論臺灣的平均地權政策

“平等正義”是孫中山在成立立法會時提出的四大政治主張之一，后來成為三民主義的重要組成部分。1924年,孫中山把民生主義的方法明確歸結為兩大方面:“第一個是平均地權,第二個是節(jié)制資本”①1,而按某些學者的分析,在孫中山的心中,平均地權的分量比節(jié)制資本似乎還要重些②2。孫中山將平均地權設計為四個環(huán)節(jié):規(guī)定地價、照價征稅、照價收買、漲價歸公。孫中山認為,如果上述四個環(huán)節(jié)都能發(fā)揮作用,就可以消滅城市土地投機和農村土地兼并,杜絕靠炒賣土地大量吞食社會進步所帶來的巨額地價增益的現象,并促進土地的開發(fā)利用,達到“地盡其利,地利共享”。他說:“若能將平均地權做到,社會革命已成七、八分了”③3?；诖?國民黨曾一再宣稱要實施平均地權,但在1949年以前卻始終只是紙上談兵。退據臺灣省后,總結失敗教訓,再加上其他原因,促成國民黨于1949～1953年間在臺灣省搞了土地改革,通過三七五減租一公地放領一實施耕者有其田等三個步驟,漸次達到以自耕農的小土地私有制取代地主的大土地私有制的目標,臺灣省土地占有的平均化程度也有較大提高。接著,平均地權自然提上議事日程。1954年,開始從事平均地權的立法工作。此后幾十年,有關法案一個接一個頒布,平均地權則時斷時續(xù)地進行。但是在如何搞平均地權的問題上,內部分為兩派。一派由三部分人組成,甲、熱心于社會平等的知識分子,特別是一批研究地政理論的專家學者,他們主持著臺灣最著名的地政學術機構,如中國地政研究所、政治大學地政研究所、以及一些名牌大學的地政系等;乙、相當一批從事地政工作的中下級官員,他們大多是前一部分人的學生,長期受教形成的專業(yè)理念和本身職業(yè)利益的要求,都促使他們熱心贊成平均地權;丙、國民黨內一些意識形態(tài)原教旨色彩較濃的老黨員,如在大陸時擔任過國民黨中央常務委員、到臺后任“總統府國策顧問”的蕭錚。這三部分人彼此呼應,強烈主張按孫中山的原意搞平均地權,我們姑且稱其為積極派。另一派是主管財經的決策大員和相當一批立法委員,以及一些與地方豪富有聯系的下級官吏,他們本著“為政不得罪巨室”的做官哲學,總是力圖磨鈍平均地權的鋒茫,減輕其對富人的壓力,為此在實施過程中一再推諉延宕,在具體政策的掌握上也常常趨于溫和化,這部分人我們姑且稱其為消極派。這兩派之間的矛盾雖然很明顯,但并不是完全不可調和的。積極派在政治上特別強調三民主義的“無比正確”,講起平均地權來動轍引用“國父遺教”,消極派很難招架;但消極派以“減輕人民稅負”或“客觀條件限制”之類的理由為其政策辯護,積極派也無可奈何。在經濟上,積極派的主張含有為臺灣當局增加賦稅收入的功利作用,這是符合消極派利益的。因此,多年來這兩派一直默契地扮演各自的角色,消極派手握大權、決策定調,積極派則通過各種方式批評前者的政策并提出改進建議。到一定時候,消極派也會采納一些積極派的主張,積極派也會對消極派的“不得已”表示諒解,這樣雙方距離逐漸縮小,平均地權的工作便緩慢地向前推進。幾十年來,這兩派圍繞著以下四個問題明爭暗斗,從中可以看出臺灣省平均地權的演進軌跡及其弊端。一、積極派提出以法律形式損害都市平均地權早在1951年初討論平均地權問題時,積極派就以土地改革協會的名義發(fā)出呼吁,主張平均地權一要全面,二要盡速。所謂“全面”,是指平均地權在空間上應涵蓋一切私有土地,即不僅包括都市土地,也要包括農地。農村在實現耕者有其田后,必須進而規(guī)定地價,并將田賦改為地價稅,如此才能未雨綢繆,一旦因城市擴建或工業(yè)、交通建設征用農田,可順利實行漲價歸公。所謂“盡速”,是指平均地權在時間上應盡可能在短期內完成規(guī)定地價工作,因地價每年變化幅度甚大,若各地確定地價的時序相距太遠,必難保證課稅公平。消極派則認為農村土地問題的解決即耕者有其田,平均地權只是解決城鎮(zhèn)土地問題,應局限在都市范圍內進行。此外,因為干部儲備和財政能力的限制,平均地權只能分期分區(qū)逐步展開,不可能盡速全面實施。1954年2月,蔣介石下手令要求在本年度下半年內籌備完成都市土地改革事宜,實際是支持了消極派。積極派雖“屢表異議,以為平均地權如限于都市,必然失敗,何如言之諄諄,聽者邈邈,為政者不納忠言④4”,結果于1954年8月通過《實施都市平均地權條例》,消極派的主張以法律形式被肯定,這種狀況一直延續(xù)到1977年。這二十多年間,臺灣當局先后七次在不同城鎮(zhèn)實施了平均地權,總面積十七萬九千余公頃,⑤5約占臺灣全部私有土地的10%。同時期內,積極派通過撰文著書、講課座談、乃至經由黨政渠道直接向決策者諫言等多種方式,不斷批評現行作法,呼吁盡速全面實施平均地權。其影響較大者,有1960年蕭錚等人發(fā)表《全面實施平均地權宣言》,1961年土地改革協會通過《全面實施平均地權方案》,1967年6月、1968年8月、1968年10月的三次“地稅地價問題座談會”,臺灣科學院院士、著名經濟學家蔣碩杰等力主將農地納入平均地權范圍、田賦改為地價稅,以及1974～1975年間蕭錚等人與當時臺灣“財政部長”李國鼎的報章辯論等等。當時積極派的意見,涉及平均地權的范圍與時間問題者,主要有四點:(一)平均地權只限都市及分期分區(qū)漸進的搞法違背中山遺教,孫中山所設計的平均地權乃針對一切私有土地,“并無城市農村有所先后之分,亦無僅限于都市之主張”⑥6。(二)“由于都市地價成長迅速,土地的期待利潤有增無已,市中心區(qū)的地主為囤積居奇,待價而沽,寧可任其閑置,不愿輕易出售,”⑦7若出售則往往通過黑市交易以逃避漲價歸公。而“都市以外土地并未規(guī)定地價,仍一律課征田賦,負擔甚輕,”⑧8因為經濟發(fā)展迅速,引發(fā)都市外圍土地地價急速上漲,“投機者競相買賣土地,獲取暴利⑨8”,從而形成土地閑置與土地投機的并發(fā)癥。(三)由于分期分區(qū)實施,且臺灣當局規(guī)定哪地區(qū)先辦須視其是否已制定城市發(fā)展規(guī)劃,促成一些想逃避平均地權的城鎮(zhèn)領導人有意延宕制訂城市發(fā)展規(guī)劃,影響到經濟進程。(四)因確定地價時序不一,同質同面積同用途之土地地價相差甚遠,而地價稅和土地交易后的漲價歸公額都按照與地價之比征收,“致個人損益不均,顯失公平”。⑩9以上四個問題,消極派無法否認。到1969年,積極派終于說服了蔣介石,在同年召開的國民黨第十次全國代表大會上,通過了由積極派起草的“策進全面實施平均地權及貫徹實施耕者有其田綱領”,由蔣介石下手諭限在1973年以前務必完成。114但是,由于一些掌權的保守分子利用種種借口拖延,全面平均地權的立法工作直至1977年1月方告完成,距國民黨“十大”又已過了八年。到1977年3月,全面平均地權終于實施。經一年左右時間,辦完了近一百五十三萬公頃土地的規(guī)定地價工作,1210在時間上是達到了“盡速”的要求。但在范圍問題上,消極派使出了“偷天換日”134的手法,雖然規(guī)定了農地地價,卻仍收田賦而不搞照價征稅,對城市土地用于農業(yè)的也照此辦理,再加上一些免稅土地,使照價征稅的土地面積僅占已規(guī)定地價土地面積的3.73%,1411積極派將此怒斥為:“全面實行平均地權,仍然徒托空言?！?54二、規(guī)定價時,對地主的利益訴求不能廣泛對待在規(guī)定地價的具體操作層面,孫中山主張由地主自報地價;并以照價收買防范其蓄意低報。但臺灣開始實施平均地權時,并沒完全按孫中山的設想辦,而是先由當局組成地價評議委員會,查估各區(qū)段地價并予公告,在公告發(fā)表三十天內由地主自報地價,如其報價超過公告地價120%時,以公告地價的120%為其地價,如其報價低于公告地價80%時,即按公告地價的80%收買,如地主拒不自報地價,則以公告地價的100%為其地價。1612這種方法一直延續(xù)至今。與孫中山所設想的方案相比,臺灣現行規(guī)定地價方法對地主更為方便,因為前者要求地主自覺地向市價靠攏,為此地主必須充分了解土地市場行情,否則自報地價偏高,稅負加重,偏低則土地被收買;而后者則只要求地主向公告地價靠攏,并留有各20%的上下余地,只要地主報價不低于公告地價的80%,就不必擔心土地被強行收買。實際情況怎樣呢?“各級政府的地價評議委員會,為減輕土地所有權人的稅負計,時有低抑(公告地價)之舉”,1713加上地價調查、計算、評議至公告,已有一大段時差,此段時間地價往往又漲了許多,但公告地價反映不出來。這些因素,造成“公告土地現值低于市價,早為不爭事實”。1813“因政府公告之地價原已較實際之地價為低,且土地所有權人可按公告地價八折申報,故除有特殊情形者外,低報地價者,實屬少見”,1914這樣,照價收買也就失去了對象。但是,有些人欲壑難填,雖然公告地價已低于市價且允許再減20%,但他仍要再壓低報價。如1956年臺灣初行平均地權時,低于80%報價者達三千一百零五筆,而臺灣省政府核定照價收買者僅三百四十七筆?！笆召I率如此之低,一方面固由于政府缺乏決心實行照價收買;一方面則實因法令之缺點,使政府無法認真執(zhí)行”。2015如臺灣有關法令規(guī)定,照價收買只能收買土地,而不能收買地上的建筑物,這一來使有地面建筑物的土地事實上無法收買。由上所述,可知在規(guī)定地價方面,臺灣當局實已協助地主低報地價,只是有一定限度而已。但即使越過限度即地主報價低于公告地價的80%,事實上也很少被收買。三、累進級距及稅收優(yōu)惠政策如前所述,在臺灣真正照價征稅的土地僅占全部規(guī)定地價土地的3.73%,這是積極派猛烈抨擊的一個問題。一般而論,對于照價征稅,積極派傾向于加重稅負,也就是加重地主占有土地的成本,迫使他加快土地開發(fā);同時也可借稅收使地利轉為社會公享。而消極派則傾向于減輕稅負,并且也有一套冠冕堂皇的理由。有哪些因素影響地價稅的高低呢?(一)確定地價。前曾述及,地價在評定時已經偏低,地價稅是按與地價之比課征,自然也隨之偏低。(二)累進稅率起點地價。此起點越高,累進稅率的適用面也就越小,稅收總額勢必減少。(三)第一級稅率。這一級適用面最廣,稅率高低與納稅人稅負重輕成正比。(四)累進級距。每一累進稅檔相差越遠,累進稅率的適用面也就越小,故累進級距大小與納稅人稅負重輕成反比。(五)各級累進稅率。其高低與稅負重輕成正比。具體言之,在1954年討論征稅方案時,計劃以直轄市和縣市范圍內四公畝土地之平均地價為累進稅率起點地價,低于此者按15‰征稅,高于此者以五倍為一級距,每級加征5‰,超過十倍者再進一檔,每級加征10‰,征至65‰止。當時,積極派要求把第一級稅率從15‰增至20‰,把累進級距從五倍縮為三倍。消極派反對。最后雙方達成妥協,于1954年8月通過法案,第一級稅率仍為15‰,累進級距從五倍降為四倍,但累進起點地價卻從四公畝升至五公畝,且取消10‰的第二檔累進。2116這個稅率,消極派仍嫌太激烈,1958年,在消極派壓力下,第一級稅率從15‰降為7‰,累進級距則從四倍升為五倍,每超五倍加征5‰,超過十倍以上每一級距加征10‰,征至62‰止。2217此稅率執(zhí)行了五、六年,任何人都看出其過于偏低,不僅完全失去了阻遏地產投機的作用,而且損及稅收,傷害了國民黨官僚集團的利益,積極派嚴厲譴責自不待言,連消極派也感到應予修正。于是在1964年又把第一級稅率從7‰恢復到15‰,把最高稅率從62‰提高到70‰。2318但在另一方面,累進起點地價從原已偏高的五公畝進而升到七公畝。這個稅率沿用了十年,到1975年,臺灣“財政部”聘請美國專家哈瑞斯完成一研究報告,主張把地價稅的累進稅制改為單一稅制,遭致積極派群起而攻。結果在1977年頒布的《平均地權條例》中,仍維持1964年的稅率,至今未變。對這個稅率的實際功能,積極派多年來的批評不絕于耳,其較重大者有三:(一)累進稅率有名無實。由于累進起點地價高達七公畝平均價,累進級距又多至五倍,使適用高檔的地產主寥若晨星,據有關資料顯示:“1979年臺灣地區(qū)私有土地地價稅適用累進稅率者,僅占總稅戶的4.3%,其中按最高稅率70‰課稅者,不過為總稅戶的萬分之三2419?！?二)稅負過輕鼓勵土地投機。因為累進高檔等于虛設,導致地主稅負過低。如1979年,臺北市93.65%的地產主都按15‰的最低稅率交稅,2520而臺北市1980年的地價平均上漲率在50%至100%之間者高達67.66%,2621另據資料,從1955年到1979年,臺北市地價平均每年上漲24.84%,2722這些統計還都是依據政府公告地價算出,實際地價還要遠高于此。即以24.84%的平均年漲率為準,也已高達地主占地成本15‰的近六十五倍,如此誘人的高利,自然吸引土地投機者趨之若騖。從1981年起,臺灣當局開始對囤積居奇的地產主加征空地稅,其稅額為地價稅基本稅額的二至五倍,2823即以五倍算,也不過為75‰,與地價稅合計共90‰,同24.84%的地價漲幅相比仍微不足道,所以不可能遏止土地投機。(三)由于累進起點地價是以各地不同的平均值為準,使累進檔次的適用面失去統一性。如1978年下半年,臺北市七公畝平均地價為三百三十萬元,適用稅率15‰,而同期澎湖縣七公畝平均地價為二十一點八萬元,如果某人在澎湖也擁有價值三百三十萬元的地產,他就要按40‰的稅率納稅,“其稅負加重至巨,有失公平”。2924四、對土地稅率的再次修正漲價歸公是遏阻土地投機的最后關卡,也是平均地權的終極目標。這一環(huán)節(jié)如果落實,地主無利可圖,上文所述的問題有很多就不成其為問題了。然而,從1954年籌辦平均地權迄今,臺灣當局并未落實漲價歸公,而只是代之以征收土地增值稅。積極派指出,課征土地增值稅的辦法始于英國,孫中山“留住英國時間甚久,對土地增值稅的認識亦深,但在遺教中卻從未提起土地增值稅一詞,此即以其不贊成土地增值稅,所以才另行創(chuàng)立了漲價歸公的辦法?！?025二者區(qū)別在于:土地增值稅實際是一種所得稅,交完增值稅后地主即可將剩余漲價增益合法歸私;而漲價歸公是要將地價上漲部分全部收歸公有,孫中山曾經講過,漲價全部歸公,“才是國民黨所主張的平均地權,才是民生主義3126,”積極派據此指出,“若不實行漲價歸公,即不是平均地權,也就不是民生主義了,因此,‘土地增值稅’名詞的修改,實已刻不容緩?！?225這個問題,消極派亦不否認,但他們提出,如果馬上實行漲價全部歸公,地產主無利可圖,必挫傷開發(fā)土地的積極性,不利于經濟發(fā)展和政治穩(wěn)定,故只能以課征增值稅作為過渡手段,最后當然還是要走到漲價歸公的終極目標,對此積極派表示諒解。雙方分歧在于積極派要求從重課稅,換言之即盡量加大漲價歸公份額;對此消極派原則上不反對,實踐中卻另搞一套。1954年國民黨剛搞平均地權時,規(guī)定土地漲價總額未超過原地價一倍時,對漲價部分征30%增值稅,以后每超一倍對其超過部分加征20%,超過四倍以上部分全部歸公。3327這個稅率,消極派嫌過于激烈,為此于1964年修改法案,將前四檔稅率每檔下降10%;1968年再次修改法案,將100%的第五檔取消。3428對這個稅率,積極派的批評集中在三點:(一)“第一級稅率20%殊屬太低”,3528加上地主利用多次轉移、化整為零等手段,逃避累進稅率,使有效稅率僅維持在40%這一檔3629,“大部分之漲價盡歸私有”。3728(二)累進按與原地價的倍數升檔,顯然有利于漲價總額大而倍數小的大地產主。假定臺北某地主有地產價值一百萬元,售出時漲了一倍,應按20%稅率交納增值稅二十萬元,凈賺八十萬元;而澎湖一塊同樣面積的地產價值十萬元,假定售出時漲價總額也是一百萬元,其適用稅率將達最高檔,按1968年的稅率算,應納增值稅五十六萬元,只賺四十四萬元,二者相比,“殊欠公平”。3830(三)以倍數升檔“有利于短期移轉土地,不利于長期持有土地,不無鼓勵土地投機之嫌,”3930“土地投機者往往以巨額資金購買土地,于地價增長未超過原地價一倍時即行出售,而獲得暴利。反之,土地所有人自行使用土地,持有土地期間較長者,因地價迭有上漲,于出售土地時其漲價數額較高,必須按照高稅率納稅,致有稅負過重之嫌?！?024針對這些問題,臺灣當局于1975年籌議再次修正土地法案,消極派提出取消增值稅的累進制,改為40%的單一稅,這樣可一舉解決前述三個問題,后幾級稅率雖然取消,但原來也鮮見照此高稅率納稅者,故取消不過是承認事實罷了。積極派則認為,將第一級稅率提高至40%是應當的,但必須設置40%以上各級高檔,即必須保持累進制。如果僅課征40%的單一稅,“與國父遺教完全相背”,等于“政府明認60%之不勞而獲之土地漲價可以歸私,此非鼓勵投機乎”4129?爭論兩年后,臺灣當局于1977年通過《平均地權條例》,其中規(guī)定增值稅仍采累進制,但只設三檔,漲價總額不超過原地價比率100%為第一檔,超過100%不超過200%為第二檔,超過200%的為第三檔,相應增值稅率分別為40%、50%和60%。4223這個新稅率使?jié)q價歸公額比上年有所增加,但從長期看效果仍欠佳,計1976～1980年間,漲價歸公額平均為39.6%,歸私額60.4%,其中僅1980年一年,就有224.5億多元歸私,4331按當年匯率計算合6.2億美元,而這一統計還是根據以臺灣省國民黨政府