支出合計(jì)數(shù)。依照不同的支出分類匯總支出總額源于不同的支出管理需要。依照財(cái)政管理層級(jí)匯總支出總額，可通過了解財(cái)政支出的各級(jí)政府分布結(jié)構(gòu)對(duì)各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的實(shí)現(xiàn)程度作出判斷；依照財(cái)政支出功能分類匯總支出總額，可通過了解財(cái)政支出與各項(xiàng)政府職能履行的對(duì)應(yīng)情況，進(jìn)而對(duì)各項(xiàng)政府職能履行中財(cái)力與事權(quán)的匹配程度作出判斷。財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)所要解決的問題是對(duì)財(cái)政支出總額形成的產(chǎn)出和效益狀況作出判斷。其中，產(chǎn)出是指財(cái)政支出總額形成的公共產(chǎn)品數(shù)量，效益則是指這些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及自然資源環(huán)境帶來的影響。比如：教育支出產(chǎn)出是一定數(shù)量的各類學(xué)校畢業(yè)生，效益則體現(xiàn)為資金耗費(fèi)相應(yīng)產(chǎn)生的就業(yè)、消費(fèi)、投資等帶動(dòng)量。績效評(píng)價(jià)就是要對(duì)這些產(chǎn)出和效益的合理性、合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性作出判定。既然財(cái)政支出總額是匯總數(shù)，其對(duì)應(yīng)的勢必為一個(gè)公共產(chǎn)品線。所以，財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)是對(duì)一組公共產(chǎn)品進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。仍以教育支出為例，國家提供的教育類公共產(chǎn)品包括普通教育、職業(yè)教育、留學(xué)教育、特殊教育、進(jìn)修及培訓(xùn)等多種教育公共產(chǎn)品。教育支出總額就是這些公共產(chǎn)品支出的匯總數(shù)，教育支出總額績效評(píng)價(jià)則是這些公共產(chǎn)品支出績效評(píng)價(jià)的綜合。由此可以得出結(jié)論認(rèn)為，財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)具體表現(xiàn)為逐層展開的支出績效評(píng)價(jià)。那么，如何實(shí)施逐層評(píng)價(jià)？首先必須解決支出類別劃分問題，這是確定各層次支出績效評(píng)價(jià)對(duì)象的基本依據(jù)。財(cái)政支出功能分類是按國家職能細(xì)分結(jié)構(gòu)作出的，逐層展開財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)，恰好可以依據(jù)財(cái)政支出功能分類進(jìn)行。我國的財(cái)政支出功能分類科目設(shè)置情況是對(duì)照國家主要職能，把財(cái)政支出分為一般公共服務(wù)，國防、外交、公共安全、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)等大類，類下又設(shè)款反映該類國家職能具體提供的各種公共產(chǎn)品支出，款下再設(shè)項(xiàng)反映該款涉及的細(xì)化公共產(chǎn)品支出。比如，教育支出為類級(jí)支出，下設(shè)教育管理事務(wù)、普通教育、特殊教育等10款，每款又下設(shè)若干項(xiàng)。顯然，財(cái)政支出功能分類實(shí)際上是國家提供的各類公共產(chǎn)品及其所屬公共產(chǎn)品線上各種公共產(chǎn)品的資金配置表。財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)完全可以依據(jù)表中數(shù)據(jù)逐層展開。仍以教育為例：評(píng)價(jià)教育支出總額績效，可先對(duì)各款支出進(jìn)行評(píng)價(jià)如評(píng)價(jià)普通教育，進(jìn)行款級(jí)支出評(píng)價(jià)時(shí)先對(duì)項(xiàng)級(jí)支出進(jìn)行評(píng)價(jià)如評(píng)價(jià)普通教育時(shí)先對(duì)學(xué)前教育、小學(xué)教育等進(jìn)行評(píng)價(jià)，依次類推，最后綜合各款支出績效評(píng)價(jià)形成教育支出總額績效評(píng)價(jià)。概言之，依據(jù)財(cái)政支出功能分類逐層進(jìn)行財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)是一個(gè)層層遞進(jìn)的過程。財(cái)政總支出績效評(píng)價(jià)是各類支出總額績效評(píng)價(jià)的綜合體，各類支出總額績效評(píng)價(jià)則是各款支出總額及其下屬項(xiàng)級(jí)支出總額績效評(píng)價(jià)的綜合體。顯然，財(cái)政總支出績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)是項(xiàng)級(jí)支出總額績效評(píng)價(jià)。我國現(xiàn)行財(cái)政支出功能分類的框架是，按經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展行業(yè)來劃分支出大類后，按照各行業(yè)提供的公共產(chǎn)品種類設(shè)置款級(jí)科目，再按照公共產(chǎn)品種類包含的公共產(chǎn)品品種設(shè)置項(xiàng)級(jí)科目。由于設(shè)置了行業(yè)科目，這意味著可以獲得支出績效評(píng)價(jià)相關(guān)數(shù)據(jù)，并對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各行業(yè)的財(cái)政支出總額績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體講，可按支出功能分類劃分的教育、科技、交通運(yùn)輸?shù)戎С龃箢惙謩e評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)行業(yè)的財(cái)政支出總額績效。在此基礎(chǔ)上，可進(jìn)行財(cái)政總支出績效評(píng)價(jià)。財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)選取財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)有其特定重點(diǎn)和視角。財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)核心是評(píng)價(jià)支出政策落實(shí)情況和支出宏觀效應(yīng)，各個(gè)層次的財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取自然要圍繞這兩方面進(jìn)行。從支出政策落實(shí)角度涉及的財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，側(cè)重反映支出總額落實(shí)法律法規(guī)、國家規(guī)劃和重大戰(zhàn)略以及當(dāng)期宏觀調(diào)控政策等要求的實(shí)現(xiàn)程度，主要可選取支出強(qiáng)度、支出結(jié)構(gòu)等類指標(biāo)。從支出宏觀效應(yīng)角度設(shè)立的指標(biāo)，側(cè)重反映支出總額對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要宏觀變量的影響程度，主要可選取測定支出對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各側(cè)面及其各行業(yè)干擾度類的指標(biāo)。由于財(cái)政支出總額績效在很大程度上體現(xiàn)的是國家意志和全體人民的共同利益，這兩大類指標(biāo)選取的主要依據(jù)應(yīng)是國家的基本制度安排和宏觀政策取向，如法律法規(guī)、政府規(guī)劃、重大戰(zhàn)略部署、重大改革舉措、宏觀調(diào)控政策等，有些具體法律或政策要求可直接轉(zhuǎn)化為評(píng)價(jià)指標(biāo)，比如法定支出要求。由于財(cái)政支出總額分為財(cái)政總支出、分類預(yù)算支出總額和行業(yè)支出總額三個(gè)層次，財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)指標(biāo)也要相應(yīng)按這三個(gè)層次分別選取。財(cái)政總支出和各類預(yù)算支出總額績效評(píng)價(jià)主要反映財(cái)政支出總量與國家大政方針和主要宏觀變量之間的關(guān)系，可選取財(cái)政總支出占GDP比重、財(cái)政赤字率以及赤字增長率、支出功能分類結(jié)構(gòu)、支出經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率、支出投資增長貢獻(xiàn)率、支出消費(fèi)增長貢獻(xiàn)率等指標(biāo)來具體展開。其中財(cái)政總支出占GDP比重、財(cái)政赤字率以及赤字增長率等指標(biāo)反映的是總支出強(qiáng)度。財(cái)政總支出占GDP比重是這類指標(biāo)中最為關(guān)鍵的一項(xiàng)，因?yàn)檫@一指標(biāo)值的高低顯現(xiàn)的是國家職能履行在一定時(shí)間內(nèi)占用了多少資源，是國家職能強(qiáng)弱的具體體現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)比這一指標(biāo)值的時(shí)間變動(dòng)勢態(tài)可看出宏觀政策取向和力度的變化。比如二戰(zhàn)后西歐、北歐國家財(cái)政總支出占GDP比重不斷上升，表明強(qiáng)化國家職能、構(gòu)建福利國家的意圖，也就是國家強(qiáng)化社會(huì)資源統(tǒng)籌使用能力的過程。再如，我國“四本預(yù)算”支出總額占GDP比重突破40%是積極的財(cái)政政策不斷加力的重要表現(xiàn)。財(cái)政赤字率及赤字增長率實(shí)質(zhì)上反映的是財(cái)政支出增長的邊際強(qiáng)度。近年來，在財(cái)政收入增長率大幅下調(diào)的情況下，一般公共預(yù)算支出年均增長率能保持在8%左右，其重要支撐力量之一是持續(xù)擴(kuò)大的赤字規(guī)模。2009—2023年，赤字額從9500億元逐步攀升至3.88萬億元，有力拉動(dòng)支出增長。還應(yīng)指出，赤字增長率表明赤字邊際強(qiáng)弱，更能反映赤字強(qiáng)度。支出的經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率、投資增長貢獻(xiàn)率、消費(fèi)增長貢獻(xiàn)等指標(biāo)反映的是支出與主要宏觀經(jīng)濟(jì)變量之間的關(guān)系，且三個(gè)指標(biāo)之間具有內(nèi)在聯(lián)系。支出經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率指標(biāo)值高低取決于后兩個(gè)指標(biāo)值狀況。近年來，我國最終消費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率超過60%，主要因素之一是政府消費(fèi)支出的最終消費(fèi)支出占比不斷抬升，達(dá)17%左右。支出功能分類結(jié)構(gòu)則是反映財(cái)政總支出與社會(huì)發(fā)展之間關(guān)系的關(guān)鍵指標(biāo)。比如，一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)指標(biāo)，其指標(biāo)值是各功能類支出占一般公共預(yù)算支出總額的比重，如教育文化、體育與傳媒、節(jié)能環(huán)保、衛(wèi)生健康等支出占一般公共預(yù)算支出總額的比重。綜合分析這些數(shù)值可以看出財(cái)政資金推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的著力點(diǎn)選擇，并從數(shù)量角度對(duì)財(cái)政落實(shí)國家社會(huì)事業(yè)發(fā)展方針政策情況和效果作出科學(xué)判斷。行業(yè)支出總額績效評(píng)價(jià)主要反映各行業(yè)支出體現(xiàn)國家相關(guān)法規(guī)、政策和重大部署及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效應(yīng)?，F(xiàn)行支出功能分類基本上是按行業(yè)展開，其基本框架是先設(shè)置反映運(yùn)行成本的管理事務(wù)款級(jí)支出科目，然后設(shè)置該行業(yè)所屬子行業(yè)支出科目。比如教育支出為類級(jí)科目，該類支出下設(shè)普通教育、職業(yè)教育、成人教育等7個(gè)款級(jí)支出科目反映教育所屬子行業(yè)支出情況。每個(gè)款級(jí)科目又下設(shè)若干項(xiàng)級(jí)科目反映該子行業(yè)所屬細(xì)分行業(yè)的支出情況。比如普通教育下設(shè)學(xué)前教育、小學(xué)教育、初中教育、高中教育、高等教育等5個(gè)項(xiàng)級(jí)科目反映該子行業(yè)所屬細(xì)分行業(yè)支出。這種科目設(shè)置框架能夠清晰地顯示財(cái)政支出的行業(yè)分布，據(jù)此選取逐層評(píng)價(jià)行業(yè)支出總額績效的指標(biāo)完全可行。依據(jù)上述支出功能分類科目設(shè)置，可設(shè)立行業(yè)投入強(qiáng)度、行業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)成本和行業(yè)投入產(chǎn)出率三類一級(jí)指標(biāo)來實(shí)施行業(yè)支出總額績效評(píng)價(jià)。投入強(qiáng)度指標(biāo)可下設(shè)行業(yè)支出占總支出比重、支出增長率等二級(jí)指標(biāo)。運(yùn)行成本指標(biāo)可下設(shè)行政運(yùn)行支出、一般行政管理事務(wù)支出、機(jī)關(guān)服務(wù)支出及各自占行業(yè)支出總額比重等二級(jí)指標(biāo)。行業(yè)投入產(chǎn)出率指標(biāo)可下設(shè)行業(yè)支出總額產(chǎn)出率、人員成本產(chǎn)出率、行業(yè)支出就業(yè)帶動(dòng)率、行業(yè)支出投資帶動(dòng)率等二級(jí)指標(biāo)。以教育支出為例，可設(shè)立教育支出占一般公共預(yù)算支出總額比重、教育支出增長率、教育支出占GDP比例等指標(biāo)反映投入強(qiáng)度；設(shè)立行政運(yùn)行、一般行政管理事務(wù)、機(jī)關(guān)服務(wù)等支出各自占教育支出比重反映運(yùn)行成本狀況；設(shè)立教育支出與畢業(yè)學(xué)生比例、教育支出與在校生比例、人員經(jīng)費(fèi)支出總額與在校生總數(shù)比例等指標(biāo)反映投入產(chǎn)出率。需要指出的是，現(xiàn)行支出功能分類體系中的行業(yè)支出科目設(shè)置主要有三種情形：一是按行業(yè)層次設(shè)置科目。具體表現(xiàn)為類下設(shè)立款、項(xiàng)級(jí)支出直接反映該行業(yè)所屬各子行業(yè)及其細(xì)分行業(yè)的支出。比如，教育支出為類級(jí)支出，反映教育行業(yè)財(cái)政投入情況，該類下設(shè)款級(jí)支出反映教育子行業(yè)支出，款下設(shè)項(xiàng)級(jí)支出反映子行業(yè)所屬細(xì)分行業(yè)支出。二是按行業(yè)提供的公共產(chǎn)品的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)立科目。比如，科技支出反映科技行業(yè)的財(cái)政投入情況，該類支出下設(shè)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究核技術(shù)研究與開發(fā)三個(gè)款級(jí)科目。這三個(gè)科目對(duì)應(yīng)的實(shí)際上是科技公共產(chǎn)品三個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投入。三是按行業(yè)公共產(chǎn)品類別設(shè)立科目。以節(jié)能環(huán)保支出為例，節(jié)能環(huán)保行業(yè)提供與節(jié)能環(huán)保相關(guān)的多種公共產(chǎn)品，該類支出下設(shè)的款、項(xiàng)兩級(jí)科目對(duì)應(yīng)的是這些公共產(chǎn)品的投入。比如，污染防治是節(jié)能環(huán)保行業(yè)中的一種公共產(chǎn)品，在節(jié)能環(huán)保類級(jí)支出中體現(xiàn)為一個(gè)款級(jí)科目，該款下設(shè)大氣、水體、噪聲等項(xiàng)級(jí)科目反映這些污染防治系列公共產(chǎn)品投入。這三種情形對(duì)行業(yè)支出總額績效評(píng)價(jià)個(gè)性化指標(biāo)選取具有直接性的決定作用。比如，科技支出中的運(yùn)轉(zhuǎn)成本要通過分別設(shè)立基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開發(fā)三個(gè)環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行支出指標(biāo)來反映。財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)，可以從三方面考慮：服務(wù)黨和國家重大戰(zhàn)略部署。當(dāng)前我國已開啟中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程，既要深化改革，又要優(yōu)化政策。這當(dāng)中，積極的財(cái)政政策如何加力提效是必須破解的重要難題，其中極為關(guān)鍵的是以提效降低政策實(shí)施成本并擴(kuò)展政策實(shí)施空間。要解決這一問題，首先必須摸清情況。財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)過程實(shí)質(zhì)上就是摸清情況的過程。財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)結(jié)果可以告訴我們支出政策的實(shí)施狀況如何，財(cái)政支出總量對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展走勢究竟產(chǎn)生了什么影響、作用多大，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間存在什么對(duì)應(yīng)關(guān)系。全面梳理和深入分析這些信息，有助于我們?cè)谌嬲J(rèn)清形勢和問題的基礎(chǔ)上，秉持系統(tǒng)思維和底線思維，科學(xué)選擇政策著力點(diǎn)、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)把握支出力度。推動(dòng)深化支出管理改革。當(dāng)前財(cái)政收支矛盾非常尖銳，支出不斷加力。同時(shí)，支出效率不盡人意，重大財(cái)會(huì)違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。因此，必須推進(jìn)支出管理改革，以制度變革放大政策效應(yīng)、降低政策成本。財(cái)政支出總額績效評(píng)價(jià)結(jié)果，既可顯示政策實(shí)施情況，又可表明前期改革效果狀況。全面