廣西舊、新桂系年代縣級政區(qū)的變更與增設(shè)

民國時期，廣西經(jīng)歷了古代和新廣西系統(tǒng)的統(tǒng)治。舊桂系代表人物是陸榮廷,新桂系領(lǐng)導(dǎo)人在1930年前是李宗仁、黃紹竑、白崇禧,簡稱李、黃、白;在1930年以后的19年中是李宗仁、白崇禧、黃旭初,簡稱李、白、黃。舊、新桂系治理廣西期間,采取了眾多改革縣政的舉措,一定程度上推動了近代廣西社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展。其中,縣級行政單位的變更與增設(shè)是縣政改革的一項重要內(nèi)容。對此,學(xué)界多注意其結(jié)果,鮮有論及其變化過程,在此拋磚引玉,求教方家。中國自秦置郡縣以來,縣作為地方行政體系中最為基層的行政單位,雖歷2000余年,其設(shè)置都保持了相對的穩(wěn)定,歷代調(diào)整的重點在于統(tǒng)縣政區(qū)與高層政區(qū)。有清一代,隨著中央集權(quán)專制統(tǒng)治的強(qiáng)化及中央政府開拓財源的需要,清政府擇機(jī)從勢力最大、最不順從中央調(diào)遣的土屬地方開始,自上而下進(jìn)行改土歸流的改革措施,逐漸將壯族土司地區(qū)引導(dǎo)到與漢區(qū)劃一的管理模式。改革非一蹴而就,為便宜治理,清末廣西地方行政設(shè)置,除道、府、州、縣、廳外,仍有土州、土縣、土司和峒的留存。據(jù)載,清宣統(tǒng)末全省府級政區(qū)有桂林、平樂、梧州、柳州、慶遠(yuǎn)、潯州、思恩、南寧、泗城、鎮(zhèn)安、太平等11府,上思、百色2直隸廳,郁林、歸順2直隸州;縣級政區(qū)有8散廳、15散州、49縣和1州判。另有25個土州、4個土縣、10個土司、3個長官司,主要分布在慶遠(yuǎn)府、思恩府、南寧府、鎮(zhèn)安府、太平府等地。一、陸氏治桂期間廣西縣政的主要成就民國初年,廣西是在舊桂系領(lǐng)袖陸榮廷的統(tǒng)治之下。陸榮廷是民國初年的舊軍閥之一,是一位傳奇式的歷史人物,也是一位“順應(yīng)歷史潮流前進(jìn),有利于歷史發(fā)展的人物”。清末以降,時世紛擾,正是時世造就了陸榮廷這個歷史人物。生活在19世紀(jì)末期的陸榮廷是破產(chǎn)的游民無產(chǎn)者,其反清抗法到降清到脫離清朝政府再到反對帝制,并在一定程度上為廣西的發(fā)展積極貢獻(xiàn),皆因時勢的“得法”引導(dǎo)所致。1912～1919年陸氏治桂期間,對廣西縣政最大貢獻(xiàn)是順應(yīng)民心和歷史潮流,實施改土歸流,共完成26個壯族土司的改土歸流(詳見表1),“是壯族土司歷史上被改土歸流數(shù)量最多的一個時期”。改土歸流后,各縣域內(nèi)封建領(lǐng)主土地制終結(jié),“土地大部分已歸農(nóng)民占有,可以自由買賣,縣政府廢除按份計征和名目繁多的賦捐”,這在一定程度上使民眾得到實惠,有利于當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展。作為脫胎于舊桂系陣營的新桂系,1925年統(tǒng)一廣西,當(dāng)年9月,成立了廣西省民政公署,作為全省最高行政機(jī)關(guān)。1926年3月兩廣實現(xiàn)統(tǒng)一,新桂系歸附廣州國民政府領(lǐng)導(dǎo)。按照廣州國民政府頒布的省政府組織法,當(dāng)年6月1日撤銷廣西省民政公署,改稱廣西省政府,成為廣州民國政府統(tǒng)治下最先成立的省政府。1927年2月北伐告成功后,根據(jù)國民政府的命令,由李宗仁、黃紹竑、白崇禧、粟威、朱朝森、俞作柏、伍廷飏、雷沛鴻、黃薊等九人任省政府委員,全省重大決策由黨政軍聯(lián)席會議決定。在這一時期的縣政改革中,新桂系繼續(xù)改土歸流,并于1927年9月擬具廣西各土屬一律改流方案,責(zé)令土司殘留區(qū)按“各土屬地域之大小,財力之豐嗇”的原則分別改縣或歸并鄰縣治理。通過改土歸流,廣西縣級行政單位由清末的49個,到1913年的78個,到1931年改土歸流完成時,一度增加到94個。1915～1931年,各土州、土縣、土司和土峒改置為流縣的情況,詳見下表:二、民政廳關(guān)于西延設(shè)縣的確定新桂系30年代第二次底定省局、全面啟動縣政改革后,省政府再一次施行縣界調(diào)整,開始核定各縣變行政區(qū)域,重點放在重新分析或合并過大過小的縣治面積,移置過于偏僻的縣治及整理各縣地方犬牙交錯或互相插花之地。其中,分析或合并過大過小的縣治面積主要是萬崗、天鵝、樂業(yè)、田西、資源五縣的新建。1934年6月省政府在整理田南道屬各縣界時,鑒于“該區(qū)各縣縣界,系沿襲土屬區(qū)劃,多不適宜,如凌云、恩隆、西林,面積之過大。百色、恩隆、恩陽,縣治之過偏,治理困難,歷來如此,設(shè)再因仍,不急加整理,任施何種工作,終覺事倍功半”,經(jīng)省政府委員會第139次會議議決,劃析鳳山縣的盤陽、鳳凰二鄉(xiāng),百色縣的定馬、月篆、所略、百羌等四鄉(xiāng),恩隆縣的岜品、仁德、燕樂、洪都、美桂、靈岐、鳳橋、鵝橋、羅賢等九鄉(xiāng),共計15鄉(xiāng),設(shè)置萬崗縣;劃析凌云縣東北部的邏宜、天峨、更新三鄉(xiāng)和南丹縣西部的甲板、月里、六排等三鄉(xiāng),及拉堡、牙林鄉(xiāng)的一部分,以及鳳山縣北部的老鵬鄉(xiāng),共計7鄉(xiāng),設(shè)置天鵝縣;劃析凌云縣北部所屬的樂業(yè)、甘田、皈篆、邏沙、武稱、諧布、雅長、幼朗、西馬等9鄉(xiāng),設(shè)置樂業(yè)縣;劃析西林縣東部所屬的潞城、供央二鄉(xiāng),八桂鄉(xiāng)的部分及八渡鄉(xiāng)的央邊一村,西隆縣東部所屬的舊州、南丹兩鄉(xiāng),以及凌云縣西部所屬的樂里、浪平、百平三鄉(xiāng),共計9鄉(xiāng),設(shè)置田西縣。1934年7月,因西延距全縣(今全州)縣城太遠(yuǎn),人民辦事不便,士紳王月恒等到南寧向省政府呈請西延改設(shè)縣治,并在省府備案。隨后因政局關(guān)系款項無著,暫緩實行。1935年1月,民政廳長雷殷巡視興、全、灌各縣政務(wù),實地調(diào)研西延設(shè)縣之事。1935年4月17日,廣西省政府委員會175次會議議決準(zhǔn)予設(shè)縣。4月25日,廣西省政府任命全縣公安局長鄧俊夫為西延設(shè)縣籌備專員,在西延區(qū)公所設(shè)立籌備專員辦事處。5月26日,廣西省政府公布《西延設(shè)縣實施辦法》。1935年7月1日,資源縣正式成立,管轄區(qū)域為全縣原屬之西延全區(qū)的延?xùn)|、延中、延北、梅溪、瓜里、中峰、楓木、五排等八鄉(xiāng)及長萬區(qū)的萬德鄉(xiāng)之大里溪一村,又興安縣越城區(qū)之車田、潯源兩鄉(xiāng),共10鄉(xiāng),面積共3620方里,總戶數(shù)11660,總?cè)丝?5496。三、大瑤山的社會地位在地方行政制中還有一個與縣同級的特殊行政組織,名為“設(shè)治局”。它設(shè)立在邊遠(yuǎn)省份或多民族聚居區(qū),由于政治經(jīng)濟(jì)落后,不能設(shè)立縣治,又需要有相當(dāng)機(jī)關(guān)加以治理,以往各省已在這一類地區(qū)設(shè)立了與縣自治相等的特殊組織,如新疆、貴州的“分縣”,云南的“臨時行政委員”,廣東的“化徭局”、“化黎局”等,名目極多。南京國民政府為了統(tǒng)一行政,于1931年6月頒布了《設(shè)治局組織條例》,規(guī)定上述情況下一律設(shè)立“設(shè)治局”。廣西的大瑤山,又稱金秀瑤山,歷史上還被稱為大藤瑤山、大藤山,位于廣西省中部偏東,東界蒙山,南鄰武宣、桂平、平南,西接象州,北起荔浦、修仁至三江縣,是桂江、柳江的分水嶺,長約130公里,寬50～60公里,境內(nèi)萬山叢簇,脈絡(luò)縱橫,地勢險要。大瑤山地廣人稀,居住著瑤、壯、漢等幾個民族,其中以瑤族居多。自元代開始,大瑤山分屬周圍各州縣管轄,統(tǒng)治者把大瑤山一帶當(dāng)做“化外”看待,人口不列于國家戶籍,也沒有納糧、賦稅及服役的義務(wù)。明代,廣西大藤峽農(nóng)民起義從洪武年間天啟年間(1368-1398)至天啟年間(1621-1627)止,歷時達(dá)250余年,參加起義的絕大多數(shù)是瑤壯農(nóng)民。受此次起義的震動,“明王朝曾三次對瑤山進(jìn)行大征,企圖把瑤境納入直轄統(tǒng)治的計劃”。清初,大瑤山分屬給周圍的永安、象州、修仁、桂平、平南等縣分而治之,實際上統(tǒng)治力量對大部分瑤區(qū)還是鞭長莫及,只是羅香地區(qū)的羅香、龍坪兩地于康熙二年(1663年)始向當(dāng)時官府納糧,忠良地區(qū)的嶺祖村屯乾隆年間向官府納少許糧賦,其余地區(qū)不列入編戶,也不供役納賦。清末宣統(tǒng)元年(1909年),右江道總鎮(zhèn)李國治在羅香的羅運村召開瑤山七十二村石牌頭人大會,把大瑤山分為金秀團(tuán)(轄原修仁、蒙山兩縣瑤區(qū)共36瑤村)、滴水團(tuán)(原象州的古陳、六巷一帶轄11瑤村)、羅香團(tuán)(原平南轄的羅香、羅運、六竹一帶,轄15瑤村)、六巷團(tuán)(8瑤村)四團(tuán),并委任當(dāng)?shù)厥祁^人為團(tuán)總分別管治,并由七十二石牌總轄。大瑤山的瑤族分為茶山瑤、坳瑤、花藍(lán)瑤、山子瑤、盤瑤5個支系,他們語言各異,風(fēng)俗有別,因經(jīng)濟(jì)地位不同,社會地位差別很大。其中,茶山瑤、坳瑤、花藍(lán)瑤統(tǒng)稱為茶山瑤,他們在大瑤山一帶占有大量土地山林,生活比較富裕,并有水田和山嶺出租,在社會地位上占著“山主”的上層地位;山子瑤和盤瑤統(tǒng)稱為“過山瑤”,他們由于沒有土地,靠租種長毛瑤的土地耕種,繳納地租費,處于“山丁”的社會地位。漢族和壯族在清朝年間陸續(xù)遷入大瑤山,主要以小販為生或小手工匠過活。由于專制社會統(tǒng)治階級長期的民族壓迫和民族岐視政策,金秀大瑤山自始至終都保持著一套完整的封建宗法性質(zhì)的石牌制度,在這里,民族矛盾和階級矛盾相互混合,情形特殊。舊桂系陸榮廷統(tǒng)治廣西期間,大瑤山仍未曾為他們所注意,其統(tǒng)治力量似乎難以顧及瑤山。新桂系統(tǒng)一廣西后,逐漸注視這塊化外之地,1930年廣西省政府委派國民黨黨政訓(xùn)練所畢業(yè)的學(xué)生,前往平南所管轄的大瑤山南部瑤族聚居地區(qū)的羅香和桂平所屬的大瑤山西南部瑤族聚居地區(qū)的橫沖,以“開化”為名辦教育入手,開設(shè)“化瑤教育”學(xué)校等。1933年桂北(包括全州、灌陽、興安、龍勝、義寧、靈川、資源和湖南各縣瑤區(qū),波及荔浦、修仁瑤區(qū))瑤民暴動,參加人數(shù)共計約三萬人以上,時間延續(xù)半年,震動全省。新桂系當(dāng)局平息瑤民暴動后,更加重視這一傳統(tǒng)國家力量長期以來都未曾達(dá)到的大瑤山區(qū),加快了對大瑤山的“開化”步伐。是年,廣西省政府將大瑤山分為七塊,分別劃歸沿山的桂平、平南、蒙山、荔浦、修仁、象縣(今象州)、武宣管轄,以便各縣在其轄境內(nèi)編組鄉(xiāng)村。1940年8月,廣西省政府在大瑤山中心地區(qū)的金秀成立金秀警備區(qū)署,直屬省政府管轄。1942年,新桂系當(dāng)局“為適應(yīng)金秀區(qū)的地方特別環(huán)境及謀訊速開發(fā)起見”,依據(jù)國民政府設(shè)治局組織條例第一條之規(guī)定,經(jīng)廣西省政府委員會第585次會議決議,將廣西省金秀警備區(qū)署改為廣西省金秀設(shè)治局。至此,廣西省所轄縣級行政區(qū)域單位數(shù)由94縣增加到99縣、1設(shè)治局。四、廣西區(qū)域概況行政區(qū)域是行政區(qū)劃在一定的歷史條件下進(jìn)行的,規(guī)定各級地方國家機(jī)關(guān)明確的管轄地。它與行政組織一起,構(gòu)成行政區(qū)劃。行政區(qū)劃又是地方行政制度史的主要內(nèi)容之一,任何地方行政制度,不是憑空而來的,必定會與一定的時期或年代相聯(lián)系,其發(fā)展變化還具有承繼性、延續(xù)性的特點。正式確立于秦代的縣,是中央政府直接任命長官的基層政區(qū),因此劃定縣的幅員是確定其他層次政區(qū)幅員的基礎(chǔ)。秦漢的時候一個基本原則是“縣大率方百里,其民稠則減,稀則曠,鄉(xiāng)、亭亦如之”。百里見方的面積是縣的幅員的基數(shù),再以居民的數(shù)量多少作調(diào)節(jié),人口稠密的地方,縣的面積就劃得小一些,人口稀少的地方,縣的面積劃得大一些。這個劃定縣的幅員的原則自然合乎道理,因此為以后歷代所遵奉,百里之縣成為習(xí)慣的稱呼。從宏觀視野看,傳統(tǒng)中國歷史上縣級政區(qū)數(shù)量的變化不大,較為穩(wěn)定,據(jù)李曉杰研究表明,秦代,中國縣數(shù)約為1000個,西漢公元前8年縣數(shù)1587個,唐朝公元740年縣數(shù)1253個,宋朝公元1102年縣數(shù)1234個,明朝時縣數(shù)為1138個、縣級政區(qū)數(shù)為1427個,清朝1820年縣數(shù)1455個、縣級政區(qū)數(shù)1549個,“從秦至清,經(jīng)過二千多年,疆域擴(kuò)大的了許多而縣級政區(qū)的數(shù)量只增加了百分之五十”。我們再來看廣西省自秦代以來至民國時期縣級政區(qū)的具體變化情況:秦代,廣西境內(nèi)設(shè)置有臨塵、中留、零陵和布山4個縣。漢代在廣西先后設(shè)立約23個縣。三國時廣西大部分地屬吳,約設(shè)39個縣。隋代,廣西先后設(shè)85個縣。五代廣西約設(shè)155個縣。宋代約53個縣,元代約51個縣,明代約48個縣。清嘉慶初,廣西全省縣數(shù)47個、縣級政區(qū)數(shù)47個;清宣統(tǒng)末,全省縣數(shù)49個、縣級政區(qū)數(shù)43個;1913年,全省六道共轄78縣;1928年,全省轄94個縣;1942年轄99縣,1設(shè)治局。從清末到舊、新桂系在廣西的統(tǒng)治時期,廣西省縣級行政單位的增加主要是改土歸流、從老縣析置新縣及強(qiáng)化境內(nèi)統(tǒng)治空白的結(jié)果。這些新增縣級數(shù)目,除位于桂北的資源縣和桂中的金秀設(shè)治局外,其他大多數(shù)分布在廣西西部的左右江流域一帶,這一區(qū)域是廣西歷史上土屬建制的主要集中帶(包括今天的百色、崇左兩市地區(qū)及河池市、南寧西部地區(qū)),有著與省內(nèi)其他區(qū)域不同的自然及人文特征,以百色區(qū)為例,在自然環(huán)境上,“本區(qū)除百色、田陽、田東三縣之附近大河各鄉(xiāng)鎮(zhèn)稍為平坦外,其余距大河較遠(yuǎn)之鄉(xiāng)村及萬崗、鳳山、凌云、樂業(yè)、西隆、西林、田西等縣,均屬崇山峻嶺,崗巒起伏,溪谷縱橫,可說難找五里平原地,兼之人口稀疏,村落星散,全區(qū)十縣,面積八萬七千一百五十九方里,人口數(shù)七十八萬□千零九十八人,平均每方里所占的人數(shù)僅為九人,西林縣之大河村,面積長達(dá)一百里有奇,其余各地面積之寬,在八九十里或七八十里者,為數(shù)甚多,每甲面積常有三四十里,往年數(shù)十里無居民,如百色之龍川、惠林、田陽之洞靜……田東之景福,云集等鄉(xiāng)以及萬崗、鳳山、凌云、樂業(yè)、西隆、靖西等縣情形,大率類此。是以道路難修,交通不便,文化落后,較別區(qū)為甚?！闭苇h(huán)境上,“本區(qū)人民原極和睦,聞自民國以后,因為各縣的地方豪紳劣,以愚民為易欺,勾結(jié)官府,魚肉鄉(xiāng)民,或詐欺取財、或高利借貸、明取暗騙、恣意壓迫,無所不用其極……時社會情形,紊亂不異常,地方民眾,不附共則附官……仇怨已深,夙嫌未解,乃時有藉端陷害,以泄私憤,此種風(fēng)氣,以田陽田東兩縣為甚,百色、萬崗、鳳山、凌云、樂業(yè)等縣次之,此亦為別區(qū)所無?！豹毺氐膮^(qū)域環(huán)境下,困擾統(tǒng)治階層和當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?、愚、弱、亂四大問題尤為突出,故對該區(qū)域內(nèi)的改土屬設(shè)流縣,及從老縣析置部分區(qū)域增設(shè)新縣一事,僅以簡單而又具有高度概括性的“強(qiáng)化統(tǒng)治”或“民族同化”來解釋,未必盡合歷史情境。在這方面,忻城土縣改為忻城縣,都陽、安定土司合置為都安縣,萬承土州單獨置為萬承縣,是很好的說明。忻城為古粵地,唐置芝州,宋慶歷年間(1041-1048年)廢州置忻城縣改隸宜州,元至正年間(1341-1368年)忻城莫氏土官始祖莫保被授為宜山端簡里八仙屯千戶職,兼管忻城。明朝時期,忻城初為流官正縣,洪武元年(1368年)置慶遠(yuǎn)府;二年改府置慶遠(yuǎn)南丹軍民安撫司;三年復(fù)為慶遠(yuǎn)府,轄忻城縣。正統(tǒng)十年(1445年)出現(xiàn)流官、土官共治的局面,但權(quán)不相統(tǒng),流官握空印,莫氏土官掌實權(quán)。弘治九年(1496年),兩廣總督鄧廷瓚向朝廷奏準(zhǔn),正式降忻城縣為土縣。清朝建立之后,第九任土官莫猛及時“獻(xiàn)圖納土”,表示歸順,于是旨準(zhǔn)世襲。光緒三十二年(1906年)土官莫繩武因罪被革職,清王朝繳銷莫氏領(lǐng)號并實行由流官任彈壓委員的制度,開始對忻城土縣進(jìn)行改土歸流。另一方面,樹大根深的莫氏土司則從政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活秩序三個方面盡力地進(jìn)行抵制和削弱。由于世襲400余年的莫氏土司后裔勢力強(qiáng)大,忻城在新桂系第一次統(tǒng)一廣西后的1928年才最終改為正縣,是廣西改流時間最晚的地區(qū)之一。都安縣改置流縣前,其地分屬都陽、安定、興隆三個土司,其中安定土司始設(shè)于明嘉靖六年(1528)年王守仁征剿岑猛、招降岑瑛等土府,自明嘉靖六年至民國四年(1528-1915年),安定土司屬境在潘姓土官統(tǒng)治之下長達(dá)300多年,清光緒三十年(1904年),設(shè)置流官彈壓,屬思恩府。1912年屬武鳴縣承審。1913年隸屬邕南道。1915年8月3日,經(jīng)廣西省咨議局商議,并經(jīng)內(nèi)務(wù)部呈準(zhǔn),南寧道新置隆山、都安、果德等3個縣。1916年春,地方紳士以安定土司地“北有瑤難之險,東有劍柱之雄,南有紅渡之津,西有叢山之峻,而紅河(即紅水河,筆者)圍繞邊境,刁江、澄江則縱橫境內(nèi),被江帶河,……而人口糧賦商業(yè)、文化亦較各土司為優(yōu)。且距離隸屬于武鳴縣甚遠(yuǎn),在推行政治上,實有鞭長莫及之勢。在自然之環(huán)境上,在政治的需要上,業(yè)已具備改縣治之條件?！背收埵棲@準(zhǔn),并另割劃都陽、興隆部分城頭地,以及恩隆縣屬之“飛地”,合置為都安縣。萬承,古稱萬陽。唐朝置羈縻萬承土州、萬形土州。宋朝撤銷萬形土州,其地并入萬承土州,由土官世襲統(tǒng)治。經(jīng)元、明、清幾朝仍不變。在地理位置上,萬承東界隆安,東南界同正東,西界養(yǎng)利,北界鎮(zhèn)結(jié),西南界太平州。東西橫廣為165里,南北縱橫長為95里,戶口共8108戶,總?cè)丝?4000余人。1927年9月,廣西省政府?dāng)M具廣西各土屬一律改流方案時,經(jīng)省政府第39次委員會議決“養(yǎng)利萬承應(yīng)合并為一縣,仍名養(yǎng)利縣,縣治遷移萬承街”。養(yǎng)利,古稱歷陽,唐朝時為羈縻養(yǎng)利州,宋朝改為養(yǎng)利土州。明宣德七年(1432年)養(yǎng)利土州改為同正土州。清朝復(fù)改為養(yǎng)利州。民國元年(1912年)改為養(yǎng)利縣。該縣東西長145里,南北縱長60里,東至萬承界只