1、第八章 人事管理和績效管理,一 人事管理 二 人事制度改革 三 績效管理 四 對人事改革與績效改革的批評,盡管當下公共部門的改革關注點放在外部因素上，但在內(nèi)部管理上也發(fā)生了一些重要的變革。管理主義模式試圖使組織及其內(nèi)部管理制度取得比以前更為直接的結(jié)果，在這種模式下，內(nèi)部管理已呈現(xiàn)出重要的變化。人事管理和績效管理作為內(nèi)部管理的兩個主要方面也正在發(fā)生變革。 傳統(tǒng)模式下人事管理的目標主要是控制投入，而不是產(chǎn)出或目標的實現(xiàn)。 在新公共管理運動中，人事管理的目標是關注結(jié)果。,引言,一、人事管理,傳統(tǒng)行政模式中的人事管理幾乎完全遵循了馬克斯韋伯的官僚制理論。 在韋伯的理論中，個體公務員有一套特定的工作條件

2、： （1）終身制 （2）由高層權(quán)威機構(gòu)任命而不是經(jīng)選舉產(chǎn)生，對招聘和雇傭條件進行獨立的、非政治的控制 （3）職務任命和晉升是一種功績晉升制度 （4）由養(yǎng)老金提供的老年安全保障,一、人事管理,傳統(tǒng)人事行政的優(yōu)點 為體制內(nèi)的公務員提供了一種獲得穩(wěn)定感的途徑； 其設計是超黨派的，即公務員是中立的，不隨政黨和選舉的更迭而變動； 公務員被任命到初級職位并通過等級制度獲得穩(wěn)步晉升，甚至憑資歷獲得升遷，這一切將培養(yǎng)公務員對部門和公共服務的忠誠感，并能夠弱化公職政治化的現(xiàn)象；,一、人事管理,傳統(tǒng)人事行政的缺點： 傳統(tǒng)人事管理中僵化的等級制度無法適應快速的變化，而且導致公務員只專注自己的事務。 根據(jù)資歷選拔的制

3、度往往會打擊有能力的人，產(chǎn)生庸才。 缺乏績效測量導致無效率。 傳統(tǒng)行政中的人事制度更重視公平而非實現(xiàn)結(jié)果的能力。 重視規(guī)則和程序?qū)е屡囵B(yǎng)的只是行政官員，而非管理者。 行政結(jié)構(gòu)的僵化性使得選拔程序過于煩瑣，并經(jīng)常超出管理者的控制，因此很難雇用到合適的人才。 很難建構(gòu)一套適當?shù)膱蟪牦w系或解雇不稱職的人。 各種規(guī)則也抑制了管理者激勵下屬的能力。,二、人事制度改革,英國1968年的富爾頓報告建議人事制度應該開放 ，使外界人員可以被雇用在公共部門的所有層次上。 美國1978年的文官改革法主張管理需要改進，而且管理者應對其組織和員工承擔更大的責任。 人事制度變革的目標： 人事制度變革的一般目標是注重結(jié)果、

4、靈活性和激勵因素，旨在打破僵化的等級制結(jié)構(gòu)并提供靈活性。它不同于有保障的終身雇傭制，所有層級上的大多數(shù)員工都面臨著機構(gòu)的重級以及更大的流動性、更多的冗員裁撤計劃和更大的不確定性 。,雖然公共部門是由于政府工作的與眾不同而引進特殊的人事制度，但其規(guī)模和職能的擴大已經(jīng)表明，大多數(shù)公務員的工作是提供服務而非政策建議，因而，采用不同雇傭標準的狀況也難以為繼了。,二、人事制度改革,奧斯本和蓋布勒認為人事制度改革主要表現(xiàn)為： 廣泛的職位分類和工資等級； 由市場決定的各種工資； 績效工資； 基于績效而非資歷的晉升和解雇 ； 允許管理者雇用最合格人員的雇傭制度大膽錄用最能勝任的人； 精簡被解雇人員的申訴程序

5、。 (Osborne and Gaebler，1992),二、人事制度改革,公共部門人力資源管理（HRM）的特征 第一，戰(zhàn)略性。人事職能正變得更有戰(zhàn)略性，但必須在政府規(guī)定的的資源范圍內(nèi)進行。 第二，管理模式轉(zhuǎn)向理性主義與績效主義模式。 第三，靈活雇傭。與過去相比，雇用變得更加靈活而非標準化。 第四，雙向選擇的雇傭關系。一方面，大部分非管理人員繼續(xù)通過集體談判的方式來決定他們的報酬和條件；另一方面，公共管理者越來越多地通過個人雇用合同為政府服務。 第五，將私營部門的人力資源管理(HRM)理念及其流行模式應用到公共服務的一些特殊領域。 法納姆 (Farnham，1999) （教材p180）,二、人

6、事制度改革,公共管理者的工作比以前更加復雜、更具挑戰(zhàn)性。 在公共服務領域中，這種轉(zhuǎn)型確實正在進行，并且確定無疑的是，要回到過去的僵化狀態(tài)已絕無可能。當然這種過渡時期對許多公務員來說并不容易。,三、績效管理,績效管理改革是管理主義方案中一個特別重要的組成部分。許多政府部門現(xiàn)在期望設計“績效指標”，而績效指標是一種用來測量組織在實現(xiàn)既定目標的過程中所取得的進展情況的方法。在公共部門中，績效指標的設計比在私營部門要困難得多，但績效評估特別重要。,三、績效管理,概念界定：理解績效 績效，也稱效績、業(yè)績，來源于英文“performance”?？冃У臐h語意思是指“功績”（漢語大辭典），“功績、功效”（ 新

7、現(xiàn)代漢語詞典）。其英文的解釋是“執(zhí)行、履行、表現(xiàn)、成績”，是做事情的結(jié)果狀況。 總的來說，績效用于描述某一系統(tǒng)在運行一段時間后的結(jié)果表現(xiàn)。,三、績效管理,績效評估的目標是：監(jiān)督并推動工作人員和機構(gòu)實現(xiàn)組織目標的進程。 績效評估體系旨在評估個體成員的績效，甚至在一定程度上可以對一年中所期望取得的主要貢獻予以事先規(guī)定，然后把它與年終實際取得的成就進行比較。這種方法可以進一步延伸，即可以根據(jù)實現(xiàn)既定目標的程度而對組織成員進行獎懲。,績效管理過程圖,績效計劃 活動：與下屬一起確定目標和行動 時間：績效期初,績效考核 活動：考核員工或組織績效 時間：績效期結(jié)束時,績效反饋 活動：就考核結(jié)果 與員工面談

8、時間：考核結(jié)束時,績效實施與管理 活動：觀察、記錄和總結(jié)績效，向員 工反饋，與員工探討、給員工建議 時間：整個績效期間,關鍵績效指標體系,考核結(jié)果使用：薪酬設計、培訓計劃、人事變動等,績 效 期 間,從績效考核到績效管理,從人力資源管理領域的范疇來看，績效管理與績效考核的主要區(qū)別在于： 績效管理是一個完整的管理過程，是一個管理的循環(huán)，這個循環(huán)包括績效計劃、績效實施與管理、績效評估與績效反饋面談。績效考核只是管理過程中的局部環(huán)節(jié)和手段。績效管理不僅強調(diào)績效的結(jié)果，而且注重達成績效目標的過程。 績效管理側(cè)重于信息溝通和過程控制，績效考核側(cè)重于對考核結(jié)果的單向判斷?？冃Ч芾淼奶攸c是管理者與被管理者通

9、過雙向溝通與交流，鼓勵工作人員積極參與績效反饋過程， 促進雙方對績效的認同并加以改進，有效的溝通對塑造政府人員的正確行為導向等方面都具有積極作用。,三、績效管理,績效管理改革的起點之一：英國的財政管理議案（FMI Financial Management Initiative，1982 ） 詳細說明政府所有的政策目標和官僚組織內(nèi)個別單位的目標； 精確分配各種合同和項目成本； 制定績效指標和產(chǎn)出標準，用來評估目標實現(xiàn)過程中所取得的成就 。,三、績效管理,建立績效標準來對管理者的成就進行評判是非常必要的，這是公共管理的特征 。,績效指標 對績效評估對象進行客觀評判的具體尺度,考慮到政策目標的不同，

10、應該設計不同的績效指標體系。（卡特、克萊因和戴伊的觀點Carter，Klein andDay，1992，p181),英國政府績效評估的指標（3E） 經(jīng)濟economy 表示投入成本的最小化程度，即在維持特定水平的投入時，盡可能降低成本，或者說，充分使用已在的資源以獲得最大和最佳比例的投入，即“做事情盡可能節(jié)約”。這一指標一般涉及成本與投入的關系。 成本與投入的比率、行政開支與業(yè)務開支的比率、人均開支測定、單位成本測定、經(jīng)濟改進余地測定、資源浪費測定 效率efficiency 表示在既定的投入水平下使產(chǎn)出水平最大化，或者說，在既定的產(chǎn)出水平下使投入水平最小化，即“把事情做好”。這一指標一般通過投

11、入與產(chǎn)出之間的比例關系來衡量。 應用效率示標、采用不同的效率測定方法 效益effectiveness 表示產(chǎn)出最終對實現(xiàn)組織目標的影響程度，包括產(chǎn)出的質(zhì)量、期望得到的社會效果、公眾的滿意程度等，即“做正確的事，并且把它做好”。這一指標一般涉及產(chǎn)出與效果之間的關系。 質(zhì)量測定、社會效果測定、顧客滿意度測定,績效指標設計的原則 S M A R T,明確的（specific results） “具體的”“明確的”“清晰的”“切中目標的”，而不是“模棱兩可的”、“抽象的” 可衡量的（measurable） “可衡量的”、“可評價的”，能夠形成數(shù)量指標或行為強度指標，可供比較的標準，而不是“籠統(tǒng)的”、“

12、主觀的”描述； 可達到的（attainable） “能夠?qū)崿F(xiàn)的”，“可行的”；而不是“過高或過低”或者不切實際 現(xiàn)實的、相關的（realistic） “現(xiàn)實的”，而不是“憑空想象的”或“假設的”，與工作單位的需要和員工前程的發(fā)展相關 受時間限制的（time-constrained） 有計劃，受時間控制，具有“時限性”，而不是僅僅存在模糊的時間概念或根本不考慮完成期限,三、績效管理,績效測量及其在績效管理中的廣泛應用是一個有價值的實踐，但必須同時認識到它的局限性。 績效測量存在的困難： 公共部門的利益是不能被量化的； 以經(jīng)驗為基礎的測量方法由于只把注意力放在可以量化且能夠被信息系統(tǒng)處理的事情上而

13、使所做的事情發(fā)生了扭曲。 績效測量有很多困難，而且在公共部門存在的困難更大，但這并不意味著應該無所作為。 如果不嘗試測量績效，管理主義計劃的其他方面將無法有效運轉(zhuǎn)。,四、對人事改革與績效改革的批評,1、對人事改革的批評 （1）激勵公務員與降低他們的服務條件是人事管理的困境 。 波利特和鮑克特(Pollitt and Bouckaert，2000) （2）對個人績效的評估變成了一種控制手段。公務員有了更多的自由，但同時卻受到更大的監(jiān)督 霍頓 (Horton，1999) （3）通過額外工資進行激勵設想的問題。盡管績效工資從抽象意義上說是一個好的想法，但卻難以得到公平而又合理的執(zhí)行。它可能被用來獎賞

14、自己喜歡的人，因而可能會引起那些自以為是應該獲得額外報酬卻一無所獲的人的怨恨。 （4）公共部門中人事績效的測量仍然是個難題，因此，不公平的問題不可能得到解決。,四、對人事改革與績效改革的批評,2、對績效管理改革的批評 （1）如何設計有效的績效指標是一個問題。 （2）要設計出適當?shù)目冃y量辦法并非易事 。迄今為止所使用的績效指標了確實存在一些問題。在公共服務的許多領域中，很難用一種公平而又全面的方法對個人績效進行比較。,四、對人事改革與績效改革的批評,3、改革中的士氣問題 （1）公共行政在其黃金時代曾是一個有價值的、受人尊重的職業(yè)。這種情況在20世紀80年代以前已發(fā)生了變化，官僚個人不得不應對來自公眾的反感情緒。 （2）公共部門士氣低落的問題進一步惡化，并導致公共部門的工作人員工作無效率。 因此，要想提高整體績效，必須重視士氣問題。,從20世紀80年代初期開始，公共部門內(nèi)部管理制度