傳統(tǒng)與現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的比較研究

目前，中國沒有關(guān)于公共衛(wèi)生法的專門法律，一些只是由一些具體的法律法規(guī)組成的公共衛(wèi)生法體系。但是，這一體系遠不夠完整、健全，仍有很多方面急需修改與完善。首先，缺乏一個明確、統(tǒng)一的“公共衛(wèi)生”的概念。由于概念的模糊，導(dǎo)致“公共衛(wèi)生”的外延界定不清，因而對于何種法律法規(guī)應(yīng)納入公共衛(wèi)生法律體系仍值得探討。其次，缺少一部綱領(lǐng)性的公共衛(wèi)生法。英國早在1848年就頒布了第一部《公共衛(wèi)生法》，美國也發(fā)布了《公共衛(wèi)生示范法》來指導(dǎo)各州進行公共衛(wèi)生法律改革，以便及時糾正各州錯誤的法律規(guī)定。中國也應(yīng)盡早制定這樣一部基礎(chǔ)法。最后，公共衛(wèi)生立法不完備?，F(xiàn)有立法主要集中于傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生領(lǐng)域如疾病預(yù)防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛(wèi)生、應(yīng)急救治、采供血、衛(wèi)生監(jiān)督和計劃生育等方面，窄于國際社會關(guān)于公共衛(wèi)生法的現(xiàn)代立法視野。把握公共衛(wèi)生法的現(xiàn)當(dāng)代國外前沿研究趨勢，有助于深化中國公共衛(wèi)生法律制度改革的研究。一、公共衛(wèi)生定義的演變中國從事公共衛(wèi)生法研究的學(xué)者很少，只有個別學(xué)者曾論述過公共衛(wèi)生法。“公共衛(wèi)生法是國家機關(guān)制定的調(diào)整公共衛(wèi)生活動中形成的社會關(guān)系的一系列法律規(guī)范的總和?！薄肮残l(wèi)生法并不是一部法典，而是由一系列不同效力的法律法規(guī)組成的體系。根據(jù)我國的實際情況，我國的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系是由效力不同的法律規(guī)范組成的統(tǒng)一體，涉及疾病預(yù)防與控制法、職業(yè)與公共場所監(jiān)督法、與健康相關(guān)的產(chǎn)品監(jiān)督法?！备叛灾?，法律是有國家強制力保障的調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)范總和，某方面的法律即相應(yīng)地調(diào)整某方面的社會關(guān)系，公共衛(wèi)生法即調(diào)整公共衛(wèi)生所引發(fā)的各種社會關(guān)系。但是，對于“公共衛(wèi)生”本身內(nèi)涵和外延仍存在較大爭議。中國官方傳統(tǒng)認為，公共衛(wèi)生是指“組織社會共同努力，改善環(huán)境衛(wèi)生條件，預(yù)防控制傳染病和其他疾病流行，培養(yǎng)良好衛(wèi)生習(xí)慣和文明生活方式，提供醫(yī)療服務(wù)，達到預(yù)防疾病、促進人民身體健康的目的”。這一定義產(chǎn)生的背景是中國剛剛?cè)〉昧丝箵鬝ARS戰(zhàn)役的階段性勝利，當(dāng)時，中國希望能全面反思公共衛(wèi)生的各種經(jīng)驗教訓(xùn)，提出一條與國際先進理念接軌、又便于指導(dǎo)中國公共衛(wèi)生實踐的公共衛(wèi)生定義。這一定義近似于國外傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生定義。1920年，美國公共健康領(lǐng)袖人物、耶魯大學(xué)教授Charles-EdwardA.Winslow提出，PublicHealth(公共衛(wèi)生)是“通過有組織的社區(qū)努力來預(yù)防疾病、延長壽命以及促進健康和效益的科學(xué)和藝術(shù)。這些有組織的社區(qū)努力包括改善環(huán)境衛(wèi)生、控制傳染病、教育每個人注意個人衛(wèi)生、組織醫(yī)護人員為疾病的早期診斷和預(yù)防性治療提供服務(wù)、發(fā)展社會機構(gòu)來確保社區(qū)中的每個人都能達到適于保持健康的生活標準。組織這些福利活動以使每個公民都能實現(xiàn)其與生俱來的健康和長壽的權(quán)利?！蹦壳?，中國已頒布《環(huán)境衛(wèi)生檢疫法》、《紅十字會法》、《母嬰保健法》、《獻血法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《藥品管理法》、《職業(yè)病防治法》、《人口與計劃生育法》、《傳染病防治法》、《食品安全法》等十部公共衛(wèi)生方面的法律，《傳染病防治法實施辦法》、《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》、《血液制品管理條例》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》、《母嬰保健法實施辦法》、《計劃生育技術(shù)服務(wù)管理條例》、《醫(yī)療事故處理條例》、《中醫(yī)藥條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《醫(yī)療廢物管理條例》、《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理條例》、《艾滋病防治條例》、《人體器官移植條例》、《護士條例》等38部公共衛(wèi)生行政法規(guī)以及《醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細則》、《血站管理辦法》、《醫(yī)師資格考試暫行辦法》、《醫(yī)療事故技術(shù)鑒定暫行辦法》、《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書規(guī)范》、《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》、《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》、《食品安全國家標準管理辦法》、《抗菌藥物臨床應(yīng)用管理辦法》、《醫(yī)療機構(gòu)臨床用血管理辦法》等173部公共衛(wèi)生部門規(guī)章，相關(guān)的研究工作也主要是圍繞上述文件而展開的。二、規(guī)范公共衛(wèi)生為社會經(jīng)濟政策提供了健康的社會基礎(chǔ)和目現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的研究是伴隨著對“公共衛(wèi)生”本身概念的不斷否定而前進的。1988年，美國醫(yī)學(xué)研究所(InstituteofMedicine，以下簡稱IOM)在其里程碑式的美國公共健康研究報告《公共健康的未來》(TheFutureofPublicHealth)中明確地提出了十分精煉的PublicHealth定義，即“PublicHealth就是我們作為一個社會為保障人人健康的各種條件所采取的集體行動?！薄癙ublicHealth的使命是履行社會對各種環(huán)境條件的訴求，以確保人們生在其中能享有健康?！庇袑W(xué)者指出，前述Winslow的定義代表了傳統(tǒng)的PublicHealth研究方向(TheOldPublicHealth)，而IOM的定義則是現(xiàn)代的PublicHealth的研究方向，是“新的PublicHealth”(TheNewPublicHealth)研究。在此背景下，現(xiàn)代國際社會關(guān)于公共衛(wèi)生的立法研究更多地開始關(guān)注健康的社會經(jīng)濟決定因素?，F(xiàn)代PublicHealth涵蓋的范圍非常廣，所有與人口健康有關(guān)的問題都可以納入其中，比如政治制度對人口健康的影響、收入分配稅收制度對人口健康的影響等都可能成為PublicHealth的話題。喬治·羅森(GeorgeRosen)認為，PublicHealth應(yīng)該包括所有對健康產(chǎn)生影響的社會運動和立法，如限制工作時間，保護童工、孕婦的制度，保障就業(yè)的法律等。世界衛(wèi)生組織(WHO)認為，PublicHealth主題涵蓋了交通安全、環(huán)境安全、疾病控制、產(chǎn)品安全、特定人群保護、預(yù)防保健、特殊物品管控等關(guān)乎人們“衣食住行”等各方面的問題。其中，交通安全還包括路面安全、酒駕、安全帶法、旅行安全等;環(huán)境安全包含各種輻射問題、空氣污染、全球變暖、水源污染等;疾病控制包含癌癥、慢性病、傳染病(艾滋病、肺結(jié)核、乙肝等)、突發(fā)公共危機(SARS、禽流感、豬流感、生物恐怖主義)、心理疾病、口腔疾病等;產(chǎn)品安全包括食品安全、血液安全、飲用水安全等;特定人群照護包括母嬰保健、兒童健康、未成年人健康、家庭暴力、婦女健康、老齡化、職業(yè)健康等;預(yù)防保健包括健康教育、營養(yǎng)科學(xué)、免疫、身體鍛煉等;特殊物品管控包括煙草、酒精、毒品等。(1)結(jié)合現(xiàn)代國際上公共衛(wèi)生治理的理念與實踐，中國疾病預(yù)防控制中心(CDC)流行病學(xué)首席專家曾光教授于2010年也在《中華醫(yī)學(xué)雜志》上撰文提出，公共衛(wèi)生是“以保障和促進公眾健康為宗旨的公共事業(yè)。通過國家和社會共同努力，預(yù)防和控制疾病與傷殘，改善與健康相關(guān)的自然和社會環(huán)境，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，培養(yǎng)公眾健康素養(yǎng)，創(chuàng)建人人享有健康的社會”，“公共衛(wèi)生的宗旨是保障和促進公眾健康”。另外，也有一些研究公共衛(wèi)生的學(xué)者注意到公共衛(wèi)生的國際研究趨勢，如范春教授在其主編的國家“十一五”規(guī)劃教材中也指出:“隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及人們對健康認識的加深，公共衛(wèi)生內(nèi)涵也在發(fā)生著相應(yīng)的變化”?！叭藗冎饾u認識到影響健康的因素除物質(zhì)環(huán)境外，社會因素起著很大的作用。而要改變這些物質(zhì)環(huán)境因素和社會因素，單憑衛(wèi)生部門是難以實現(xiàn)的?！彪m然國內(nèi)公共衛(wèi)生學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者對此趨勢做出了一些反應(yīng)，但國內(nèi)法律研究方面的學(xué)者對現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的研究闡釋卻沒有跟進。目前，還沒有人對現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的定義做過相關(guān)論述。在國外，比較權(quán)威的就是美國喬治敦大學(xué)法學(xué)院Gostin教授的觀點。他認為，PublicHealthLaw是研究國家在公共健康領(lǐng)域中的合法權(quán)力與職責(zé)，討論國家與其他部門(如醫(yī)療機構(gòu)、商業(yè)機構(gòu)、社區(qū)、媒體、學(xué)術(shù)團體)合作以確保人們享有健康的生活條件問題(識別、預(yù)防、減輕人口面臨的健康風(fēng)險)，并限制政府權(quán)力以確保自治、隱私、自由、財產(chǎn)權(quán)等其他法律保護的個人利益。公共衛(wèi)生法的首要目標是尋求人口最大可能的生理和心理健康，以體現(xiàn)社會公正這一價值理念。三、公共衛(wèi)生法的外延:從重視政治到強調(diào)科學(xué)傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生法主要關(guān)注傳染病防治，比如疾病監(jiān)測、對疾病進行篩查提供流行病學(xué)研究報告，控制傳染病，提供免疫服務(wù)，對烈性傳染病進行隔離治療等法律問題;而現(xiàn)代公共衛(wèi)生法關(guān)注的領(lǐng)域則更廣泛，重點強調(diào)造成各種疾病傷害的社會、經(jīng)濟因素等。這種觀點在一定程度上容易把PublicHealth看成是無所不包的領(lǐng)域，因為所有社會現(xiàn)象其實說到底都跟人有關(guān)、都跟人的健康有關(guān)。研究社會，也就是在研究人、研究人口健康及安全，只有健全的社會才能造就健全的個體。因此，PublicHealth的研究范圍可以包括根源于社會結(jié)構(gòu)的各種社會疾病。最終，這一領(lǐng)域變成對社會和經(jīng)濟資源是否公平分配感興趣，因為社會地位、種族、財富對人口健康都會產(chǎn)生重要影響;同樣，也對“社會資本”(SocialCapital)感興趣，因為家庭和朋友的社交網(wǎng)絡(luò)也對PublicHealth產(chǎn)生重要影響，這和宗教信仰、民間組織一樣對人體健康產(chǎn)生影響。傳統(tǒng)和現(xiàn)代兩種派別的學(xué)者經(jīng)常對公共衛(wèi)生法的外延進行諸多爭論。傳統(tǒng)的學(xué)者認為，任意擴大PublicHealth的范圍很容易導(dǎo)致國家權(quán)力的擴張，個體自由因此容易遭到侵犯，因為幾乎人類的所有行為都可能對PublicHealth產(chǎn)生影響。但這并不必然就說明PublicHealth擴張不合理，因為PublicHealth機構(gòu)沒有相關(guān)的資源，不具備專業(yè)經(jīng)驗處理諸如文化、住房、歧視等問題。而主張現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的學(xué)者認為必須看到健康背后的社會因素，否則無法根本解決人類健康問題。而科學(xué)研究也表明了營造社會資本、減少貧富差距、改變世俗文化能夠給PublicHealth帶來巨大的好處。如果只是局限于傳統(tǒng)的PublicHealth研究范圍，只會把PublicHealth問題帶入一個死胡同。PublicHealth的現(xiàn)代闡釋是對PublicHealth研究瓶頸的重大突破，它將最終推動人類健康的巨大發(fā)展。由此，有學(xué)者也提出公共衛(wèi)生法應(yīng)該堅持科學(xué)發(fā)展道路，不能擴張?zhí)h以致僅強調(diào)政治，這可能會失去它的客觀性。因為公共衛(wèi)生法若把自己定義得太過寬泛，它會被認為太過“張牙舞爪”，干涉政治領(lǐng)域而不是科學(xué)領(lǐng)域，最后導(dǎo)致研究可能因此無法解釋它自己的目標和功能，而只能任由政治所擺布。但是，它也不能把自己限定得太窄，否則公共衛(wèi)生法可能也會被苛責(zé)“隔靴搔癢”，沒有抓住問題本質(zhì)，缺乏相關(guān)的預(yù)見性。因為如果看不到疾病產(chǎn)生的根源，就無法利用更多的社會、經(jīng)濟、科學(xué)資源來綜合解決PublicHealth這一復(fù)雜問題。實際上，恩格斯也早在1845年撰寫的《英國工人階級狀況》一書中就已經(jīng)指出局限于衛(wèi)生系統(tǒng)并不能解決公共健康的根本問題，必須重視健康的社會決定因素。PublicHealth問題的多元性決定了它的這種尷尬的兩難境地。在本質(zhì)上，這一爭議可能是政治問題，而且似乎永遠也不會有一個定論。公共衛(wèi)生法的外延是極具彈性的，可能根據(jù)某事、某地、某種社會政治因素而伸縮。當(dāng)政府強調(diào)健康只是醫(yī)療衛(wèi)生問題時，那么PublicHealth會偏向傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生法研究領(lǐng)域;當(dāng)政府強調(diào)健康是整個社會系統(tǒng)的公共問題時，那么PublicHealth又會偏向現(xiàn)代的公共衛(wèi)生法研究領(lǐng)域。我們只是建議每個學(xué)者可以根據(jù)自己的偏好進行相關(guān)的研究，以共同推動人類健康的發(fā)展。四、現(xiàn)代公共衛(wèi)生法和公共健康法的內(nèi)涵曾光教授曾指出，現(xiàn)代公共衛(wèi)生的出現(xiàn)在人類文明發(fā)展史上的時間很短，至今不到200年。即使是從事公共衛(wèi)生的專家，能夠準確地理解什么是公共衛(wèi)生的人也不多。我們的公共衛(wèi)生學(xué)院講授的基本上是“預(yù)防醫(yī)學(xué)”，并不是真正含義上的“公共衛(wèi)生”。曾光教授其實已經(jīng)敏銳地捕捉到了現(xiàn)代公共衛(wèi)生(PublicHealth)的落腳點是“公共的健康”，或者說“人口的健康”。根據(jù)國外研究趨勢，公共衛(wèi)生法更為合理的表述方式應(yīng)是“公共健康法”，雖然兩者的英文翻譯都是“PublicHealthLaw”，但是從“衛(wèi)生”到“健康”的轉(zhuǎn)換，能夠帶來我們對公共衛(wèi)生法的全新認識?，F(xiàn)代公共衛(wèi)生法或者公共健康法就是研究如何營造一個能夠促進公共健康的法律環(huán)境(法律規(guī)則群)。健康在本質(zhì)上是個體和外部環(huán)境交互作用的結(jié)果。外部環(huán)境不斷“塑造”著健康的樣態(tài)，法律恰恰又是造就外部環(huán)境的因素之一。法律通過外部環(huán)境不斷“打造”著人類的健康。法律可以通過改善外部環(huán)境來促進人體健康，也可以通過造就負面的外部環(huán)境而惡化健康?，F(xiàn)代公共衛(wèi)生法或公共健康法研究如何通過法律創(chuàng)造一個有利于人口健康的環(huán)境以及確認何種行為是正當(dāng)?shù)?，以便能夠增進公共健康。這里的行為既包括國家的行為，也包括公民的行為。國家行為的正當(dāng)性體現(xiàn)在國家權(quán)力上，公民行為的正當(dāng)性體現(xiàn)在公民權(quán)利上。國家權(quán)力也是公民義務(wù)，公民權(quán)利也是國家的義務(wù)。在本質(zhì)上，現(xiàn)代公共衛(wèi)生法或者公共健康法是決定如何在公共健康領(lǐng)域分配國家權(quán)力和公民權(quán)利，也可以說是如何在公共健康領(lǐng)域確定國家權(quán)力和國家義務(wù)。國家的權(quán)力，英文也有將其表述為Authority的，它的意思是國家有強制力去做，但卻不是必須做;國家義務(wù)是指國家必須做或必須不做，國家必須做的屬于國家職責(zé)(Duty)，而國家必須不做的，也就是禁止做的，屬于對國家權(quán)力的限制(Limit)。所以國家義務(wù)的內(nèi)容包含國家職責(zé)(Duty)和對國家權(quán)力的限制(Limit)。其實如何分配，說到底還是政治問題。在法律領(lǐng)域內(nèi)，國家義務(wù)和公民義務(wù)都表現(xiàn)為法律規(guī)定的“必須”，即必須為一定行為或不為一定行為。公民的“必須”也是國家的干涉范圍，在此范圍內(nèi)即可行使國家權(quán)力，比如公民駕車時必須系上安全帶，否則國家有權(quán)要求其系