財(cái)政補(bǔ)貼在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中的作用

“新農(nóng)?！蹦Ｊ脚c“保守農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”不同，新型農(nóng)村保險(xiǎn)建立了多階段財(cái)政補(bǔ)貼和政府補(bǔ)貼的機(jī)制，特別是財(cái)政對農(nóng)民的保險(xiǎn)或待遇補(bǔ)貼，這極大地增加了農(nóng)民的保險(xiǎn)熱情。將財(cái)政補(bǔ)助作為籌資的重要來源,既是農(nóng)民積極參保的重要保障,也體現(xiàn)了公共財(cái)政公平性原則。目前全國各地開展的試點(diǎn)中,財(cái)政補(bǔ)貼采用三種不同的形式。一是只有繳費(fèi)環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼,如廣州市采取財(cái)政根據(jù)個(gè)人和集體不同繳費(fèi)檔次給予相應(yīng)補(bǔ)貼,所有資金均進(jìn)入個(gè)人賬戶,實(shí)行完全積累制;二是只有給付環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼,如北京市由財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村老年人每人每月280元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金;三是既有繳費(fèi)環(huán)節(jié)、又有給付環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼,如陜西省寶雞市推行的財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼(“補(bǔ)進(jìn)口”)和財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼(“補(bǔ)出口”)相結(jié)合的方式。廣州模式。廣州市按照不同檔次由個(gè)人選擇繳費(fèi),所在經(jīng)濟(jì)組織按照實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)助,財(cái)政對應(yīng)個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助分別給予補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼只體現(xiàn)在繳費(fèi)環(huán)節(jié),與個(gè)人繳費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)組織繳費(fèi)一同計(jì)入個(gè)人賬戶,實(shí)行完全積累。繳費(fèi)檔次提高,財(cái)政補(bǔ)貼額度減少,這符合社會保障縱向公平的要求。在這種模式下,要保障老年人的基本生活,集體補(bǔ)助是不可或缺的。從表1和表2可以看出,廣州市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模較其他兩個(gè)城市小,體現(xiàn)了廣州模式個(gè)人繳費(fèi)為主的基本原則。個(gè)人繳費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)組織繳費(fèi)能力較強(qiáng),是廣州模式成功運(yùn)行的重要因素,但同時(shí)也限制了廣州模式在全國范圍的推廣。北京模式。2008年開始,北京市將原來的財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼改為財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼。在繳費(fèi)環(huán)節(jié),參保人按照不低于上年度農(nóng)村人均純收入的10%繳費(fèi),沒有財(cái)政補(bǔ)貼;在給付環(huán)節(jié),除個(gè)人賬戶養(yǎng)老金以外,財(cái)政采取統(tǒng)一的“補(bǔ)出口”,即不分繳費(fèi)檔次和收入水平,所有參保者均按照每月280元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金。2008年財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼每人3360元,相當(dāng)于農(nóng)民人均純收入的35.15%。從表2可以看出,北京市財(cái)政補(bǔ)貼力度較大,但是這個(gè)比例超出了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率,有明顯的社會福利特征。寶雞模式。寶雞采取財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼與財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼的“兩頭補(bǔ)”形式。“補(bǔ)進(jìn)口”是為了減輕農(nóng)民繳費(fèi)負(fù)擔(dān)以吸引農(nóng)民參保;“補(bǔ)出口”是為了彌補(bǔ)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,確保滿足參保老年人的基本生活需要。從制度設(shè)計(jì)方案來看,較低繳費(fèi)檔次的參保者,基本養(yǎng)老金仍主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼。政府承諾,凡是參保,一律享受每月60元的財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼。表2顯示寶雞市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模適中,既體現(xiàn)了政府對“新農(nóng)保”的扶持,也符合社會保障適度性原則。雖然“寶雞模式”財(cái)政直接補(bǔ)貼比例并不高,但是“補(bǔ)進(jìn)口”的基金積累可以放大財(cái)政補(bǔ)貼力度。從表1可以看出,“寶雞模式”的財(cái)政補(bǔ)貼綜合貢獻(xiàn)率明顯高于其他兩個(gè)城市。2007年,寶雞市出臺了《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》,目前,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)到30萬人,4.6萬名60歲以上老人按月足額領(lǐng)取到養(yǎng)老金,45周歲以上人員參保率達(dá)到92.2%。“東南角”的參保模式1992年,《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)方案(試行)》確定了“以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家予以支持”的籌資方式,其中國家財(cái)政支持體現(xiàn)在集體補(bǔ)助可以稅前列支。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá),難以為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)提供資金補(bǔ)助,國家財(cái)政支持的作用也無法顯現(xiàn)?！袄限r(nóng)?！毖葑?yōu)橥耆蓚€(gè)人繳費(fèi),因繳費(fèi)嚴(yán)重不足致使養(yǎng)老金水平低下,農(nóng)民參保失去積極性,制度停滯不前甚至倒退?！皩氹u模式”建立“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合”的籌資模式,通過財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼減輕個(gè)人繳費(fèi)壓力,同時(shí)通過財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼提高養(yǎng)老金待遇水平。財(cái)政補(bǔ)貼“兩頭補(bǔ)”使農(nóng)民看到了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)惠,激發(fā)了參保積極性。在財(cái)政補(bǔ)貼方面,既要考慮農(nóng)民的接受程度,又要考慮財(cái)政的承受力。寶雞市共有農(nóng)業(yè)人口279萬人,符合參保條件的有100余萬人,初步估算,全部參保后地方財(cái)政補(bǔ)貼共需2億元。2008年,寶雞市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值714億元,地方財(cái)政收入23.9億元,加上中央及省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,完全有能力為全市農(nóng)民提供新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼?！皩氹u模式”的養(yǎng)老金待遇包括兩部分,一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金,即每月60元財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼;二是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,即個(gè)人賬戶積累總額除以計(jì)發(fā)月數(shù)的值。以2007年為例,上年度寶雞市農(nóng)民人均純收入為2888元,財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼全年共計(jì)720元,基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率為25%,略高于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的替代率,體現(xiàn)了財(cái)政向農(nóng)村的傾斜,也符合當(dāng)前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策趨勢。加上個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,寶雞市農(nóng)村居民養(yǎng)老待遇從最低每月87元到每月168元不等(以繳費(fèi)年限為15年為例)。目前,寶雞市農(nóng)民人均耕地1.5畝,按照每畝糧食作物年收入600元、經(jīng)濟(jì)作物年收入1200元計(jì)算,農(nóng)民每年可以從土地中得到1000元左右的收益。寶雞市所設(shè)計(jì)的待遇給付充分考慮到農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu),制定適度的財(cái)政補(bǔ)貼和待遇給付水平,不僅能夠滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需要,還不會使財(cái)政背負(fù)過重的負(fù)擔(dān)?！皩氹u模式”主要籌資來源是個(gè)人繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼。從待遇水平來看,財(cái)政補(bǔ)貼的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人繳費(fèi),農(nóng)民從制度中看到了實(shí)惠,資金激勵(lì)成為激勵(lì)農(nóng)民參保的重要手段(見表2)。同時(shí)為了制約年輕人逃避繳費(fèi)責(zé)任,政府采取了捆綁機(jī)制和約束機(jī)制。對于制度實(shí)施時(shí)已達(dá)到領(lǐng)取年齡的老人,采取捆綁機(jī)制,即老人的配偶(未達(dá)到領(lǐng)取年齡段)、兒子兒媳、女兒和上門女婿必須全部參保并按時(shí)足額繳費(fèi),老人可以直接享受養(yǎng)老金而無需繳費(fèi);對于制度實(shí)施時(shí)仍在勞動年齡段的人,采取約束機(jī)制,即延遲繳費(fèi)的將無法享受財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼,補(bǔ)繳時(shí)原財(cái)政補(bǔ)貼部分及其利息必須由參保人自己承擔(dān)。這種制度約束成為抑制農(nóng)民拖欠繳費(fèi)的重要手段。財(cái)政補(bǔ)貼效果“寶雞模式”給出的財(cái)政“兩頭補(bǔ)”、捆綁式繳費(fèi)機(jī)制等比較適合經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政支持能力有限,應(yīng)當(dāng)遵循適度補(bǔ)貼原則。2000年以來,西部12省區(qū)財(cái)政收入穩(wěn)步增加,但總體規(guī)模較小,占全國地方財(cái)政收入總額的比率在16%~17%之間;而同期的地方財(cái)政支出規(guī)模較大,占全國地方財(cái)政支出總額的25%左右,說明每年西部地區(qū)需要大量的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。西部地區(qū)地方財(cái)政無法像東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)那樣,長期為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)提供過高的養(yǎng)老補(bǔ)貼。考慮到西部農(nóng)村居民主要依靠土地收入,農(nóng)民年老時(shí)只要有土地就會有收入來源,所以無需提供較高替代率,財(cái)政補(bǔ)貼的主要目的是激勵(lì)農(nóng)民參保,短時(shí)間內(nèi)提高“新農(nóng)?！眳⒈Ｂ?。“寶雞模式”雖然財(cái)政直補(bǔ)的規(guī)模小于“北京模式”,但是較“廣州模式”完全積累制的財(cái)政補(bǔ)貼力度大;財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率已接近25%,能夠讓農(nóng)村老年人及其家庭感到切實(shí)的好處;財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼通過完全積累,可以使較低繳費(fèi)檔次的財(cái)政補(bǔ)貼綜合力度達(dá)到88%以上,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)行單一環(huán)節(jié)(或繳費(fèi)環(huán)節(jié)、或給付環(huán)節(jié))財(cái)政補(bǔ)貼的“北京模式”和“廣州模式”。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保障事業(yè)發(fā)展的重要組成部分,也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不可或缺的制度保障。中央明確了“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政