我國(guó)社會(huì)管理體制變遷的回顧與反思

從時(shí)間的角度來(lái)看，自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)發(fā)展過(guò)程可分為三個(gè)階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、改革開(kāi)放和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速變化，社會(huì)管理體系也得到了調(diào)整和完善。目前,學(xué)界對(duì)我國(guó)社會(huì)管理體制的變遷歷程基本上達(dá)成了共識(shí)。何海兵認(rèn)為,“新中國(guó)成立后,我國(guó)在城市基層社會(huì)逐步建立了以‘單位制’為主、以基層社區(qū)管理(‘街居制’)為輔的管理體制”6;李國(guó)青等認(rèn)為,隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入,城市個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等經(jīng)濟(jì)組織不斷涌現(xiàn),越來(lái)越多的“單位人”變成“社會(huì)人”,以“政府—單位”制為主的社會(huì)管理體制的弊端日益暴露。因此,20世紀(jì)90年代以來(lái),社區(qū)制作為一種替代單位制的社會(huì)管理體制興起。對(duì)于社區(qū)制的出現(xiàn),學(xué)界多持正面積極態(tài)度,但對(duì)于從單位制過(guò)渡到社區(qū)制的內(nèi)在邏輯以及社區(qū)制在未來(lái)的發(fā)展走向仍缺乏清晰的認(rèn)識(shí),本文試圖從組織社會(huì)學(xué)的視角來(lái)透視當(dāng)下社會(huì)管理體制創(chuàng)新所面臨的組織基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換以及發(fā)展的路徑選擇問(wèn)題。一、單一性單位制及其組織基礎(chǔ)對(duì)于單位制的歷史功過(guò),我們除了需要在認(rèn)識(shí)論層面上對(duì)其進(jìn)行歷史評(píng)價(jià)之外,更應(yīng)從其變遷過(guò)程中獲取其留給我們的理論遺產(chǎn)和經(jīng)驗(yàn)啟示。1.單位制的弊端新中國(guó)成立后,黨和國(guó)家確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制這一適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和水平的基本經(jīng)濟(jì)制度,而單位制則作為適應(yīng)這一基本經(jīng)濟(jì)制度的社會(huì)管理體制而出現(xiàn),可以說(shuō)單位制是我國(guó)在特定歷史時(shí)期所選擇的一種特殊的社會(huì)管理形式。它的出現(xiàn)是當(dāng)時(shí)中國(guó)在內(nèi)外危機(jī)困境下的最優(yōu)選擇。單位制的實(shí)行適應(yīng)和配合了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施,更有效地將基層社會(huì)原子化的個(gè)人有效地組織起來(lái)進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn),很好地應(yīng)對(duì)了社會(huì)危機(jī)。并且,在接下來(lái)的30年間,單位制通過(guò)其獨(dú)特而有效的管理手段為中國(guó)社會(huì)秩序的重建以及擺脫總體性社會(huì)危機(jī)作出了巨大的貢獻(xiàn)。但正如制度學(xué)派所認(rèn)為的那樣,所有的制度均有其兩面性,單位制亦不例外,它的弊端一如它的功績(jī)一樣突出。目前學(xué)界對(duì)單位制的理論分析和批判已相當(dāng)充分,綜合起來(lái)看,單位制的弊端主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面:從社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看,單位制易導(dǎo)致一種制度性依賴(lài),單位成員在經(jīng)濟(jì)、政治以及個(gè)人關(guān)系上全面依附于單位,完全喪失自主性,從而最終造成一種“只見(jiàn)國(guó)家與單位,不見(jiàn)個(gè)人”的局面;從政治上看,單位制表現(xiàn)出一種全能主義傾向,從而導(dǎo)致一個(gè)政治型社會(huì)的出現(xiàn);從經(jīng)濟(jì)上看,單位制又帶有一種平均主義的傾向,是一種低效的、僵化的社會(huì),難以調(diào)動(dòng)生產(chǎn)效率。另外,還有學(xué)者從社會(huì)與個(gè)人兩個(gè)層面對(duì)單位制展開(kāi)批判。首先,單位制的實(shí)行雖然克服了舊中國(guó)“一盤(pán)散沙”式的總體性危機(jī),但同時(shí)卻又創(chuàng)造了另外一個(gè)總體性社會(huì),這是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會(huì)。在這一社會(huì)中,國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)以及各種社會(huì)資源實(shí)行全面壟斷,政治、經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)三個(gè)中心高度重疊,使得全部的社會(huì)生活呈現(xiàn)出政治化、行政化趨向。其次,在單位制下,單位成員所有的生活福利、日常交往、政治活動(dòng)均以單位組織邊界為限,離開(kāi)單位便失去一切,這一體制藩籬在為體制內(nèi)成員提供全方位保障的同時(shí),也造成了單位成員對(duì)單位的高度依附,容易產(chǎn)生一種依賴(lài)性人格6。以上對(duì)單位制的功過(guò)研究使我們明確了社會(huì)結(jié)構(gòu)大環(huán)境對(duì)于單位制實(shí)施以及轉(zhuǎn)型所構(gòu)成的外部動(dòng)力和壓力,但對(duì)于單位制源于自身組織基礎(chǔ)變遷的壓力仍缺乏深入的挖掘。2.國(guó)家—單位組織基礎(chǔ)的變遷在中國(guó)人的思想觀念里,單位是對(duì)就業(yè)組織的一種統(tǒng)稱(chēng),僅從這一點(diǎn)來(lái)看我國(guó)的單位與西方國(guó)家的工作場(chǎng)所有類(lèi)似之處,即它們都是人們進(jìn)行生產(chǎn)的場(chǎng)所。但實(shí)際上兩者具有本質(zhì)上的區(qū)別,后者是在高度發(fā)達(dá)的社會(huì)分工基礎(chǔ)上形成的相對(duì)固定的工作場(chǎng)所;而在單位體制下,人們從吃喝拉撒到生老病死的全部生活都與其所在的單位緊密相連(單位被戲稱(chēng)為鐵飯碗)。對(duì)于個(gè)人而言,單位不僅具有特定的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等功能,它還在社會(huì)中觀層面上發(fā)揮著國(guó)家代言人和代表的功能。可以說(shuō),人們的工作、生活、交往都以其所在的單位組織邊界為限,單位這一理想王國(guó)涵載了個(gè)人生命的全部意義。正是基于單位這一獨(dú)特的社會(huì)組織形式,“國(guó)家—單位—個(gè)人”這一縱向的社會(huì)聯(lián)結(jié)與控制體系得以形成。單位組織是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家在社會(huì)中觀層面上的代言人和象征,不管是經(jīng)濟(jì)單位組織、政治單位組織還是社會(huì)單位組織,抑或文化單位組織,其背后的主導(dǎo)力量都是黨和國(guó)家。進(jìn)而言之,無(wú)論是從控制維度還是從服從維度來(lái)看,“國(guó)家—單位—個(gè)人”這一縱向的社會(huì)聯(lián)結(jié)和控制機(jī)制,在本質(zhì)上都是單向度的。整體性的國(guó)家通過(guò)一元的單位組織控制原子化個(gè)人的衣食住行,而原子化的個(gè)人經(jīng)由一元的單位組織在精神和物質(zhì)上全面依賴(lài)和服從于國(guó)家。這樣一種單向度的“控制—服從”體制顯然是剛性的、缺乏張力的,因而也是脆弱的。因?yàn)橐坏﹩挝贿@一組織中介發(fā)生變遷,其所聯(lián)系的兩極——國(guó)家和個(gè)人之間的關(guān)系必然斷裂,導(dǎo)致中國(guó)公民社會(huì)長(zhǎng)期在低水平發(fā)展,直接后果便是社會(huì)管理體制的崩塌。因此,我們可以斷言,單位制的退出固然有社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的決定作用,但更為重要的原因應(yīng)在于一元組織基礎(chǔ)的崩塌使得單位制失去了存在的土壤,從而導(dǎo)致其最終走向解體。二、非單位組織的興起改革開(kāi)放是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)面貌發(fā)生轉(zhuǎn)折的一個(gè)大契機(jī)。20世紀(jì)90年代前后,經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化逐步帶動(dòng)社會(huì)的市場(chǎng)化,單位組織一元獨(dú)占的局面被打破,大量非單位組織陸續(xù)出現(xiàn),包括社區(qū)組織、非營(yíng)利組織、非政府組織等等。社區(qū)制便是在此時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的。1.社區(qū)制的確立1986年,我國(guó)民政部發(fā)起“社區(qū)服務(wù)”,旨在通過(guò)社區(qū)展開(kāi)為滿足其成員物質(zhì)與精神生活需要的社會(huì)性福利活動(dòng)。社區(qū)服務(wù)具有幾個(gè)重要特征:首先,它不僅僅是一種志愿性的自發(fā)服務(wù)活動(dòng),而是由民政部及其下屬部門(mén)展開(kāi)的有組織、有系統(tǒng)的服務(wù)體系;其次,它區(qū)別于經(jīng)營(yíng)性的社會(huì)服務(wù)活動(dòng),不以牟利為目的;再次,它以社區(qū)全體居民的參與為基礎(chǔ),是一種社會(huì)公益活動(dòng)。1991年,民政部在社區(qū)服務(wù)取得較大成果的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念,在全國(guó)各個(gè)城市推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的全面開(kāi)展。從社區(qū)服務(wù)到社區(qū)建設(shè),這一系列理論探索和實(shí)踐活動(dòng)使得社區(qū)制逐漸確立?？梢哉f(shuō)社區(qū)制的出現(xiàn)承載了國(guó)家和社會(huì)的一個(gè)美好愿望,就是接替單位制成為新時(shí)期的社會(huì)管理體制。不過(guò)社區(qū)制的出現(xiàn)并不是一個(gè)完全的體制創(chuàng)新產(chǎn)物,它與單位制主導(dǎo)時(shí)期的街居制有著歷史的承繼關(guān)聯(lián)。街居制是一種在單位制時(shí)代處于輔助地位的城市基層社會(huì)管理體制,指的是通過(guò)街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等。街居制是作為單位制的補(bǔ)充出現(xiàn)的,其在單位制時(shí)代處于一種從屬地位。但是在單位制逐漸退出歷史舞臺(tái)之際它卻沒(méi)有退出歷史舞臺(tái),反而以社區(qū)制的新面貌出現(xiàn),并表現(xiàn)出一種不斷上升的態(tài)勢(shì)。不過(guò)盡管社區(qū)制的建設(shè)從街居制中吸取了許多經(jīng)驗(yàn),但其卻并不是街居制在新時(shí)期的簡(jiǎn)單翻版。從管理理念來(lái)說(shuō),社區(qū)制注重人文關(guān)懷,強(qiáng)調(diào)以人為本,面向居民,變管理為服務(wù)。從管理形式來(lái)說(shuō),社區(qū)制從行政控制轉(zhuǎn)為提倡居民參與,與居民要求相適應(yīng)。從管理目標(biāo)上來(lái)說(shuō),社區(qū)制改變政府管理的唯一主體地位,鼓勵(lì)多元化管理主體的參與,以公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)為治理目標(biāo)6。2.社區(qū)制的發(fā)展模式經(jīng)過(guò)10余年的蓬勃發(fā)展,社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐活動(dòng)取得了一系列的經(jīng)驗(yàn),并形成了一些有代表性的社區(qū)管理模式,主要包括:上海模式、青島模式、沈陽(yáng)模式、武漢模式。上海市實(shí)行的是一種領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理體制。青島市實(shí)行的是一種“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政分管、社會(huì)參與”的社區(qū)運(yùn)行機(jī)制。沈陽(yáng)模式則是通過(guò)設(shè)立社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)和社區(qū)管理委員會(huì)這三大社區(qū)自治主體組織,從而形成了一種介于街道與居委會(huì)之間的社區(qū)制度,其自治色彩在幾種模式中最為強(qiáng)烈。而武漢模式則借鑒了沈陽(yáng)模式的成功經(jīng)驗(yàn),建立了一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制相結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式6。這四種模式的形成為社區(qū)制的進(jìn)一步完善提供了第一手資料和理論依據(jù)。對(duì)于幾種模式的詳細(xì)情況本文不作具體闡述,只對(duì)四者存在的共同之處以及存在的問(wèn)題予以簡(jiǎn)要闡釋。盡管具體舉措不盡相同,取向不盡一致,但這幾種模式無(wú)一例外均將政府置于領(lǐng)導(dǎo)地位。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,這種取向是實(shí)用的。在當(dāng)前,我國(guó)還不存在能夠完全自治的社區(qū)組織或其他非政府組織,必須依賴(lài)政府的引導(dǎo)才能建立起社區(qū)制。但是,將政府置于絕對(duì)主導(dǎo)地位的做法極易導(dǎo)致社區(qū)制的行政化傾向,如此一來(lái),便違背了建設(shè)自治型社區(qū)制的初衷。有鑒于此,筆者建議可以依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況在行政化和自治化之間探尋一條混合型的中間道路。綜上可見(jiàn),社區(qū)制的建設(shè)在當(dāng)下仍處于初步探索時(shí)期,在理論上尚缺乏系統(tǒng)完備的論證,在實(shí)踐上也缺乏統(tǒng)一原則的指導(dǎo)。3.夯實(shí)組織基礎(chǔ)理想的實(shí)踐需要現(xiàn)實(shí)土壤的培育。除了應(yīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷所帶來(lái)的時(shí)代要求,社區(qū)制在建構(gòu)過(guò)程中遭遇的另一個(gè)重要問(wèn)題在于組織基礎(chǔ)的重構(gòu)。以單位制為例,之所以能在中國(guó)社會(huì)管理體制史上占據(jù)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期的主導(dǎo)地位,關(guān)鍵取決于其擁有一個(gè)統(tǒng)一、龐大的組織基礎(chǔ)——單位組織體系。從目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看,大量社區(qū)組織已經(jīng)取代單位組織成為社會(huì)新的基本單元以及人們社會(huì)生活的共同體和人居的基本平臺(tái)。另外,大量非營(yíng)利組織以及非政府組織的出現(xiàn)和壯大也成為一股不可忽視的組織力量?？梢哉f(shuō),它們?yōu)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型新時(shí)期社會(huì)管理體制變遷的組織基礎(chǔ)重構(gòu)提供了動(dòng)力。雖然對(duì)于社區(qū)制的組織基礎(chǔ)問(wèn)題,從其建立之初就有多元化的考慮,但存在一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,即無(wú)論是社區(qū)組織還是非政府組織抑或民間組織,它們的發(fā)展仍然處于低水平的起步階段,無(wú)論是數(shù)量還是功能都有待于進(jìn)一步擴(kuò)展。從目前的情況來(lái)看,它們還無(wú)法完全勝任新的社會(huì)管理體制的組織載體角色。因此,要建立一個(gè)以多元化組織為載體的新型社區(qū)制,現(xiàn)在的時(shí)機(jī)仍不成熟。就是說(shuō),對(duì)于社區(qū)制的建構(gòu)而言,當(dāng)務(wù)之急在于夯實(shí)組織基礎(chǔ),一方面要在全國(guó)各個(gè)城市著力培育和健全社區(qū)組織體系;另一方面是要鼓勵(lì)各種類(lèi)型、各種專(zhuān)業(yè)取向的健康的非政府組織、民間組織的發(fā)展。組織基礎(chǔ)越扎實(shí)則社會(huì)管理體制越穩(wěn)健。三、在社會(huì)體制的重建的歷史理從組織社會(huì)學(xué)的視角來(lái)看,組織是連接總體性國(guó)家和個(gè)人這兩極的一個(gè)最為關(guān)鍵有效的中介。對(duì)于社會(huì)管理體制而言,組織的作用在于在社會(huì)中觀層面提供了一個(gè)連接宏觀國(guó)家與微觀個(gè)人的紐帶。誠(chéng)然社會(huì)管理體制的調(diào)整和完善是對(duì)應(yīng)于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的,并且一般來(lái)說(shuō)只有國(guó)家和政府才具有設(shè)計(jì)和推動(dòng)社會(huì)管理體制的能力,但社會(huì)管理體制本身的運(yùn)作必須建立在某種正式的、相對(duì)固定的組織基礎(chǔ)之上,否則必然會(huì)因缺乏依托和政策指向而難以生存。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,因?yàn)樘厥獾臅r(shí)代背景,只存在單位組織,不存在非單位組織,所以社會(huì)管理體制的設(shè)計(jì)和運(yùn)作只能建基于單位組織體系之上。改革開(kāi)放之后,隨著所有制結(jié)構(gòu)的變動(dòng),社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,國(guó)家與單位兩級(jí)構(gòu)造所形成的中國(guó)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)隨之松動(dòng),各類(lèi)非單位組織開(kāi)始出現(xiàn)。但是以單位組織為主導(dǎo)的基本結(jié)構(gòu)格局并不會(huì)在短時(shí)期內(nèi)徹底解體,這是因?yàn)樽鳛橐环N國(guó)家宏觀層面上的社會(huì)建構(gòu),單位組織體系仍然構(gòu)成了整個(gè)國(guó)家的骨骼系統(tǒng),這種改變只能是循序漸進(jìn)的,最終由量變導(dǎo)致質(zhì)變。在社會(huì)轉(zhuǎn)型新時(shí)期,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈沖擊以及社會(huì)流動(dòng)的急劇增加,各種社區(qū)組織、非營(yíng)利組織、非政府組織大量出現(xiàn)并迅速擠占曾經(jīng)由單位組織所占領(lǐng)的社會(huì)空間。以單位組織為主、非單位組織為輔的兩者并存并相互制約的格局難以繼續(xù)維持,至此,傳統(tǒng)的單位組織制度最終崩塌的命運(yùn)已經(jīng)來(lái)臨,而建基于此組織基礎(chǔ)之上的單位制也因失去組織依附和政策目標(biāo),注定了其必將走出歷史的命運(yùn)。毋庸諱言,在中國(guó),社會(huì)體制的改革和發(fā)展總是滯后于經(jīng)濟(jì)體制的,這與從建國(guó)后黨和政府一直將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在中心位