宅基地“三權(quán)分置”的路徑問題研究目錄TOC\o"1-2"\h\u9762宅基地“三權(quán)分置”的路徑問題研究 17052第一章宅基地“三權(quán)分置”問題概述 213121一、宅基地“三權(quán)分置”的合理性 227575（一）宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實基礎(chǔ) 219778（二）宅基地“三權(quán)分置”的政策基礎(chǔ) 310956二、宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)障礙 425308（一）政策與法律不相匹配 4791（二）宅基地退出機制失靈 422993（三）缺少宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范 415699第二章宅基地“三權(quán)分置”的法律闡釋 529164一、“宅基地所有權(quán)”主體和權(quán)能的界定 513361（一）“宅基地所有權(quán)”的主體界定 55352（二）“宅基地所有權(quán)”的權(quán)能界定 525890二、“農(nóng)戶資格權(quán)”內(nèi)涵和性質(zhì)的界定 68837（一）“農(nóng)戶資格權(quán)”的內(nèi)涵之爭 64249（二）“農(nóng)戶資格權(quán)”的內(nèi)涵界定 7601三、“使用權(quán)”的內(nèi)涵的界定及“去身份性” 811539（一）宅基地“三權(quán)分置”中“使用權(quán)”的含義 820770（二）現(xiàn)行立法中關(guān)于宅基地使用權(quán)身份性的有關(guān)討論 919371四、宅基地“三權(quán)分置”的路徑選擇 1028064（一）宅基地“三權(quán)分置”改革的試點經(jīng)驗 1016901（二）宅基地“三權(quán)分置”改革實現(xiàn)路徑的闡釋 112365第三章宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計 1419663一、落實宅基地所有權(quán)的管理功能 1417174（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要合理制定土地規(guī)劃，因地制宜 1414136（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)置專門機構(gòu)管理宅基地 1418461（三）繼續(xù)探索有償退出制度 1514076（四）建立宅基地使用權(quán)收回制度 152408（五）管理公開、透明 1627130二、發(fā)揮農(nóng)戶資格權(quán)的保障功能 1625072（一）明確資格權(quán)人的主體范圍 162427（二）保障資格權(quán)人的取得權(quán) 163912（三）保障資格權(quán)人的收益權(quán) 1718564（四）保障資格權(quán)人的監(jiān)管權(quán) 1715641三、放活宅基地和房屋財產(chǎn)使用權(quán) 1715854（一）劃分片區(qū)，確立“集體土地所有權(quán)（成員權(quán)）+宅基地使用權(quán)+不動產(chǎn)用益物權(quán)/宅基地租賃權(quán)”模式 178546（二）宅基地使用權(quán)登記采用“登記生效主義” 1931（三）促進(jìn)農(nóng)村土地要素的自由流動 1922475結(jié)語 191936參考文獻(xiàn) 20第一章宅基地“三權(quán)分置”問題概述宅基地“三權(quán)分置”的合理性宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實基礎(chǔ)其一，宅地基大量閑置的現(xiàn)狀。改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。數(shù)據(jù)顯示，1978年——2019年間中國城鎮(zhèn)常住人口增長6.76億，城鎮(zhèn)化率將近提高了43%。城鎮(zhèn)化率的提高意味著農(nóng)村人口所占比例的減少，生產(chǎn)力的發(fā)展是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化率提高的重要因素。如今，機械化生產(chǎn)愈加普遍，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)勞動力過剩的局面，于是，一部分人尤其是中年人選擇進(jìn)城務(wù)工，或者通過升學(xué)、工作等途徑由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)村戶口，農(nóng)村地區(qū)逐漸呈現(xiàn)空心化的趨勢，宅基地大量閑置，土地資源浪費嚴(yán)重。對農(nóng)戶而言，土地資源的浪費也使得土地價值無法實現(xiàn)，無法將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟財富。這不僅會對農(nóng)民的財產(chǎn)利益造成損害，而且會阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村振興政策的實施。與此同時，城鎮(zhèn)地區(qū)房屋資源緊張，房價飆升，許多人留在城市卻背負(fù)了巨大的經(jīng)濟壓力，幸福感下降。對于一些退休的老年人或者尋求安逸生活的年輕人而言，鄉(xiāng)村反而是良好居所。但囿于法律限制，宅基地只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部以轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民無法在農(nóng)村擁有住房。綜上，為有效整合土地資源，滿足各方的需求，國家提出宅基地“三權(quán)分置”政策，國家提出宅基地"三權(quán)分置"政策，以激活農(nóng)地資產(chǎn)，獲取更多的土地收益。其二，試點地區(qū)成功經(jīng)驗。自宅基地改革開展試點以來，已創(chuàng)有多種模式，如四川瀘縣“共建共享”制、浙江義烏固定期限制、天目山農(nóng)房租賃制等，都取得了不凡的成就。義烏市從農(nóng)村宅基地入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出等七個方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，截至2017年底，全市已頒發(fā)農(nóng)房不動產(chǎn)證2萬多本。沈國明、章鳴、蔣明利：“關(guān)于省級層面引導(dǎo)地方規(guī)范開展宅基地“三權(quán)分置”改革的建議——從閑置農(nóng)房激活浙江宅基地“三權(quán)分置”改革”，載《浙江國土資源》2018年8月30日，第2版專家分析，“三權(quán)分置”改革后，每宗可貸款數(shù)十萬元，全市激活的農(nóng)村沉睡資產(chǎn)數(shù)量可觀。另外，截至2021年1月，安徽18個縣（市、區(qū)）共盤活利用閑置宅基地420.3萬平方米，閑置住宅4350幢，吸納社會資本13.99億元，帶動農(nóng)民就業(yè)9376戶，村集體經(jīng)濟收入增加3192萬元，涉及21026戶農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入6735.75萬元。沈國明、章鳴、蔣明利：“關(guān)于省級層面引導(dǎo)地方規(guī)范開展宅基地“三權(quán)分置”改革的建議——從閑置農(nóng)房激活浙江宅基地“三權(quán)分置”改革”，載《浙江國土資源》2018年8月30日，第2版姜剛：“安徽18個縣盤活利用閑置宅基地超420萬平方米”，/xinwen/2021-03/01/content_5589499.htm，2021年3月19日閱。（二）宅基地“三權(quán)分置”的政策基礎(chǔ)從“兩權(quán)分離”至“三權(quán)分置”。1963年，《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中首次提出“宅基地使用權(quán)”的概念。高圣平：“宅基地制度改革政策的演進(jìn)與走向”，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第33期。自此，宅基地制度進(jìn)入“所有權(quán)”與“使用權(quán)”分離的格局，即宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，宅基地使用權(quán)歸集體經(jīng)濟組織成員所有。“兩權(quán)分離”的架構(gòu)具有福利性、唯一性等特點，在一定時期發(fā)揮了居住保障功能，進(jìn)而推動工業(yè)化的進(jìn)程。但是，由于該架構(gòu)的福利性無法滿足現(xiàn)階段農(nóng)村居民的需求，且在推動農(nóng)村經(jīng)濟規(guī)?；l(fā)展的今天，“兩權(quán)分離”逐漸成為一大阻力。因此，國家開始探索有關(guān)宅基地的新制度。2013年主張慎重、穩(wěn)妥的推進(jìn)房屋財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押等，打開農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的缺口王振崇.河南省宅基地復(fù)墾券交易中農(nóng)民權(quán)益保障問題研究[D].鄭州大學(xué),2019.；2015年中央文件提出探索宅基地有償退出，且在15個地區(qū)展開試點，各試點地區(qū)為宅基地“三權(quán)分置”的實施路徑提供了寶貴的經(jīng)驗；2016年進(jìn)一步提出改善宅基地的取得方式，并探索確保農(nóng)村家庭住房的新機制，使居民能戶有所居；2018年正式提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，從而確立了宅基地“三權(quán)分置”的格局。高圣平：“宅基地制度改革政策的演進(jìn)與走向”，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第33期。王振崇.河南省宅基地復(fù)墾券交易中農(nóng)民權(quán)益保障問題研究[D].鄭州大學(xué),2019.吳迪、趙素芳：“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的梳理與試點分析——基于SWOT分析法”，載《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2020年第13期。但這只是政策上的考量，而如何將政策放置在法律的框架下進(jìn)而構(gòu)造宅基地“三權(quán)分置”的理論基礎(chǔ)和實施路徑則需要從法律層面進(jìn)行探索和論述。二、宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)障礙（一）政策與法律不相匹配為了便于向全國傳達(dá)中心思想，2018年中央一號文件中使用了“農(nóng)戶資格權(quán)”、“農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”、“宅基地和房屋財產(chǎn)使用權(quán)”等通俗性表達(dá)，這些術(shù)語目前僅存在于政策方面，在法律上尚未有統(tǒng)一解釋，這就需要結(jié)合《民法典》《中華人民共和國土地管理法》等法律文件以及各地試點實踐對這些術(shù)語在法律體系中的位置進(jìn)行進(jìn)一步探索。（二）宅基地退出機制失靈《土地管理法》第62條規(guī)定“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。楊遂全.論宅基地資格權(quán)確權(quán)及其法理依據(jù)——以財產(chǎn)屬性為視角[J].中國土地科學(xué),2020,34(06):35-40.2021年中央一號文件又進(jìn)一步探討宅基地自愿有償退出的保障機制，明確禁止以各種名義強制農(nóng)民退出宅基地。然而，宅基地退出狀況不盡如人意。在山西屯留縣農(nóng)戶退出宅基地意愿調(diào)查中，愿意退出宅基地的農(nóng)戶僅占比16.23%；曾忠平、楊哲：“農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素研究”，載《中國房地產(chǎn)(學(xué)術(shù)版)》2016年第18期。在一份對江蘇典型地區(qū)農(nóng)戶退出意愿的調(diào)查中，僅有18.5%的農(nóng)民愿意將宅基地退還至集體。楊遂全.論宅基地資格權(quán)確權(quán)及其法理依據(jù)——以財產(chǎn)屬性為視角[J].中國土地科學(xué),2020,34(06):35-40.曾忠平、楊哲：“農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素研究”，載《中國房地產(chǎn)(學(xué)術(shù)版)》2016年第18期。張飛、孔偉等：“宅基地退出中農(nóng)民意愿研究與政策啟示”，載《國土資源科技管理》2019年第36期。董斌：“憲法秩序下宅基地使用權(quán)的價值轉(zhuǎn)向與理論回應(yīng)”，載《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第23期。（三）缺少宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范從試點情況來看，各地做法不一。有些地區(qū)突破宅基地使用權(quán)身份性的限制，如大理市將宅基地使用權(quán)的受讓主體擴展至同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處的農(nóng)戶，瀏陽、伊寧、湟源等地則將受讓主體拓寬至本縣（市）的農(nóng)戶；有些地區(qū)將權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓，如義烏市規(guī)定受讓人與村集體經(jīng)濟組織簽訂宅基地有償使用合同，支付土地收益金，獲得最高70年的土地使用權(quán)；有些地區(qū)探索宅基地租賃制度，但宅基地出租后再抵押、再轉(zhuǎn)租受到限制，不能完全適應(yīng)宅基地流轉(zhuǎn)的需要。這些做法僅規(guī)定在當(dāng)?shù)氐脑囆形募?，若要全國適應(yīng)，必須在土地管理法等法律文件中予以確認(rèn)，賦予制度的合理性。宅基地“三權(quán)分置”在實踐、法律上都存在種種障礙，所以亟待形成一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)模式來破除這些障礙，以在全國范圍內(nèi)推行。第二章宅基地“三權(quán)分置”的法律闡釋一、“宅基地所有權(quán)”主體和權(quán)能的界定我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。趙佳妮.論中國農(nóng)村土地所有制的發(fā)展歷史及改革方向[J].知識經(jīng)濟,2012(07):86-87.趙佳妮.論中國農(nóng)村土地所有制的發(fā)展歷史及改革方向[J].知識經(jīng)濟,2012(07):86-87.（一）“宅基地所有權(quán)”的主體界定根據(jù)我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，對于“宅基地所有權(quán)”主體的表述不一，大致有三類:農(nóng)民集體、集體成員集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。趙新潮.我國農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”研究[D].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué),2016.趙新潮.我國農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”研究[D].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué),2016.（二）“宅基地所有權(quán)”的權(quán)能界定所有權(quán)的權(quán)能包括占有、使用、收益、處分，現(xiàn)行的宅基地制度充分發(fā)揮了所有權(quán)的占有、使用權(quán)能，而收益和處分權(quán)能卻面臨缺失。“宅基地所有權(quán)”的收益權(quán)能可以體現(xiàn)在如下幾點：一、通過宅基地入股、出租、抵押等方式將宅基地市場化，利用宅基地流轉(zhuǎn)獲得收益；二、通過宅基地有償取得、行使收回權(quán)等制度獲得收益；三、通過國家對宅基地征收補償獲得收益。“宅基地所有權(quán)”的處分權(quán)主要表現(xiàn)為管理權(quán)?！罢厮袡?quán)”的主體有權(quán)對宅基地的使用進(jìn)行管理和監(jiān)督。其一、有權(quán)糾正村集體內(nèi)部“一戶多宅”“超占”“多建”等問題；其二、有權(quán)制定相關(guān)制度，對宅基地流轉(zhuǎn)用途、方式進(jìn)行限制；其三、有權(quán)對宅基地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行全程監(jiān)督。宅基地“三權(quán)分置”改革必須堅持土地集體所有權(quán)，將“宅基地所有權(quán)”的主體確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，主要從收益、處分兩個方面彌補“宅基地所有權(quán)”權(quán)能的缺失。二、“農(nóng)戶資格權(quán)”內(nèi)涵和性質(zhì)的界定（一）“農(nóng)戶資格權(quán)”的內(nèi)涵之爭“人役權(quán)”說。人役權(quán)是指在他人所有的動產(chǎn)或不動產(chǎn)上為特定人設(shè)立的，可以使其基于一定身份而享有無償使用該動產(chǎn)或不動產(chǎn)并進(jìn)行收益的權(quán)利。REF_Ref22670\r\h[1]人役權(quán)最早起源于羅馬法，羅馬共和國末期，無夫權(quán)婚姻和奴隸解放愈來愈多，在大家長死后，沒有繼承權(quán)的人的生活便無法保障，為了使老有所依，一些家長將家產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和居住權(quán)等贈與妻子或者被解放的奴隸。REF_Ref22817\r\h[16]由此可以看出，人役權(quán)的目的便是提供基本的生活保障，具有人身依附性的特點。主張人役權(quán)的學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)同人役權(quán)皆為具有人身依附性特征的用益物權(quán)，都是為了保障特定人的利益，都具有不可流轉(zhuǎn)性?！罢厥褂脵?quán)”說。在"兩權(quán)分離"的結(jié)構(gòu)設(shè)置中，宅基地使用權(quán)包含身份屬性和財產(chǎn)屬性兩種特征，身份屬性使得宅基地使用權(quán)作為一種特殊的用益物權(quán)而存在，由于身份性對宅基地的流轉(zhuǎn)造成限制，因此，有學(xué)者提出在宅基地使用權(quán)下下設(shè)次級宅基地使用權(quán)，即我們所說的資格權(quán)。“成員權(quán)”說。該學(xué)說認(rèn)為將農(nóng)戶資格權(quán)是基于所有權(quán)而享有的成員權(quán)，如此設(shè)置可以將使用權(quán)中的身份屬性徹底剝離出來，讓使用權(quán)回歸為一項純粹的財產(chǎn)權(quán)，從而實現(xiàn)自由處分的目的REF_Ref13727\r\h[4]。目前主張成員權(quán)的學(xué)者眾多，又分成不同派別。其一、“初始取得”說。該說強調(diào)農(nóng)戶具有集體成員資格才可以獲得宅基地使用權(quán)，即農(nóng)戶資格權(quán)并非從宅基地使用權(quán)中分離，而是屬于集體所有權(quán)中的成員權(quán)范疇。韓松：“宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革”，載《法學(xué)研究》2019年第6期。其二、“重新確認(rèn)”說。該說主張農(nóng)戶資格權(quán)承擔(dān)著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后經(jīng)由集體確認(rèn)農(nóng)戶成員資格和宅基地使用權(quán)的功能。劉恒科：“宅基地“三權(quán)分置”的理論闡述與法律構(gòu)造”，載《華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第4期。其三、“最先受讓或者優(yōu)先受讓”說。高海：“宅基地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)——以《德清辦法》為主要分析樣本韓松：“宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革”，載《法學(xué)研究》2019年第6期。劉恒科：“宅基地“三權(quán)分置”的理論闡述與法律構(gòu)造”，載《華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第4期。高海：“宅基地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)——以《德清辦法》為主要分析樣本”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第42卷第3期。（二）“農(nóng)戶資格權(quán)”的內(nèi)涵界定“農(nóng)戶資格權(quán)”的文義解釋將政策納入法律體系進(jìn)行解釋亦不能脫離術(shù)語呈現(xiàn)的本來含義。雖然宅基地“三權(quán)分置”改革經(jīng)常被人理解為以宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)為核心的改革，但要注意的是政策文本中使用的是“農(nóng)戶資格權(quán)”這一術(shù)語?！稗r(nóng)戶”是指戶口在農(nóng)村的常住戶，因此資格權(quán)的主體理解為戶口在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的常住戶無可爭議，這也符合我國“一戶一宅”原則?！稗r(nóng)戶資格權(quán)”中的資格可以理解為從事某種活動應(yīng)具有的條件、身份。《常用同義詞詞典》章節(jié)《正文》唐逸青《常用同義詞詞典》章節(jié)《正文》唐逸青出版社：首都師范大學(xué)出版社出版時間：2000-10-01ISBN：7-81039-772-9宋志紅：“宅基地資格權(quán):內(nèi)涵、實踐探索與制度構(gòu)建”，載《法學(xué)評論》2021年第39卷第1期。“農(nóng)戶資格權(quán)”的綜合理解宅基地“三權(quán)分置”改革中的“農(nóng)戶資格權(quán)”在文義解釋的基礎(chǔ)上，需要結(jié)合政策文本以及法律體系對其進(jìn)一步解釋。檢討以上各種觀點，得出以下結(jié)論。其一、“人役權(quán)說”與政策目的明顯不符。假設(shè)資格權(quán)是人役權(quán)，便意味著資格權(quán)作為用益物權(quán)而存在，那么資格權(quán)同宅基地使用權(quán)一樣具有占有、使用、收益的權(quán)能。宅基地“三權(quán)分置”改革將農(nóng)戶資格權(quán)同宅基地使用權(quán)相分離，目的是剝離宅基地使用權(quán)的身份性特征，加強宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性，因此，將資格權(quán)認(rèn)定為人役權(quán)則會與政策背道而馳。其二、“宅基地使用權(quán)說”主張資格權(quán)從宅基地使用權(quán)中分離與一般制度邏輯不符。綜看宅基地流轉(zhuǎn)體系，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得宅基地所有權(quán)，經(jīng)過集體組織確認(rèn)，農(nóng)戶獲得集體組織成員資格，再依該成員資格獲得分配宅基地的請求權(quán)。同時，該說法使得資格權(quán)過于依賴宅基地使用權(quán)，并不能發(fā)揮放活宅基地使用權(quán)的功能。其三、“成員權(quán)說”將“農(nóng)戶資格權(quán)”理解為“集體所有權(quán)”中的“成員權(quán)”，更利于權(quán)利體系的構(gòu)建?；仡檹拇逋恋馗母锏臍v史會發(fā)現(xiàn)“集體土地所有權(quán)+用益物權(quán)”是改革的基礎(chǔ)，一旦脫離這一體系，便意味著否定過往改革的經(jīng)驗，不符合時代發(fā)展的所趨，且會面臨改革成本過高、群眾難以適應(yīng)等一系列問題。集體土地所有權(quán)保障功能的發(fā)揮，最終體現(xiàn)為使集體成員在集體土地所有權(quán)行使過程中享有共同利益，即通過利益轉(zhuǎn)化機制使集體利益能為每個成員分享，并保證該利益屬于成員個體REF_Ref15499\r\h[10]。成員權(quán)指的是村集體成員對集體所有的土地享有的一系列能夠表彰身份的權(quán)利，包括土地初始分配請求權(quán)、決策權(quán)、利益分配請求權(quán)、知情權(quán)等，由于集體土地所有權(quán)具有保障居住的功能，其比普通意義上的所有權(quán)含義更為復(fù)雜，但實質(zhì)內(nèi)容仍屬于所有權(quán)的范疇?！稗r(nóng)戶資格權(quán)”強調(diào)農(nóng)戶內(nèi)部成員的身份，性質(zhì)當(dāng)屬“集體所有權(quán)”中的成員權(quán)，屬于成員權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容。對于成員權(quán)中的“初始取得”說，如前所述，初始取得分配宅基地的資格屬于成員權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容，集體土地所有權(quán)中亦可將其涵蓋，不需要政策另行強調(diào)。另外，現(xiàn)行制度規(guī)定分配資格權(quán)只能行使一次，若將其解釋為初始取得資格，宅基地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶權(quán)利將難以保障，因此，政策中的“農(nóng)戶資格權(quán)”并不能作此理解。對于“最先受讓或者優(yōu)先受讓”說，在宅基地使用權(quán)由集體向非集體成員轉(zhuǎn)讓期限到期之后，原宅基地使用權(quán)人向集體組織再次請求分配宅基地具有優(yōu)先性，但基于分配資格權(quán)僅能行使一次，該權(quán)利并無法律依據(jù)。另外，即使可以二次提出分配請求權(quán)，對于尚有宅基地分配需求的其他集體經(jīng)濟組織成員而言，已行使過宅基地分配請求權(quán)的成員再享有最先或者優(yōu)先受讓權(quán)并非公平之舉。所以，“最先受讓或者優(yōu)先受讓”說亦不是“農(nóng)戶資格權(quán)”的合理解釋?！爸匦麓_認(rèn)說”主張宅基地流轉(zhuǎn)到期后，宅基地使用權(quán)回至集體經(jīng)濟組織，再由其進(jìn)行重新確認(rèn)農(nóng)戶資格以及宅基地使用權(quán)。一方面通過土地集體所有制度發(fā)揮集體所有權(quán)的保障功能，在現(xiàn)實中利于操作，且無法律障礙；另一方面，結(jié)合后文重點論述的權(quán)利轉(zhuǎn)化制度，宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性亦得以顯化的同時，農(nóng)戶的居住利益亦得以保障。綜上，農(nóng)戶資格權(quán)可理解為集體經(jīng)濟組織成員在宅基地流轉(zhuǎn)到期后請求集體經(jīng)濟組織確認(rèn)其原宅基地使用權(quán)人身份從而繼續(xù)行使宅基地使用權(quán)的權(quán)利。三、“使用權(quán)”的內(nèi)涵的界定及“去身份性”（一）宅基地“三權(quán)分置”中“使用權(quán)”的含義雖然從性質(zhì)上而言，宅基地“三權(quán)分置”中的“使用權(quán)”對應(yīng)現(xiàn)行立法中的“宅基地使用權(quán)”，但是其與“宅基地使用權(quán)”又有所分別。首先，根據(jù)宅基地“三權(quán)分置“改革目的，改革是為了實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、集體組織成員以及其他社會成員三方利益；其次，政策文本使用的表達(dá)為“放活宅基地及房屋財產(chǎn)使用權(quán)”，若政策中的使用權(quán)與現(xiàn)行立法中的“宅基地使用權(quán)”含義相同，根據(jù)房地一體原則，無需贅述房屋財產(chǎn)使用權(quán)。因此，宅基地“三權(quán)分置”中的“使用權(quán)”可以被解釋為“農(nóng)戶宅基地使用權(quán)+社會成員對宅基地的利用權(quán)”。（二）現(xiàn)行立法中關(guān)于宅基地使用權(quán)身份性的有關(guān)討論現(xiàn)行立法中的宅基地使用權(quán)只能由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員無償且無期限取得，具有嚴(yán)格的身份性特征，此種特征禁止宅基地向非本集體成員轉(zhuǎn)讓、抵押等處分，對宅基地流轉(zhuǎn)帶來一定程度的限制，進(jìn)而造成宅基地隱性流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重的局面。因此，學(xué)界對宅基地是否去身份性展開激烈討論。關(guān)于宅基地使用權(quán)去身份化問題目前有三種理論。一為“自由流轉(zhuǎn)說”，一為“禁止流轉(zhuǎn)說”，一為“折中說”?！白杂闪鬓D(zhuǎn)說”主張完全去除宅基地使用權(quán)的身份性特征，非集體組織的其他社會成員也可以成為宅基地使用權(quán)的主體，并有權(quán)對宅基地占有、使用、收益。理由主要有以下三點：（1）宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，從權(quán)利性質(zhì)看應(yīng)當(dāng)流轉(zhuǎn)（2）農(nóng)戶越發(fā)渴望宅基地發(fā)揮其財產(chǎn)價值，限制宅基地流轉(zhuǎn)損害了農(nóng)民的財產(chǎn)利益（3）宅基地市場需求旺盛。“禁止流轉(zhuǎn)說”反對去除宅基地使用權(quán)的身份性，持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)的設(shè)置之始便沒有流通之意，宅基地一旦進(jìn)入市場，在沒有一個健全、完善的社會保障體系的情況下，可能會導(dǎo)致一部分居民無家可歸?！罢壑姓f”主張應(yīng)當(dāng)保留宅基地使用權(quán)的身份性，與此同時，強化宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性。對于第一種理論，宅基地使用權(quán)的身份性特征對于保障農(nóng)民的居住利益發(fā)揮了巨大作用，完全去身份性進(jìn)行市場流轉(zhuǎn)首先在心理上難以接受。宅基地“三權(quán)分置”只是在現(xiàn)有制度的前提下提出的過渡性方案，隨著市場化的發(fā)展，完全有可能放開對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，但這一過程應(yīng)是循序漸進(jìn)的。而第二種理論并不符合政策目的，政策要求“放活宅基地和房屋使用權(quán)”，意圖處理好宅基地與房屋財產(chǎn)之間的關(guān)系，使土地資源利用效益最大化。而“地隨房走，房隨地走”，房屋財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，那么宅基地使用權(quán)也必然流轉(zhuǎn)，否則會造成房地分離的局面。因此，嚴(yán)格保留宅基地身份性非可取方案。對于第三種理論，在一定程度上淡化宅基地使用權(quán)的身份性筆者認(rèn)為是可取的。首先，淡化身份性不存在法律上的限制。對私權(quán)而言，法無禁止即自由。趙立新.對一則法理的闡釋[J].人大研究,2010(07):37.目前，法律并無明文規(guī)定宅基地只能在集體組織成員之間流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后不得再申請宅基地，此處對于受讓方的身份并無明確限制，再根據(jù)房隨地走的原理，其意味著住宅轉(zhuǎn)讓后宅基地使用權(quán)也要隨之轉(zhuǎn)讓。另外，有學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)僅在分配環(huán)節(jié)有身份限制，這并不表明他人不能基于法律事實移轉(zhuǎn)取得該項權(quán)利REF_Ref18012\r\h[7]。高圣平、吳昭軍：“宅基地制度改革的試點總結(jié)與立法完善:

以《土地管理法》修訂為對象”，載《山東社會科學(xué)》趙立新.對一則法理的闡釋[J].人大研究,2010(07):37.高圣平、吳昭軍：“宅基地制度改革的試點總結(jié)與立法完善:

以《土地管理法》修訂為對象”，載《山東社會科學(xué)》2019年第8期。綜上，筆者認(rèn)為采用折中路線更為合理，逐步淡化宅基地使用權(quán)的身份性，而非一蹴而就，亦非完全保留，逐步凸顯宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性特征。四、宅基地“三權(quán)分置”的路徑選擇前面分別論述了農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)涵以及宅基地使用權(quán)的改革方向，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討宅基地“三權(quán)分置”究竟應(yīng)以何種方式放活使用權(quán)，且保障農(nóng)村居民戶有所居。目前需要解決的主要問題有二：其一、宅基地一旦允許向集體組織外成員流轉(zhuǎn)，如何保障原宅基地使用權(quán)人的利益；其二、宅基地流轉(zhuǎn)后，受讓人取得的權(quán)利性質(zhì)為何。下面將結(jié)合地方實踐以及現(xiàn)有理論做出分析。（一）宅基地“三權(quán)分置”改革的試點經(jīng)驗宅基地“三權(quán)分置”仍在摸索的過程之中，但是目前已經(jīng)形成了幾種較為普遍的模式。第一、宅基地及房屋租賃。這一種模式在旅游景點附近尤為盛行，大多地方會對租賃的程序、租賃物、使用目的等作出限制。如大理市規(guī)定宅基地出租需要集體經(jīng)濟組織（村民小組）書面同意。在租賃模式下，農(nóng)村居民僅僅是讓渡一定年限的使用權(quán)給承租人，在此期間承租人得以占有、使用宅基地，出租人獲得租金。第二、農(nóng)戶和社會成員共建共享模式。在四川瀘縣試點中，通常由農(nóng)戶提供宅基地，由社會資本進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營，獲得收益雙方按協(xié)議共享。農(nóng)戶享有部分房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，投資方享有部分房屋所有權(quán)和相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)到期后回復(fù)至農(nóng)戶，農(nóng)戶繼續(xù)享有完整的宅基地使用權(quán)。第三、設(shè)置有期限的宅基地使用權(quán)REF_Ref15971\r\h[6]。如浙江義烏將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍擴大到義烏市，并設(shè)置70年的最高轉(zhuǎn)讓期限，轉(zhuǎn)讓期限屆滿，在集體內(nèi)部無分配需求的前提下，受讓人可以經(jīng)過集體經(jīng)濟組織而續(xù)期，受讓人與集體經(jīng)濟組織簽訂宅基地有償使用合同，同時一次性繳納土地所有權(quán)收益金。宋志紅.宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計[J].法學(xué)評論,2018,36(04):142-153.再比如浙江德清規(guī)定，受讓人取得的宅基地使用權(quán)年限不得超過30年REF_Ref24752\r\h[11]，轉(zhuǎn)讓年限屆滿后，宅基地資格權(quán)人可以收回宅基地使用權(quán)。宋志紅.宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計[J].法學(xué)評論,2018,36(04):142-153.第一種模式下，農(nóng)戶不需要退出宅基地使用權(quán)，在該用益物權(quán)之上設(shè)置一個租賃債權(quán)即可。為了保持法體系的完整性，此種租賃權(quán)應(yīng)適用《民法典》合同編的規(guī)定，最高期限為20年，且原則上承租人不享有收益的權(quán)利，這無法滿足承租人長期利用宅基地的需求。第三種模式下，通過純化宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，將宅基地使用權(quán)的主體擴大至集體組織之外的其他成員，使得農(nóng)村居民在一定階段內(nèi)退出宅基地。此種模式克服了宅基地租賃的不穩(wěn)定性，但是交易一經(jīng)成功，便意味著農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的退出，風(fēng)險較大。第二種模式，一方面，農(nóng)戶不需要退出宅基地，另一方面，社會實體可以獲得較長時期的宅基地使用權(quán)，這有出租和轉(zhuǎn)讓兩種方式的優(yōu)點。有學(xué)者將這種模式理解為集體組織所有權(quán)分離出宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)又繼而分離出一種作為子權(quán)利的用益物權(quán)。但是次級用益物權(quán)的設(shè)置違反了一物一權(quán)原則，在法理上無法釋明。之后又有學(xué)者提出此子權(quán)利為次地上權(quán)，但仍然存在疑問。首先，地上權(quán)為德國物權(quán)法的規(guī)定，與宅基地使用權(quán)屬于不同物權(quán)體系下的概念；其次，二者在功能上存在很多相似之處，關(guān)系難以判斷REF_Ref15499\r\h[10]。然實踐中此種模式取得卓越成效，但在目前的法律體系中解釋成為難題，但可為統(tǒng)一的路徑選擇提供借鑒。因此，對于宅基地“三權(quán)分置”路徑的選擇需要以實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，再另尋他路。（二）宅基地“三權(quán)分置”改革實現(xiàn)路徑的闡釋前文提到，宅基地“三權(quán)分置”改革要淡化宅基地使用權(quán)的身份性，凸顯宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性，以此為基礎(chǔ)，探索宅基地“三權(quán)分置”改革的實現(xiàn)路徑。引入集體土地建設(shè)用地使用權(quán)《土地管理法》中將宅基地的有關(guān)規(guī)定放在了“建設(shè)用地”這一章中，亦在一定程度上表明立法者將宅基地看作為建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地分為經(jīng)營性用地和非經(jīng)營性用地。王順育.做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的幾點見解[J].產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊,2014(05):64-67.《土地管理法》第59、60、61條是對非經(jīng)營性用地的規(guī)定，包括鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地、農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地等；第63條是對經(jīng)營性用地的規(guī)定，表明集體土地可以用于商用或者工業(yè)等。為維護集體成員利益而在非經(jīng)營性用地上設(shè)立的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)具有明顯的無償性、公益性，不可用于經(jīng)營；REF_Ref23946\r\h[10]而以獲得經(jīng)濟收益為目的在經(jīng)營性用地上設(shè)立的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。這兩種用地在符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的前提下可以通過一定程序相互進(jìn)行轉(zhuǎn)化。同時，在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中重新定義了農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”。REF_Ref19321\r\h[12]這也從國家政策角度表明將宅基地作為非經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的思路是可取的。王順育.做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的幾點見解[J].產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊,2014(05):64-67.當(dāng)然，在此基礎(chǔ)上，宅基地使用權(quán)登記制度、宅基地有償退出制度等必須在法律上予以完善。宅基地“三權(quán)分置”改革路徑的具體構(gòu)想結(jié)合前文所述的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、所有權(quán)的理論闡釋以及實踐探索，改革思路總結(jié)如下：理論方面：淡化宅基地使用權(quán)的身份性，強化宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性。高圣平.宅基地性質(zhì)再認(rèn)識[J].中國土地,2010(01):20-24.高圣平.宅基地性質(zhì)再認(rèn)識[J].中國土地,2010(01):20-24.實踐方面：以受讓主體為標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓可以分為兩種情形，其一、農(nóng)戶將房屋及宅基地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)讓給本村村民，此時屬于“二權(quán)分離”的架構(gòu)，無需“三權(quán)分置”；其二、農(nóng)戶將房屋及宅基地使用權(quán)出租、抵押、轉(zhuǎn)讓給非集體組織成員或者合作開發(fā)，此時，房屋財產(chǎn)權(quán)歸受讓主體享有，與房屋財產(chǎn)權(quán)相對應(yīng)的宅基地使用權(quán)退還給集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織代原宅基地使用權(quán)人保留使用權(quán)，由于集體經(jīng)濟組織享有宅基地所有權(quán)，有權(quán)將宅基地使用權(quán)再依據(jù)一定方式轉(zhuǎn)化，將其轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，而后轉(zhuǎn)讓給其他社會成員，其他社會成員在一定期限內(nèi)獲得房屋租賃權(quán)等財產(chǎn)權(quán)以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，符合“房地一體”原則，此處的房地一體是指“房屋財產(chǎn)權(quán)”和“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)”一體。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)期限屆至將回復(fù)至宅基地使用權(quán)，此時，如果原宅基地使用權(quán)人仍具有集體組織成員身份，則可以依據(jù)農(nóng)戶資格權(quán)要求集體經(jīng)濟組織確認(rèn)其原宅基地使用權(quán)人資格，從而繼續(xù)行使等額面積的宅基地使用權(quán)。如果農(nóng)戶以轉(zhuǎn)讓、抵押等方式而非租賃對房屋財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行處分，在宅基地使用權(quán)回復(fù)之時需要對房屋財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行購買，具體內(nèi)容依據(jù)協(xié)議約定。如果原宅基地使用權(quán)人喪失了成員身份，宅基地使用權(quán)回復(fù)至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將此塊宅基地分配給有初始分配資格的集體組織成員。如果無具有分配資格的成員或者該成員不主張，則原集體土地建設(shè)用地使用權(quán)人可以選擇續(xù)期，但需要向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織再次繳納土地收益金，宋志紅.宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計[J].法學(xué)評論,2018,36(04):142-153.宋志紅.宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計[J].法學(xué)評論,2018,36(04):142-153.其一、促進(jìn)宅基地和農(nóng)房使用權(quán)放活。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，許多農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工、求學(xué)，為了保障他們有退路，即不至于走到流離失所的地步，保留宅基地使用權(quán)是必要的一種措施。將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)予以出讓，既保障了集體經(jīng)濟組織成員的資格利益，又可以促進(jìn)其在一定期限內(nèi)出租、轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)等方式流轉(zhuǎn)宅基地，獲得財產(chǎn)利益。同時，可以實現(xiàn)對土地資源的有效利用，減小城鎮(zhèn)土地利用的壓力。其二、滿足社會主體對農(nóng)村宅基地長期、穩(wěn)定的需求。雖然我國現(xiàn)行法規(guī)定宅基地的功能以居住為主，但是試點地區(qū)的實踐表明部分地區(qū)已經(jīng)著手探索其經(jīng)營性用途。通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)期限的限制，受讓人對于宅基地的使用年限具有明確的預(yù)期，同時，經(jīng)過登記的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)可以再以抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，滿足社會主體融資的需求，進(jìn)而最大程度實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟價值。其三、保障農(nóng)戶在集體經(jīng)濟組織的資格利益。在這種路徑下，農(nóng)戶并不會退出宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)仍由集體經(jīng)濟組織保留，集體經(jīng)濟組織將其轉(zhuǎn)化為一定年限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，期限屆至，若原宅基地使用權(quán)人仍具有農(nóng)戶資格，則宅基地使用權(quán)回復(fù)至圓滿狀態(tài)，以實現(xiàn)其居住利益。其四、減少立法成本。若純化宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，允許宅基地使用權(quán)無限制流轉(zhuǎn)，去除身份性特征，大量法律文件須作出變更；若設(shè)置次級用益物權(quán)，需要在《民法典》中增加用益物權(quán)的種類，立法難度大。而利用現(xiàn)有的集體建設(shè)用地使用權(quán)，一避免了宅基地使用權(quán)的身份性限制，二體現(xiàn)了改革的過渡性特征，減少立法的成本。第三章宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計一、落實宅基地所有權(quán)的管理功能宅基地改革必須要堅持農(nóng)村土地集體所有這一紅線，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是宅基地所有權(quán)的主體。（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要合理制定土地規(guī)劃，因地制宜對于經(jīng)濟發(fā)展較快、思想較為開放的地區(qū)，可以較為充分的發(fā)揮市場配置作用；吳迪,趙素芳.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的梳理與試點分析——基于SWOT分析法[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報,2020,13(05):129-136.吳迪,趙素芳.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的梳理與試點分析——基于SWOT分析法[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報,2020,13(05):129-136.（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)置專門機構(gòu)管理宅基地宅基地問題與農(nóng)戶利益密切相關(guān)，值得村集體成員高度重視。設(shè)置專門的宅基地管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)宅基地使用權(quán)登記、宅基地流轉(zhuǎn)登記、分配名額的派發(fā)、補償基金的管理等，建立“專項專管、專人看管”的機構(gòu)體系，防止私人利己動機導(dǎo)致宅基地財產(chǎn)損失的可能性。REF_Ref24071\r\h[20]（三）繼續(xù)探索有償退出制度農(nóng)戶退出宅基地受到多種因素的影響，如退出補償費用低、農(nóng)戶安土重遷的傳統(tǒng)觀念、對"一戶一宅"政策了解較淺等，這些因素導(dǎo)致有償退出社會實踐效果并不好。農(nóng)戶寧愿房屋長期閑置，亦不愿意選擇退出宅基地。為了推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，使宅基地資源能夠集中利用，必須要完善有償退出制度。其一、提高補償標(biāo)準(zhǔn)，探索多種方式補償。除了現(xiàn)金補償外，可以進(jìn)行實物補償、折價入股等。其二、提高農(nóng)民的受教育程度。農(nóng)戶退出意愿低的一個原因是對農(nóng)業(yè)依賴較大，通過對農(nóng)民技能進(jìn)行培訓(xùn)，使其掌握除農(nóng)業(yè)之外的新技能，拓寬收入渠道，降低對農(nóng)業(yè)的依賴，保證其有穩(wěn)定的收入來源。其三、加大政策宣傳。農(nóng)村地區(qū)受教育程度普遍較低，對政策的理解方面可能存在一些問題，因此，必須要加大宣傳力度。可以以廣播、張貼公告欄、發(fā)宣傳手冊等方式讓農(nóng)戶及時的接受訊息，了解訊息。一方面加深農(nóng)戶對政策的理解，另一方面使農(nóng)民能參與到鄉(xiāng)村建設(shè)之中，使改革更民主。宅基地有償退出的一個重要問題是退出基金的來源。在前期，退出基金的獲得可以先由國家從土地出讓金中撥付一部分宅基地退出補償資金，因為宅基地退出關(guān)系到公共利益，而在改革前期，村集體并無經(jīng)濟實力給予宅基地使用人滿意的補償；隨著改革的推進(jìn)，由集體經(jīng)濟組織設(shè)置專門的宅基地退出補償基金，該基金由土地增值調(diào)節(jié)金、土地收益金等按比例組成。土地增值調(diào)節(jié)金即農(nóng)戶將非經(jīng)營性片區(qū)的住宅換成經(jīng)營片區(qū)的房屋向村集體繳納的費用；土地收益金為宅基地流轉(zhuǎn)如出租、經(jīng)營等方式產(chǎn)生的收益。（四）建立宅基地使用權(quán)收回制度蔣漢淵.關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度研究[D].中央民族大學(xué),2007.蔣漢淵.關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度研究[D].中央民族大學(xué),2007.由于進(jìn)城務(wù)工、求學(xué)等各種原因，退出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的人員不在少數(shù)，而家中老人仍保留成員身份，從而造成“一戶多宅”的局面。宅基地“三權(quán)分置”改革需要對此類宅基地進(jìn)行清理，一并收回，重新規(guī)劃?；蛘咭蟪蓡T有償使用，由此獲得的收益進(jìn)行鄉(xiāng)村公益建設(shè)，惠及全村人民。（五）管理公開、透明村集體制定任何制度、獲得任何收益都必須要進(jìn)行公示。如前文提到的有償退出、宅基地收回等制度，必須由國家對起征面積、征收標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定，之后由各集體經(jīng)濟組織按照本村的實際進(jìn)行細(xì)化，并予以公示。在補償過程中，必須保留好各種書面文件，以備后期爭端的解決。同時，加強對宅基地的審批監(jiān)督，所有宅基地的審批、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地使用權(quán)的審批、建筑物的管理等各方面都應(yīng)當(dāng)落實當(dāng)?shù)卣膰?yán)格責(zé)任，使管理嚴(yán)格化、透明化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。二、發(fā)揮農(nóng)戶資格權(quán)的保障功能農(nóng)戶資格權(quán)在宅基地“三權(quán)分置”中主要有保障農(nóng)村居民戶有所居的功能，后文將從資格權(quán)的取得主體以及資格權(quán)人的取得權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)管權(quán)幾個方面展開論述。（一）明確資格權(quán)人的主體范圍民法上并無“戶”這一獨立的民事主體類型。《民法典》第55條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的為農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。蔡科云.我國家庭農(nóng)場的商事人格與商事信用論——以家戶視角切入[J].湖北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2018,45(02):102-110.蔡科云.我國家庭農(nóng)場的商事人格與商事信用論——以家戶視角切入[J].湖北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2018,45(02):102-110.根據(jù)前文農(nóng)戶資格權(quán)的定義，可知農(nóng)戶資格權(quán)的主體分為三種類型：一是已經(jīng)通過初始分配方式足額獲得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶；二是由于宅基地短缺尚未取得或未足額取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶；三是新遷入村集體的農(nóng)戶。農(nóng)戶資格權(quán)的實現(xiàn)并非一次性，只要宅基地流轉(zhuǎn)到期時農(nóng)戶仍具有成員資格，就有權(quán)要求村集體對其成員身份進(jìn)行確認(rèn)從而繼續(xù)行使宅基地使用權(quán)，這也是宅基地流轉(zhuǎn)的需要。（二）保障資格權(quán)人的取得權(quán)資格權(quán)人取得宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)不一，各省應(yīng)結(jié)合本省的地理位置、戶內(nèi)平均人口、占地面積等多方因素進(jìn)行宅基地分配。筆者較為認(rèn)同“以人定面積，以戶定上限”的分配模式?！耙匀硕娣e”即人均可無償取得多少平米的宅基地。如四川瀘縣規(guī)定“村民申請使用宅基地，3人及以下戶按3人、4人戶按4人、5人戶及以上戶按5人，每人無償取得50平方米宅基地”。劉守英,熊雪鋒.瀘縣宅基地制度改革實踐與創(chuàng)新[J].中國土地,2018(03):10-13.“以戶定上限”即確定每戶最多可得宅基地的面積。如山西省規(guī)定新申請的宅基地面積每戶不超過200平方米，廣東省規(guī)定新批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地每戶建筑基底面積控制在80平方米以內(nèi)，原有宅基地房屋的拆建、改建，可按照總建筑面積≤280平方米，限高≤14米的控制要求，按原用地面積進(jìn)行建設(shè)。劉守英,熊雪鋒.瀘縣宅基地制度改革實踐與創(chuàng)新[J].中國土地,2018(03):10-13.杜鵑：“新批宅基地每戶不超280平方米”，載《廣州日報》2019年12月8日，第3版。（三）保障資格權(quán)人的收益權(quán)資格權(quán)人主要通過轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)以及退出補償兩種途徑獲得財產(chǎn)收益。第一種方式即為我們前面論述的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑，由集體經(jīng)濟組織將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化而來的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓、共建、抵押給社會其他主體，資格權(quán)人獲得一定期限的讓渡宅基地使用權(quán)及房屋財產(chǎn)權(quán)的費用。第二種方式目前也在大力探索，雖然我國現(xiàn)行的宅基地制度為宅基地?zé)o償取得，，但是農(nóng)戶在退出宅基地時仍應(yīng)給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償，一是穩(wěn)定農(nóng)戶的心理預(yù)期，二是集約用地的需要。各地制度的設(shè)計要充分考慮資格權(quán)人的經(jīng)濟利益。（四）保障資格權(quán)人的監(jiān)管權(quán)資格權(quán)人享有監(jiān)管權(quán)。資格權(quán)人只是在一定期限內(nèi)讓渡宅基地的使用權(quán)，暫時喪失了直接占有，而并未喪失間接占有，資格權(quán)人仍是宅基地使用權(quán)人。社會主體從集體經(jīng)濟組織處獲得資格權(quán)人讓渡的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化而成的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，又從資格權(quán)人處通過合同獲得房屋財產(chǎn)權(quán)，因此，資格權(quán)人有權(quán)在第三方利用期間，對房屋和宅基地的利用進(jìn)行監(jiān)督和管理，防止第三方作出有損其財產(chǎn)利益的事情。而村集體應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的制度，如——以約束第三方的行為，保障資格權(quán)人的監(jiān)管權(quán)。三、放活宅基地和房屋財產(chǎn)使用權(quán)（一）劃分片區(qū)，確立“集體土地所有權(quán)（成員權(quán)）+宅基地使用權(quán)+不動產(chǎn)用益物權(quán)/宅基地租賃權(quán)”模式雖然引入“集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”可以較為全面的解決宅基地流轉(zhuǎn)問題，但為了改革的穩(wěn)定推進(jìn)，正如前文所述，建議村集體將土地劃分為居住和經(jīng)營兩個片區(qū)，分別采用不同模式。對于居住用地，直接采用“宅基地使用權(quán)+宅基地租賃權(quán)”模式，在宅基地使用權(quán)上設(shè)立宅基地租賃權(quán)。過去宅基地租賃制度反復(fù)變化。1950年《土地改革法》、1954年憲法允許農(nóng)民出租、買賣土地，而1982年憲法明確禁止任何成員出租、買賣或其他形式轉(zhuǎn)讓土地，到1988年《憲法修正案》又規(guī)定土地租賃不再受國家法律禁止。私法領(lǐng)域“法無禁止即自由”，因此，設(shè)置宅基地租賃權(quán)是可取的。當(dāng)然，宅基地租賃權(quán)要受到《民法典》合同編的規(guī)制，最高年限為20年，宅基地租賃權(quán)是一種債權(quán)，效力對于物權(quán)而言相對較弱，在受到第三人侵害的場合，承租人無法根據(jù)物權(quán)請求權(quán)尋求救濟，需要依賴出租人來尋求保護。趙新潮趙新潮：“‘三權(quán)分置’背景下宅基地流轉(zhuǎn)制度的反思與重構(gòu)——基于法定租賃權(quán)設(shè)想之審視”，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2021年第2期。對于經(jīng)營性用地，采用“宅基地使用權(quán)+集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)”模式，此種模式并非在宅地基使用權(quán)之上新設(shè)一個用益物權(quán)，而是與資格權(quán)制度緊密結(jié)合，是宅地基使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限的轉(zhuǎn)換。根據(jù)《土地管理法》，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)同國有土地流轉(zhuǎn)一樣，都分為二級市場?！凹w經(jīng)營性建設(shè)用地的土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式將集體經(jīng)營性建設(shè)用地交由單位或者個人使用”王克穩(wěn).《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》修改與經(jīng)營性建設(shè)用集體土地征收制度改革[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版),2019,6(04):51-63.王克穩(wěn).《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》修改與經(jīng)營性建設(shè)用集體土地征收制度改革[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版),2019,6(04):51-63.（二）宅基地使用權(quán)登記采用“登記生效主義”對于宅基地使用權(quán)登記的效力問題，目前有兩種觀點：“登記生效主義”和“登記對抗主義”。筆者支持前者。首先，我國土地確權(quán)工作已經(jīng)基本完成，為登記生效提供了基礎(chǔ)條件；REF_Ref24266\r\h[15]其次，隨著宅基地市場化的發(fā)展，宅基地以“登記”作為生效要件能產(chǎn)生更強的公信力，更能保證交易的安全，維護農(nóng)戶的利益。同時，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，亦在一定程度上符合目前農(nóng)村宅基地與城市建設(shè)用地“同價、同權(quán)”的趨勢，這些都迫切要求宅基地使用權(quán)的登記采用“登記生效主義”。對宅基地使用權(quán)人而言，在宅基地使用權(quán)證上，必須明確取得方式、成員人數(shù)、宅基地面積等內(nèi)容