清王朝建立初期吏治腐敗探析

清初皇帝將廉正建設(shè)作為鞏固皇權(quán)專制統(tǒng)治的重要組成部分。尤其是康熙、雍正和乾隆皇帝。他們?cè)诶^承了明代基本的誠(chéng)信制度的基礎(chǔ)上，用暴力改革了舊的弊端，形成了獨(dú)特的廉政制度，促進(jìn)了清王朝的廉潔，適應(yīng)了人民的利益，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。歷史學(xué)家稱之為“康乾盛世”，是封建社會(huì)晚期的一個(gè)新高峰。一、建元中以后：清代廉政制度的人治效果康、雍、乾三帝為了加強(qiáng)皇權(quán)，避免明朝的弊端，更加明確了“乾綱獨(dú)斷”的原則，參政大臣只有建議權(quán)。相應(yīng)地，廉政目的亦更加鮮明、直接:廉政的中心宗旨就是維系君主的專制統(tǒng)治。所有廉政制度，都是以皇權(quán)為中心設(shè)計(jì)的。其廉政指向不再是防范腐敗，而是防范官吏的失控，保障皇權(quán)的絕對(duì)行使。這集中表現(xiàn)為三點(diǎn):第一，中央廉政機(jī)構(gòu)的集權(quán)統(tǒng)一。清代實(shí)行科道合一，使中國(guó)封建廉政監(jiān)察機(jī)構(gòu)達(dá)到空前統(tǒng)一。清初廉政監(jiān)察機(jī)構(gòu)沿襲明制，在中央設(shè)都察院為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)仿明制設(shè)六科給事中，“六科自為一署”，監(jiān)督六部事務(wù)，為獨(dú)立的廉政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。由于六科給事中具有“封駁”皇帝詔書的權(quán)利，雖然清帝假意稱“朝廷設(shè)言官，原為繩愆糾謬事關(guān)朕躬，尚許直言無(wú)隱”1，但是康雍乾三帝在強(qiáng)化封建專制君權(quán)的過程中，決不允許傳統(tǒng)體制中的諫官冒犯“天威”，于是逐步地削弱了六科給事中的職權(quán)，言諫制度走向敗亡。先是康熙帝削減諫官數(shù)量;繼而是雍正以“廷議紛囂”、“恣情自肆”為理由，將諫官六科給事中并入都察院，“聽都御史考核”，即所謂的臺(tái)諫合一，使六科封駁詔諭監(jiān)督皇帝的權(quán)利喪失殆盡，加強(qiáng)了皇權(quán);乾隆頒布的監(jiān)察法規(guī)《欽定臺(tái)規(guī)》更明確了皇權(quán)對(duì)都察院的絕對(duì)控制權(quán)，規(guī)定監(jiān)察過程的各環(huán)節(jié)如參劾、議復(fù)、復(fù)核等須請(qǐng)示皇帝，監(jiān)察的最后結(jié)論也由皇帝親裁，即“條陳在臣下，而允行則出朕旨”?；实蹖?duì)各種事務(wù)“乾綱獨(dú)斷”，這是封建君主極權(quán)專制發(fā)展的必然結(jié)果。廉政機(jī)構(gòu)的集權(quán)統(tǒng)一，維護(hù)了皇帝的絕對(duì)權(quán)威，在一定程度上震懾了官場(chǎng)，狠剎了貪風(fēng)。不過，對(duì)皇權(quán)的依附性決定了廉政監(jiān)察官們不可能有獨(dú)立的人格和完全獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，更多的是啞口無(wú)言、明哲保身。這種集權(quán)下的廉政制度的實(shí)施效果，就越來越依賴于皇帝個(gè)人的英明程度和表率作用。廉政制度成為皇權(quán)的依附品，人治的色彩更為濃厚。第二，官場(chǎng)權(quán)力制衡，防范官吏擅權(quán)貪腐。鑒于明代內(nèi)閣首輔擅權(quán)和宦官專政產(chǎn)生的嚴(yán)重貪腐問題，康、雍、乾三帝在排除權(quán)臣弄權(quán)、宦官涉政，維系皇帝獨(dú)攬大權(quán)方面，采取了一系列有效舉措來制衡官場(chǎng)。先是康熙帝在宮內(nèi)設(shè)置了皇帝親自掌握、承擔(dān)皇帝秘書職能的南書房。南書房又名南齋，創(chuàng)設(shè)于康熙十六年(1677)，當(dāng)時(shí)，康熙抽調(diào)自己親信的翰林官人入房辦事，為他起草重要的上諭或傳達(dá)諭旨。這個(gè)機(jī)要班子的設(shè)立，實(shí)際上削弱了議政王大臣會(huì)議和內(nèi)閣的權(quán)力，許多重大政務(wù)不再交付議政王大臣會(huì)議討論，許多重要的諭旨也不再交付內(nèi)閣草擬。到雍正時(shí)，又設(shè)軍機(jī)處，處理軍國(guó)要事。至此，清代的輔政機(jī)構(gòu)，在明代的基礎(chǔ)上更加突出了分權(quán)制衡。南書房分了內(nèi)閣之權(quán)，軍機(jī)處又分了南書房之權(quán)，軍機(jī)處大臣則直接受皇帝控制，很難擅權(quán)。而且軍機(jī)處臨近皇帝寢宮，“天子無(wú)日不與大臣相見，無(wú)論宦寺不得參，即承旨諸臣，亦只供傳述繕撰，而不能稍有贊畫與其間”2。這些措施不僅大大加強(qiáng)了皇帝的集權(quán)力，而且徹底解決了宦官干政問題，也使大臣權(quán)力得以有效制約。后繼者乾隆雖在上任之初將軍機(jī)處撤除，但是在乾隆二年(1737)，他又下令重設(shè)軍機(jī)處并擴(kuò)大其權(quán)力，職權(quán)范圍由雍正時(shí)的“籌辦軍務(wù)”，擴(kuò)及到“內(nèi)而六部各卿寺暨九門提督、內(nèi)務(wù)太監(jiān)之敬事房，外而十五省、東北至奉天、吉林、黑龍江將軍所屬，西南至伊犁、葉爾羌將軍辦事大臣所屬，迄于四裔諸國(guó)，有事無(wú)不綜匯”3，涉及到清王朝政治生活的各個(gè)領(lǐng)域，職權(quán)也超出內(nèi)閣之上而成為全國(guó)政治的中樞。為了防微杜漸，乾隆朝軍機(jī)處各項(xiàng)制度尤其是廉政性的防范措施也不斷完善。例如規(guī)定“辦理軍機(jī)事務(wù)印信”八字印信平時(shí)由內(nèi)奏事處之夸蘭達(dá)太監(jiān)收存，用印時(shí)，由值班軍機(jī)章京以鐫有“軍機(jī)處”三字之金鍉將之請(qǐng)出，用畢繳還。軍機(jī)處聽差皆由十五歲以下不識(shí)字幼童充任。同時(shí)，還有御史往來軍機(jī)處稽查，不準(zhǔn)任何人窺探。乾隆帝的這些措置，使軍機(jī)大臣盡管有“真宰相”之稱，但能夠受到如此嚴(yán)密的控制，不無(wú)廉政意義。第三，建立密折奏事制度，鼓勵(lì)官吏相互糾舉制約?？?、雍、乾三帝的“乾綱獨(dú)斷”，使廉政制度產(chǎn)生了一定程度上的異化。其異化的主要表現(xiàn)是密折奏事制度。奏折始于康熙，定型于雍正，在乾隆朝得到進(jìn)一步的發(fā)展。鑒于明末官吏結(jié)黨徇私、吏治腐敗的教訓(xùn)，清初統(tǒng)治者特別強(qiáng)調(diào)對(duì)官僚結(jié)黨的糾察。早在皇太極時(shí)就重啟了“風(fēng)聞言事”告訐之風(fēng)，旨在使“貪官似有儆畏”。順治帝延續(xù)之。至康熙時(shí)，雖然康熙深知“風(fēng)聞言事”有助長(zhǎng)攻訐之風(fēng)的弊端，但又認(rèn)為:“朕于科道官員，許其風(fēng)聞入告者，專為廣開言路，使自督撫以下各官，……皆知所顧忌而警戒也?！?于是，康熙就明確詔令，科道官所言不實(shí)，也不問罪。繼而又要求大臣密奏所知的一切，“若不可用露章者，應(yīng)當(dāng)密奏”5，上奏的內(nèi)容僅皇帝一人知道?；实墼诿苷凵系闹炫?，則作為對(duì)進(jìn)折人的指示，發(fā)還本人，不得傳與他人。雍正時(shí)，“誠(chéng)恐向日效力微員借稱王府舊臣，在外招搖嚇騙，生事干法，其害甚大，斷難姑容。爾等可不時(shí)留心察訪，一有聞見，著即密參”6，進(jìn)一步將密折奏事強(qiáng)化和制度化，擴(kuò)大了密折者的范圍，在全國(guó)布置了密折網(wǎng)，地方上藩臬二司，甚至一些經(jīng)特許的道員、知府、知縣以至通判，都擁有密折奏事的權(quán)力。到了乾隆以后，由密折演變而來的奏折，則正式取代了題奏。毫無(wú)疑問，密折制度的出現(xiàn)是皇權(quán)專制的產(chǎn)物，可以保證皇帝充分了解下情。但是，從廉政的角度看，它成為遏制官員腐敗的一道利器，在一定程度上達(dá)到了保障廉政的效果。因?yàn)?，?duì)于百官臣僚來說，朱批密折的存在可時(shí)時(shí)給他們以震懾。由于每位官員密折上奏時(shí)，密折內(nèi)容和朱批都不為外人所知，所以，官員間相互牽制，彼此監(jiān)視，只有對(duì)個(gè)人的言行時(shí)時(shí)反省，真正做到清正廉明，才能保證自己的官爵俸祿，以至于人人存戒心，不敢妄為。二、成立循證的廉政社會(huì)，選用廉政為民康、雍、乾三帝在治國(guó)方略中，都十分強(qiáng)調(diào)君民一體、以民為本，注重發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?？滴醵啻螐?qiáng)調(diào):“但宜實(shí)心任事，潔己愛民，安輯地方，消弭盜賊。錢糧不得加派，刑名務(wù)期明允，賑濟(jì)免必使民沾實(shí)惠，以副朕察吏安民之意?！?在如何做到民生與吏治統(tǒng)一的問題上他提出了澄源流潔，大法小廉之方?！袄舨涣?，則民生不安，大臣不法，則小臣不廉?！?也就是改善吏治須從督撫廉政入手，中央約束地方督撫高級(jí)官員的廉政情況，然后由地方督撫的廉政約束其管理范圍內(nèi)的下級(jí)官員的廉政。這樣層層以廉制廉，做到大法小廉，官員隊(duì)伍廉政才能保證民生安樂，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。雍正在位時(shí)，專門發(fā)布上諭闡釋“君民一體”思想，稱“君民上下之間，休戚相同，本屬一體，《論語(yǔ)》曰‘百姓足，君孰與不足’，是民間之生計(jì)，即國(guó)計(jì)也?！?他這是從國(guó)家大業(yè)與民間生計(jì)的一致性去認(rèn)識(shí)君民的一致性，去理解君民一體。在執(zhí)政實(shí)踐中，雍正帝更側(cè)重倡導(dǎo)臣下在廉政愛民上務(wù)實(shí)效，希冀“天下督撫統(tǒng)率有司，屏棄虛文，敦尚實(shí)政。平時(shí)則勸農(nóng)教稼，辟地墾荒，崇儉黜奢，儲(chǔ)糧積粟，以立其根本”10，并稱“果能潔己愛民，奉公盡職，此所謂實(shí)也。治行稱首，民歌輿頌，此所謂名也。實(shí)至而名隨之，如本立而華茂焉。”11雍正以此名實(shí)觀為指導(dǎo)，注重綜核名實(shí)，端本清源，對(duì)整頓官風(fēng)士習(xí)有重要作用。為實(shí)現(xiàn)澄源流潔、大法小廉，確保廉政愛民落到實(shí)處，康乾二帝更把清廉愛民作為他們選任督撫的主要標(biāo)準(zhǔn)?？滴醯鄱啻卧谠t諭中強(qiáng)調(diào)，“吏治以操守為本”，“而督撫為一省之大吏，惟以奉公守法、潔己愛民為要”12。更于康熙二十一年五月，御書“清慎勤”三大字，“頒發(fā)直省各督撫”13，以砥礪其為官清廉勤政為民之德。由于清廉是其督撫選任的主要標(biāo)準(zhǔn)，所以，康熙朝的督撫以清官輩出為主要特征，如兩位于成龍、湯斌、范承勛、傅拉塔、張伯行、李光地、趙申喬等等，皆為稱著一時(shí)的清官。他們大多因操守清廉、勤政為民，由知縣等低級(jí)官吏而“薦吏部院封疆”。在督撫的選用上，清高宗認(rèn)為“督撫為一省表率”14，與康熙一樣注重選拔具備高素質(zhì)并能按照法規(guī)行事的廉官賢吏。他對(duì)督撫的要求是，“務(wù)得有猷有為，傭愛民者”15。乾隆最賞識(shí)的“五督臣”中，尹繼善、陳宏謀、方觀承等就屬此類。所謂“乾隆間論疆吏之賢者，尹繼善與陳宏謀其最也。尹繼善寬和敏達(dá)，臨事恒若有余;宏謀勞心焦思，不遑夙夜，而民感之則同?！?6)尹繼善釋褐五年即任封疆，年不過三十余，但其“蒞政明敏，遇糾紛盤錯(cuò)，紆徐料理，靡不妥貼。一督云貴，三督川陜，四督兩江。在江南前后三十年，最久，民德之亦最深?！?6陳宏謀也是“外任三十余年，歷行省十有二，歷任二十有一”，頗著勞績(jī)。對(duì)那些不法督撫則進(jìn)行嚴(yán)厲的制裁，如康熙五十年的噶禮案即是典型一例。對(duì)督撫貪贓的制裁在以后的乾隆朝也頻頻出現(xiàn)。如甘肅折捐冒賑案、云貴總督李侍堯貪縱營(yíng)私案、山東巡撫國(guó)泰案、浙江巡撫福崧受賄案、兩廣總督富勒渾、閩浙總督雅征婪贓案等，這些實(shí)際上都體現(xiàn)了統(tǒng)治者希望通過對(duì)督、撫的整頓從而達(dá)到澄源流潔，大法小廉的效果。三、“耗嘆歸公”與“養(yǎng)廉銀”—廉政制度的創(chuàng)制與改革從康熙帝創(chuàng)設(shè)南書房到雍正增設(shè)軍機(jī)處，從雍正時(shí)的密折演變成乾隆時(shí)的奏折，無(wú)不體現(xiàn)了康、雍、乾三帝銳意創(chuàng)新廉政制度的膽識(shí)和勇氣。特別是雍正朝“耗羨歸公”與“養(yǎng)廉銀”制度的施行，更是雍正非凡的廉政創(chuàng)舉。它們的推行，不僅使康熙末年以來的吏治惡化的問題得到了明顯的改善，并且對(duì)清代甚至以后的廉政建設(shè)都有十分重要的借鑒作用。高薪不見得必定養(yǎng)廉，而低俸卻肯定會(huì)助貪。明代過低的俸祿加速了明中后期的貪糜盛行。正如明末清初的顧炎武所言:“今日貪取之風(fēng)所以膠固于人心而不可去者，以俸給之薄而無(wú)以贍其家也?！?7清代沿用了明代的低俸制，俸祿過低導(dǎo)致了征收火耗或索要饋送的常規(guī)化。所謂火耗，本意是指零碎銀兩熔鑄成銀錠時(shí)的損耗。不過在事實(shí)上，火耗主要被用于充實(shí)地方官吏的私囊，變成了加征。征稅解交后，所余火耗就成為州縣衙門自己掌握的經(jīng)費(fèi)，以幫助他們維持一個(gè)體面的生活水準(zhǔn)，也是地方官吏用于贈(zèng)與京官禮品的來源，稱為耗羨。其在清前期法律上一直被予以禁止，清順治元年就明確規(guī)定:“官吏征收錢糧，私加火耗者以贓論?！?8康熙年間，也曾經(jīng)嚴(yán)禁火耗，但是卻禁而不止，凡地方辦公、上司之規(guī)費(fèi)、京官之饋贈(zèng)，無(wú)不出自火耗。于是，加征火耗便成了誘發(fā)地方官吏貪腐的首要環(huán)節(jié)。到康熙末年，火耗附加越來越重，地方官吏巧立名目，搜刮百姓，以至民怨載道。康熙五十六年(1717)，河南宜陽(yáng)、澠池一帶農(nóng)民曾舉行過一場(chǎng)矛頭直接指向火耗的武裝暴動(dòng)。雍正即位后，接納山西巡撫諾岷的建議，變革創(chuàng)新，推行“耗羨歸公”與“養(yǎng)廉銀”制度。規(guī)定以各地征收火耗的實(shí)際數(shù)額為基數(shù)，把征收火耗由非法變?yōu)楹戏?，明確穩(wěn)定征收額度，規(guī)定各地應(yīng)當(dāng)提解的耗羨數(shù)額，再把這一款項(xiàng)全部分配給各級(jí)地方官吏作為養(yǎng)廉銀。養(yǎng)廉銀既用于補(bǔ)充官吏個(gè)人收入，又用于延納幕賓，犒賞兵勇，補(bǔ)充辦公費(fèi)用?！昂牧w歸公”與“養(yǎng)廉銀”制度是對(duì)順治、康熙二帝確立的祖宗成法的重大改革，這一廉政改革對(duì)于整肅貪官污吏起到了積極的推動(dòng)作用。一方面，“耗羨歸公”意味著原來無(wú)限制的非法侵漁，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然亩~合法收入，多征無(wú)益，避免了地方官吏擅自扣留加征耗羨的情況，也算是減輕了農(nóng)民的一些負(fù)擔(dān)，多少緩解了社會(huì)矛盾。另一方面，“養(yǎng)廉銀”實(shí)施后，大小官吏的俸祿收入明顯增加，對(duì)提高官吏的工作積極性，制止官吏的貪污腐化具有非常重要的作用。正如雍正帝自己所言:這一制度“上不誤公，下不累民，無(wú)偏多偏少之弊，無(wú)苛索橫征之?dāng)_，實(shí)通權(quán)達(dá)變之善策”19。乾隆年間，對(duì)養(yǎng)廉銀制度進(jìn)行了調(diào)整，并針對(duì)京官無(wú)養(yǎng)廉銀的問題，建立了恩俸制度。即在京官文職于應(yīng)得正俸外，另加增一倍俸數(shù)賞給“恩俸”，亦即領(lǐng)受雙俸。這對(duì)因官員低俸制度帶來的橫征暴斂弊病，起到了一定的遏制作用。乾隆帝的廉政創(chuàng)新則體現(xiàn)在立法建制上。乾隆朝六十年堪稱有清一代立法懲貪最為嚴(yán)厲、也是最有建樹的一段時(shí)期。乾隆帝還注重加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察行為本身的規(guī)范，頒布了中國(guó)廉政制度史上第一部以皇帝的名義編撰、以獨(dú)立形式存在的監(jiān)察法規(guī)———《欽定臺(tái)規(guī)》，豐富了廉政制度建設(shè)內(nèi)容?？滴醯蹌t側(cè)重對(duì)宮廷用度的改革?？滴跽J(rèn)為，奢侈是吏治腐敗的根源，抓吏治、抓廉政建設(shè)、抓反貪立廉，必須從戒奢崇儉抓起。而且他深知:“帝王致治，首在維持風(fēng)化，辨別等威，崇尚節(jié)儉，禁止奢侈。”為了消除明末“奢侈無(wú)度、貪婪放縱”的頹風(fēng)惡習(xí)，康熙帝“躬崇簡(jiǎn)樸”，對(duì)宮室用度進(jìn)行了改革削減。明季宮人九千，內(nèi)監(jiān)十萬(wàn)，康熙時(shí)減至四五百人;明光祿寺歲用六七十萬(wàn)兩，康熙朝只有四五萬(wàn)兩;故明宮內(nèi)歲用木炭?jī)汕Я儆嗳f(wàn)斤，康熙朝減至六七百萬(wàn)斤，紅螺炭也由一千二百余萬(wàn)斤減至萬(wàn)余斤;還有許多項(xiàng)目