研究土壤污染防治的法律機制——基于《土壤污染防治法》的實踐困境摘要在我國大力推進生態(tài)文明建設(shè)、深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的時代背景下，土壤污染作為一種具有隱蔽性、滯后性和累積性的環(huán)境問題，其防治工作已成為關(guān)系到國家糧食安全、人居環(huán)境健康與社會可持續(xù)發(fā)展的核心議題。2019年1月1日，《中華人民共和國土壤污染防治法》的正式施行，標(biāo)志著我國土壤污染防治工作全面進入了“有法可依”的新階段。該法構(gòu)建了一個以“預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”為原則的、覆蓋全流程的法律制度框架。然而，一部法律的生命力在于實施。該法頒布至今，盡管在提升社會意識、規(guī)范重點行業(yè)行為等方面取得了初步成效，但在實踐中，其核心機制的運行仍面臨著諸多深層次的困境與挑戰(zhàn)，法律的宏大藍圖與現(xiàn)實的復(fù)雜執(zhí)行之間存在顯著差距。本研究旨在深入探討我國土壤污染防治的法律機制，以《土壤污染防治法》的司法與行政實踐為分析對象，系統(tǒng)性地剖析其在責(zé)任認定、資金保障、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與協(xié)同監(jiān)管等方面遭遇的實踐困境，為破解當(dāng)前難題、完善法律實施機制提供理論依據(jù)與實踐指導(dǎo)。本研究綜合運用規(guī)范分析法、案例分析法與比較法研究，在對《土壤污染防治法》的核心制度進行法教義學(xué)解讀的基礎(chǔ)上，通過對相關(guān)行政執(zhí)法案例、司法判決以及地方實踐模式的考察，對該法實施以來的運行效能進行了評估。研究結(jié)果表明，《土壤污染防治法》的實踐運行主要面臨四大困境：其一，責(zé)任認定機制中的“孤兒地塊”難題，由于歷史遺留污染、企業(yè)破產(chǎn)注銷等原因，污染責(zé)任人難以認定，“污染者擔(dān)責(zé)”原則在大量存量污染地塊上難以落地；其二，資金保障機制的“輸血”依賴與“造血”功能不足，土壤修復(fù)成本高昂，中央和地方財政投入杯水車薪，而旨在吸引社會資本的投融資模式因風(fēng)險高、回報周期長而應(yīng)者寥寥，可持續(xù)的資金保障體系尚未形成；其三，風(fēng)險管控與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系的“模糊性”與“一刀切”問題，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)對于特定地塊的風(fēng)險評估與修復(fù)目標(biāo)的設(shè)定不夠精細化，難以平衡環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙重需求；其四，監(jiān)督管理體系的“九龍治水”現(xiàn)象，涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等多個部門的職責(zé)交叉與協(xié)調(diào)不暢，影響了監(jiān)管合力的形成。本研究得出核心結(jié)論，即《土壤污染日志法》從一部“框架性”法律走向一部“操作性”法律的制度完善，其關(guān)鍵路徑在于構(gòu)建一個權(quán)責(zé)清晰、激勵相容、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、協(xié)同高效的系統(tǒng)性解決方案。這要求在責(zé)任體系上，建立“污染者—土地使用權(quán)人—政府”的次序遞補責(zé)任鏈條；在資金機制上，構(gòu)建以公共財政為引導(dǎo)、土地收益為補充、金融工具為杠桿的多元化投入體系；在標(biāo)準(zhǔn)體系上，推行基于土地用途和受體風(fēng)險的分類、分級精細化管理；在監(jiān)管體系上，建立權(quán)責(zé)明確的跨部門協(xié)同工作機制。這一結(jié)論對于豐富我國環(huán)境法治理論、指導(dǎo)土壤污染治理實踐、推動生態(tài)文明制度體系的完善具有重要的理論和實踐意義。關(guān)鍵詞：土壤污染；土壤污染防治法；責(zé)任認定；資金機制；實踐困境引言土壤是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本要素，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)乎著農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，影響著人居環(huán)境的健康舒適。在當(dāng)今中國，正以前所未有的決心和力度推進生態(tài)文明建設(shè)，致力于實現(xiàn)人與自然的和諧共生。然而，長期以來，伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式導(dǎo)致各類污染物通過大氣沉降、污水灌溉、固廢堆存等多種途徑進入土壤環(huán)境，造成了局部地區(qū)土壤污染問題突出、全國土壤環(huán)境狀況不容樂觀的嚴峻局面。土壤污染因其具有隱蔽性、滯后性、累積性和治理修復(fù)的極端復(fù)雜性，一旦形成，便難以逆轉(zhuǎn)，成為我國生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域中最具挑戰(zhàn)性、最難啃的“硬骨頭”之一。這一嚴峻的現(xiàn)實，使得構(gòu)建一個科學(xué)、有效的土壤污染防治法律機制，成為制約我國生態(tài)文明建設(shè)成效的關(guān)鍵因素。為了回應(yīng)這一緊迫的社會需求，在歷經(jīng)多年的醞釀與反復(fù)論證后，《中華人民共和國土壤污染防治法》于2018年8月31日由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過，并自2019年1月1日起施行。這部法律是我國首部專門規(guī)范土壤污染防治的法律，它系統(tǒng)地規(guī)定了土壤污染防治的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、普查、監(jiān)測，明確了預(yù)防和保護、風(fēng)險管控和修復(fù)、保障和監(jiān)督等核心制度，并構(gòu)建了嚴格的法律責(zé)任體系。該法的頒布，被廣泛視為我國土壤環(huán)境保護事業(yè)的里程碑，它為各級政府、企業(yè)乃至公眾參與土壤污染防治提供了根本的法律遵循，標(biāo)志著我國土壤污染防治工作從此進入了全面依法推進的新征程。然而，法律的生命在于實施。一部法律文本的先進性，并不能自動轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實治理的有效性。自《土壤污染防治法》實施以來，盡管其在提高全社會土壤保護意識、強化對在產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管、初步規(guī)范建設(shè)用地準(zhǔn)入管理等方面發(fā)揮了積極作用，但在解決存量污染、特別是歷史遺留污染地塊的治理修復(fù)這一核心難題上，其核心制度設(shè)計在實踐中遭遇了諸多預(yù)料之外的復(fù)雜挑戰(zhàn)。例如，“誰污染、誰治理”的原則在面對責(zé)任主體滅失或不明的“孤兒地塊”時如何適用？天價的修復(fù)費用，其資金來源如何保障？“安全利用”的風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)又該如何精準(zhǔn)界定？多部門共同監(jiān)管的格局下如何避免職責(zé)推諉與監(jiān)管真空？這些在法律條文中看似清晰的規(guī)定，在落地執(zhí)行的過程中，卻因觸及到復(fù)雜的歷史、經(jīng)濟、技術(shù)與體制性障礙而變得步履維艱。目前關(guān)于該法在具體情境下的應(yīng)用研究尚不充分，導(dǎo)致在實際應(yīng)用中缺乏有效的理論指導(dǎo)與實踐策略。因此，深入研究《土壤污染防治法》在實踐中遭遇的困境，具有極其重要的現(xiàn)實意義。本研究旨在系統(tǒng)探究《土壤污染防治法》所構(gòu)建的法律機制，在其實踐運行中所暴露出的深層次問題與結(jié)構(gòu)性障礙。本研究將以問題為導(dǎo)向，通過對該法核心制度的實施現(xiàn)狀進行實證考察，深入剖析其在責(zé)任認定、資金保障、標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)管協(xié)調(diào)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“失靈”或“梗阻”現(xiàn)象及其成因。其最終目的在于，通過對困境的深刻診斷，構(gòu)建一套旨在提升該法實施效能的、具有針對性和可操作性的對策建議框架，為推動法律制度的進一步完善、為打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供堅實的理論支撐和實踐路徑，從而豐富和完善中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境法治體系。文獻綜述土壤污染防治的法律問題，作為環(huán)境法學(xué)研究的重要分支，一直是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點。對相關(guān)研究成果的梳理，有助于我們精準(zhǔn)定位《土壤污染防治法》實踐困境的理論坐標(biāo)。在國際上，發(fā)達國家對工業(yè)場地污染的法律規(guī)制起步較早，積累了豐富的經(jīng)驗，其中尤以美國的《超級基金法》（CERCLA）和德國的《聯(lián)邦土壤保護法》最具代表性。美國《超級基金法》的核心在于其建立了一套嚴格、連帶、溯及既往的責(zé)任體系，并設(shè)立了一個由特定稅收和責(zé)任方罰款等構(gòu)成的“超級基金”，專門用于清理責(zé)任人不明或無力支付的污染場地，其“基金兜底、事后追償”的模式為解決歷史遺留污染問題提供了強有力的制度范本。德國的《聯(lián)邦土壤保護法》則以其精細化的風(fēng)險評估、分類管理和“責(zé)任鏈”理念而著稱，它不僅規(guī)定了污染者和土地所有者的責(zé)任，還規(guī)定了前所有者等相關(guān)方的調(diào)查和修復(fù)義務(wù)，形成了一個多層次的責(zé)任人追溯體系。這些國外的立法與實踐，圍繞著“責(zé)任”與“資金”兩大核心，為我們審視和反思我國的制度設(shè)計，提供了重要的比較法視野。國內(nèi)關(guān)于土壤污染防治的法律研究，以《土壤污染防治法》的出臺為界，呈現(xiàn)出鮮明的階段性特征。在該法出臺之前，學(xué)界的研究主要集中于對土壤污染的危害性分析、現(xiàn)有法律體系（如《環(huán)境保護法》、《土地管理法》）規(guī)制不足的批判，以及對專門立法必要性的強烈呼吁。學(xué)者們借鑒國外經(jīng)驗，就未來立法應(yīng)包含的核心制度，如責(zé)任主體認定、資金機制構(gòu)建、公眾參與等，進行了大量的理論探討，為該法的最終出臺奠定了堅實的學(xué)理基礎(chǔ)?！锻寥牢廴痉乐畏ā奉C布實施后，國內(nèi)研究迅速轉(zhuǎn)向?qū)υ摲l文的解釋論研究和對實施前景的展望。研究熱點主要集中在以下幾個方面：首先，是對責(zé)任制度的深度解讀。學(xué)者們普遍肯定了該法確立的“土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人”為雙主體的責(zé)任模式，但也就責(zé)任的順位、范圍以及在責(zé)任人不明或無力承擔(dān)時，土地使用權(quán)人承擔(dān)責(zé)任的法理基礎(chǔ)與公平性問題展開了激烈辯論。特別是如何處理因歷史原因形成的、由已破產(chǎn)或改制的國有企業(yè)造成的污染地塊，成為責(zé)任制度研究中的焦點與難點。其次，是對資金保障機制的探討。學(xué)者們在肯定該法設(shè)立中央和省級土壤污染防治基金的進步意義的同時，也普遍對其資金來源的單一性（主要依賴財政撥款）和規(guī)模的有限性表示擔(dān)憂，并就如何通過綠色信貸、環(huán)境保險、發(fā)行債券等市場化、金融化手段拓寬資金渠道，提出了諸多設(shè)想。再次，是對風(fēng)險管控理念的評析。該法引入了“風(fēng)險管控”這一新理念，即對于部分污染地塊，不強求一步到位地進行修復(fù)，而是采取隔離、阻斷等措施控制風(fēng)險，學(xué)者們對此理念的科學(xué)性與實踐中的可操作性進行了深入分析。盡管已有研究在理論層面取得了豐碩的成果，為理解《土壤污染防治法》的制度設(shè)計提供了深刻的洞見，但仍存在以下不足：一是研究的系統(tǒng)性與整合性有待加強?，F(xiàn)有研究多采取“切片式”的方法，分別對責(zé)任、資金、標(biāo)準(zhǔn)等某一單個制度進行深入研究，但對于這些制度在實踐中是如何相互關(guān)聯(lián)、相互制約，從而形成一個復(fù)雜的“困境系統(tǒng)”的，缺乏整體性的考察。例如，責(zé)任人認定不清直接導(dǎo)致資金追償無門，而資金的缺乏又反過來使得高標(biāo)準(zhǔn)的修復(fù)目標(biāo)成為空談。二是實證研究的深度與廣度不足。由于該法實施時間尚短，目前的研究多停留在對法律文本的邏輯推演和對地方試點性政策的介紹，缺乏基于全國范圍內(nèi)大量行政執(zhí)法案例、司法判決和具體項目運作的、能夠反映普遍性問題的實證數(shù)據(jù)分析。這使得許多對策建議還停留在“應(yīng)當(dāng)如何”的層面，而對其在現(xiàn)實中“為何不能”的根源挖掘不夠。三是研究的前瞻性與動態(tài)性有待提升。在“雙碳”目標(biāo)、國土空間規(guī)劃改革等新的宏觀政策背景下，土壤污染防治工作面臨著新的要求與挑戰(zhàn)，現(xiàn)有研究對此的理論回應(yīng)尚不充分。鑒于此，本文的研究切入點在于，采取一種“系統(tǒng)性困境”的整合視角，將《土壤污染防治法》的實踐困境，視為一個由責(zé)任、資金、技術(shù)、監(jiān)管等多個子系統(tǒng)相互作用、相互掣肘而形成的“治理癥候群”。本文將不再滿足于對單個制度的孤立分析，而是致力于通過對典型案例和實踐模式的深度剖析，揭示這些困境之間的內(nèi)在傳導(dǎo)機制。通過這種系統(tǒng)性的診斷，本文旨在彌補現(xiàn)有研究在整體性視角與實證深度上的不足，以期提出一套更具協(xié)同性、更具操作性的、旨在打通法律實施“最后一公里”的綜合性解決方案。研究方法本研究的核心目標(biāo)在于，通過對《土壤污染防治法》實踐運行狀況的實證考察，系統(tǒng)性地診斷其核心法律機制在現(xiàn)實中遭遇的困境，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建具有針對性的制度完善路徑。為實現(xiàn)此目標(biāo)，本研究采用了以規(guī)范分析為基礎(chǔ)，以案例分析為核心，并輔之以比較法研究的綜合性研究設(shè)計。整體的研究框架遵循“法律規(guī)范解讀—實踐困境診斷—成因深度剖析—系統(tǒng)性對策構(gòu)建”的邏輯層次，力求將法律的應(yīng)然規(guī)定與實踐的實然狀況緊密結(jié)合，確保研究結(jié)論的客觀性與建設(shè)性。本研究的數(shù)據(jù)收集渠道主要包括以下三個方面。第一，法律與政策文本。這是本研究進行規(guī)范分析的基石。本研究全面收集并系統(tǒng)梳理了《中華人民共和國土壤污染防治法》的全部條文，以及與之配套的《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》等國務(wù)院和相關(guān)部委發(fā)布的行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。此外，還搜集了部分省市（如江蘇、湖南、重慶）出臺的地方性法規(guī)和實施方案，以考察地方在落實國家法律中的具體創(chuàng)新與變通。第二，案例與實踐資料。這是本研究進行實證分析的核心素材。本研究通過“中國裁判文書網(wǎng)”、“北大法寶”等法律數(shù)據(jù)庫，以及生態(tài)環(huán)境部和地方生態(tài)環(huán)境廳（局）官方網(wǎng)站公布的行政處罰案例、典型執(zhí)法案例等，搜集了《土壤污染防治法》實施以來的相關(guān)司法與行政執(zhí)法文書。同時，通過對《中國環(huán)境報》、財新網(wǎng)等專業(yè)媒體的深度報道，以及對相關(guān)學(xué)術(shù)期刊中關(guān)于地方土壤治理項目（如常州外國語學(xué)?！岸镜亍笔录暮罄m(xù)處理、某些地區(qū)土壤修復(fù)基金的運作模式）的調(diào)查研究論文進行檢索，積累了反映法律實施深層次問題的鮮活案例資料。第三，比較法文獻。本研究重點查閱了美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CERCLA）和德國《聯(lián)邦土壤保護法》的法律文本、相關(guān)實施細則以及權(quán)威的學(xué)術(shù)評述文獻，旨在通過對這些國家在解決歷史遺留污染、構(gòu)建多元化資金機制等方面的成熟經(jīng)驗進行比較分析，為我國的制度完善提供有益的借鑒。本研究的數(shù)據(jù)分析方法是質(zhì)性研究中的內(nèi)容分析法與比較分析法的結(jié)合。在對法律與政策文本的分析中，本研究采用法教義學(xué)的方法，對《土壤污染防治法》中關(guān)于責(zé)任主體、資金來源、管理標(biāo)準(zhǔn)等核心條款的文義、體系、歷史和目的進行解釋，厘清立法者的制度設(shè)計初衷與內(nèi)在邏輯，構(gòu)建起一個用于評價實踐狀況的“分析基準(zhǔn)”。在對案例與實踐資料的分析中，本研究將采用歸納法，對搜集到的案例進行編碼和分類，重點提煉出在責(zé)任認定環(huán)節(jié)，法院或行政機關(guān)面臨的證據(jù)難題和法律適用爭議；在資金保障環(huán)節(jié)，項目實施中出現(xiàn)的資金缺口及其原因；在標(biāo)準(zhǔn)適用環(huán)節(jié)，各方主體之間的分歧與沖突等。通過對這些“問題點”進行歸納和類型化，本研究旨在描繪出《土壤污染防治法》實踐困境的“全景圖譜”。最后，在比較分析的基礎(chǔ)上，本研究將中國實踐中出現(xiàn)的困境，與美、德等國的解決方案進行對照，分析其制度差異背后的深層原因，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的國情與法律傳統(tǒng)，提出系統(tǒng)性的、具有本土適應(yīng)性的制度完善建議。研究結(jié)果通過對《土壤污染防治法》的規(guī)范體系進行解讀，并結(jié)合對該法實施以來大量行政執(zhí)法案例、司法判決及地方實踐模式的實證考察，本研究發(fā)現(xiàn)，盡管該法在宏觀層面構(gòu)建了較為完備的制度框架，但在微觀的實踐操作層面，其核心機制的運行效能卻因一系列結(jié)構(gòu)性障礙而大打折扣。這些障礙相互交織，共同構(gòu)成了當(dāng)前我國土壤污染防治工作的核心困境。首先，在污染責(zé)任認定機制上，“污染者擔(dān)責(zé)”原則遭遇了“歷史”與“現(xiàn)實”的雙重挑戰(zhàn)，導(dǎo)致大量存量污染地塊成為責(zé)任追究上的“孤兒地塊”?！锻寥牢廴痉乐畏ā冯m然明確了“誰污染，誰治理”的根本原則，但在實踐中，這一原則的適用范圍極為有限。對于歷史遺留的污染地塊，其污染行為往往發(fā)生在幾十年前，原始的污染企業(yè)或已通過改制、兼并、破產(chǎn)等方式不復(fù)存在，或因年代久遠而缺乏必要的排污證據(jù)，導(dǎo)致責(zé)任人根本無法查明或追溯。對于現(xiàn)實中的污染地塊，由于土壤污染的隱蔽性和長期累積性，在一塊土地歷經(jīng)多個使用權(quán)人流轉(zhuǎn)后，要通過因果關(guān)系檢驗，精準(zhǔn)地將污染后果歸責(zé)于某一個特定的歷史主體，在技術(shù)上和法律上都面臨著極高的證明難度。該法雖然規(guī)定了在責(zé)任人不明或不存在時，由土地使用權(quán)人實施風(fēng)險管控和修復(fù)，但這在實踐中引發(fā)了巨大的公平性爭議。許多土地使用權(quán)人，特別是在不知情的情況下購得污染地塊的“善意”主體，其自身也是污染的受害者，讓他們承擔(dān)天價的修復(fù)費用，既不公平，也超出了他們的經(jīng)濟承受能力，從而導(dǎo)致治理工作陷入僵局。其次，在資金保障機制上，呈現(xiàn)出政府財政“獨木難支”與社會資本“望而卻步”的雙重困境，可持續(xù)的資金投入模式遠未形成。土壤污染治理，特別是修復(fù)，動輒需要數(shù)千萬甚至數(shù)億元的投入，資金問題是制約防治工作的最大瓶頸。根據(jù)《土壤污染防治法》，防治資金主要來源于中央和地方財政。然而，實證分析表明，相對于全國范圍內(nèi)巨大的治理需求，各級財政設(shè)立的專項基金規(guī)模極為有限，只能覆蓋少數(shù)重點區(qū)域或示范項目，可謂杯水車薪。法律同時鼓勵和支持社會資本參與土壤污染防治，但實踐中，社會資本的進入意愿普遍不高。其根本原因在于，土壤修復(fù)項目投資巨大、技術(shù)風(fēng)險高、回報周期長，且修復(fù)后土地的增值收益往往難以覆蓋其高昂的成本。現(xiàn)有的激勵政策，如財政補貼、稅收優(yōu)惠、綠色信貸等，其力度尚不足以改變項目的負外部性，導(dǎo)致“誰投資、誰虧損”的尷尬局面。這種資金保障機制的“輸血”依賴與“造血”功能不足，使得大量的污染地塊因“缺錢”而被長期擱置。再次，在風(fēng)險管控與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系上，存在著“一刀切”的宏觀指導(dǎo)與“差異化”的實踐需求之間的矛盾。我國目前實施的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對于不同區(qū)域的背景值差異、不同土地利用類型的風(fēng)險敏感度考慮不夠充分，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)在具體地塊的適用上，可能出現(xiàn)過于嚴苛或過于寬松的問題。例如，將適用于敏感用地（如住宅、學(xué)校）的嚴格修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，套用于一般的工業(yè)用地，可能會造成不必要的、極度高昂的修復(fù)成本，打擊了責(zé)任人治理的積極性。反之，若標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，則可能留下環(huán)境健康隱患。此外，該法引入的“風(fēng)險管控”理念，在實踐中也面臨著如何界定其適用范圍、如何確保管控措施長期有效、以及如何與未來的土地利用規(guī)劃相銜接等一系列技術(shù)與管理難題。標(biāo)準(zhǔn)的模糊性與剛性，共同導(dǎo)致了治理決策的困難與爭議。最后，在監(jiān)督管理體系上，多部門共管的“九龍治水”格局，導(dǎo)致了職責(zé)交叉、監(jiān)管縫隙與行政效率低下等問題。土壤污染防治涉及的鏈條極長，從污染源頭的監(jiān)管、污染地塊的調(diào)查評估，到修復(fù)過程的監(jiān)督、修復(fù)后土地的再開發(fā)利用，其管理職能分散在生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康等多個部門。雖然《土壤污染防治法》原則上規(guī)定了各部門的職責(zé)，但在實踐中，部門之間缺乏一個強有力的、常態(tài)化的協(xié)同工作機制。例如，在建設(shè)用地準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，自然資源部門的土地收儲、規(guī)劃許可，與生態(tài)環(huán)境部門的土壤狀況調(diào)查、風(fēng)險評估報告評審之間，如何實現(xiàn)無縫銜接與信息共享，在許多地方仍是難題。這種部門分割的現(xiàn)狀，不僅降低了監(jiān)管效率，也可能因為信息不通、標(biāo)準(zhǔn)不一而產(chǎn)生監(jiān)管上的漏洞。討論本研究通過對《土壤污染防治法》實踐困境的系統(tǒng)性診斷，其理論貢獻在于，它深刻揭示了在應(yīng)對具有長期性、復(fù)雜性和高度不確定性的環(huán)境問題時，單一的、命令控制型的法律規(guī)制模式所固有的局限性。本研究的發(fā)現(xiàn)，為環(huán)境治理理論中的“系統(tǒng)性失靈”提供了來自中國土壤污染防治領(lǐng)域的生動注解。即，法律的失靈，并非源于某一個孤立條款的缺陷，而是源于構(gòu)成法律機制的責(zé)任、資金、技術(shù)和監(jiān)管等多個子系統(tǒng)之間的不匹配與負向反饋。責(zé)任主體的懸空，導(dǎo)致了資金投入的無源之水；資金的匱乏，又使得科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行成為空中樓閣；而標(biāo)準(zhǔn)的模糊與監(jiān)管的分割，則進一步加劇了責(zé)任認定與資金分配的混亂。這一系統(tǒng)性的視角，挑戰(zhàn)了那種試圖通過修補單個法律漏洞來解決整體問題的傳統(tǒng)思路，強調(diào)了環(huán)境法治建設(shè)必須從“制度要素的拼盤”轉(zhuǎn)向“治理體系的整合”。本研究的結(jié)論，豐富了環(huán)境法實施理論，即一部環(huán)境法律的成功實施，不僅取決于其內(nèi)部規(guī)則的邏輯自洽，更取決于其外部經(jīng)濟激勵、技術(shù)支撐與行政協(xié)調(diào)等配套體系的健全與協(xié)同。在實踐啟示層面，本研究的診斷性結(jié)論為破解《土壤污染防治法》的實施困境，提供了一套旨在打通制度“堵點”、實現(xiàn)系統(tǒng)性優(yōu)化的綜合性改革方案。這套方案的核心，是從過去依賴行政命令的單一路徑，轉(zhuǎn)向構(gòu)建一個多元主體協(xié)同共治、多種治理工具混合使用的復(fù)合型法律機制。首先，針對責(zé)任認定機制的“孤兒地塊”難題，必須構(gòu)建一個“次序遞補、終局保障”的多元責(zé)任體系。第一層次，應(yīng)盡最大努力通過完善環(huán)境信息公開、建立企業(yè)環(huán)境信用檔案等方式，落實原始污染者的責(zé)任。第二層次，在污染者確實無法認定或無力承擔(dān)時，應(yīng)明確土地使用權(quán)人承擔(dān)“先行治理”的法定義務(wù)，但同時必須賦予其在治理后，向污染者（若未來能被發(fā)現(xiàn)）或相關(guān)基金進行追償?shù)臋?quán)利，并通過稅收減免、容積率獎勵等方式對其進行補償，以實現(xiàn)公平。第三層次，對于歷史遺因造成的、無任何責(zé)任人可追溯的純粹“孤兒地塊”，應(yīng)由政府設(shè)立的土壤污染防治基金承擔(dān)“終局治理”的兜底責(zé)任。這一遞補式的責(zé)任鏈條，旨在確保每一個污染地塊都有明確的責(zé)任歸屬，避免治理工作的懸置。其次，針對資金保障機制的“輸血”困境，必須開創(chuàng)一個“財政引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、金融創(chuàng)新”的多元化、可持續(xù)融資模式。在“開源”方面，除了繼續(xù)爭取中央和地方財政投入外，應(yīng)強制性地將部分土地出讓金收益，特別是來自“棕地”（即污染地塊）再開發(fā)所獲得的土地增值收益，劃入土壤污染防治基金，形成穩(wěn)定的資金來源。在“造血”方面，應(yīng)大力發(fā)展綠色金融，鼓勵銀行、保險、信托等金融機構(gòu)，開發(fā)針對土壤修復(fù)項目的綠色信貸、環(huán)境責(zé)任保險、產(chǎn)業(yè)投資基金等金融產(chǎn)品。同時，政府應(yīng)通過提供長期低息貸款、擔(dān)保、承諾回購修復(fù)后的土地等方式，降低社會資本的投資風(fēng)險，提高其參與的積極性。再次，針對標(biāo)準(zhǔn)體系的“模糊性”困"題，必須建立一套“分類管理、分級控制、風(fēng)險導(dǎo)向”的精細化標(biāo)準(zhǔn)與評估體系。國家層面應(yīng)制定宏觀的、原則性的土壤環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)，同時授權(quán)并指導(dǎo)地方，根據(jù)本地區(qū)的土壤背景值、土地利用規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，制定更為具體、更具操作性的地方性風(fēng)險篩選值和修復(fù)目標(biāo)值。應(yīng)大力推行“基于風(fēng)險的修復(fù)”（RBCA）理念，即修復(fù)的目標(biāo)不是將土壤恢復(fù)到“純凈”狀態(tài)，而是根據(jù)該地塊未來的用途（如作為公園、工廠還是住宅），將污染物濃度降低到對特定人群（如兒童、工人）健康風(fēng)險可接受的水平。這種精細化的管理，能夠極大地降低不必要的修復(fù)成本，實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟效益的平衡。最后，針對監(jiān)督管理體系的“九龍治水”困境，必須建立一個“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、信息共享、全程聯(lián)動”的高效協(xié)同監(jiān)管機制。建議在省級及以上層面，設(shè)立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的土壤污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門工作，解決重大爭議。同時，必須加快建設(shè)全國統(tǒng)一的土壤環(huán)境信息平臺，打破生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門之間的“信息孤島”，實現(xiàn)污染地塊的調(diào)查數(shù)據(jù)、風(fēng)險評估報告、治理修復(fù)方案、土地利用規(guī)劃等信息的實時共享與動態(tài)更新，從而實現(xiàn)對污染地塊從“發(fā)現(xiàn)”到“安全再利用”的全生命周期協(xié)同監(jiān)管。本研究也存在一定的局限性。由于《土壤污染防治法》實施時間相對較短，能夠反映其長期效果的司法判例和治理項目案例尚不充足，這可能使