1、多中心治理趨勢下對政府能力建設(shè)的新思考,孫潔 200406020,文章框架： 多中心治理：政府能力建設(shè)的理論背景 多中心治理理論的興起 “治理”的涵義及特征 多中心治理趨勢下的政府能力建設(shè) 政府能力的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu) 多中心治理趨勢下政府能力建設(shè)的原則 政府能力建設(shè)是多中心治理的應(yīng)有之意 提高政府能力是多元化外部環(huán)境的必然要求 政府能力缺陷 政府能力建設(shè)的路徑選擇,一、多中心治理：政府能力建設(shè)的理論背景 （一） 多中心治理理論的興起 面對全球化和不確定性日益增加的大變革時代，各個發(fā)達國家和發(fā)展中國家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理模式，以便在經(jīng)濟的競爭中贏得優(yōu)勢并讓社會獲得有質(zhì)量的持續(xù)增長。治理

2、理論正成為回應(yīng)這一變革的強勢政治理論話語。治理理論所蘊涵的新的價值觀修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論，并在全球范圍內(nèi)引起了政治家、學(xué)者及官員和實業(yè)家的共識。 “治理”這一概念最早出現(xiàn)于1989年世界銀行的報告中，在此后十多年里，逐漸被發(fā)展為一個內(nèi)涵豐富，運用廣泛的理念，西方國家追求善治的政府治理模式的變革始于20世紀(jì)70、80年代，那時，西方國家政府組織面對著財政壓力、傳統(tǒng)官僚體制低效以及對公眾的回應(yīng)能力降低等一系列內(nèi)部問題，同時也面對著全球化、知識經(jīng)濟的變革，公眾需求多樣化等一系列外部環(huán)境的挑戰(zhàn)。,此次改革運動不是西方政府在管理內(nèi)容、管理形態(tài)或管理手段上的小幅度變化，而是在整個社會層面帶來的政府職

3、能與角色定位以及政府與公民社會關(guān)系的根本性變革。中國自改革開放以來，在中國特色社會主義理論和社會市場經(jīng)濟理論的指導(dǎo)下，整個經(jīng)濟、政治和社會領(lǐng)域發(fā)生了全面、深刻的變革。經(jīng)濟利益的多元化推動著社會結(jié)構(gòu)的多元化和行政管理模式的重新界定，重新調(diào)整政府、市場和公民社會的關(guān)系作為一項首要任務(wù)擺在了公共行政面前。多中心治理模式的引進對于我國公共行政的模式變革，社會關(guān)系的調(diào)和和社會穩(wěn)定有著重要價值。,（二）“治理”的涵義及特征 英語中的治理（governance）一詞源于拉丁語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來它與統(tǒng)治（government）交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。但

4、是自20世紀(jì)90年代以來，西方政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)家賦予governance以新的涵義，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與government相去甚遠，不再只局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而被廣泛應(yīng)用于社會經(jīng)濟領(lǐng)域。 到目前為止，各國學(xué)者們對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要觀點，其中最有代表性和權(quán)威性的是全球治理委員會給出的界定。該委員會于1995年發(fā)表了一份題為我們的全球伙伴關(guān)系的研究報告，并在報告中給治理下了定義。治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則

5、，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。,它有四個特征： (1)治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程； （2）治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)； （3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門； （4）治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。 治理也是一個具有雙重緯度的概念，表現(xiàn)在精神緯度上，政府治理強調(diào)了不同于統(tǒng)治的三個方面： （1）突出個體的自主性和自治性； （2）致力于塑造理性化和契約化的公共文化精神； （3）國家社會關(guān)系呈現(xiàn)新形態(tài)，從零和對立關(guān)系走向合作與共治的正和關(guān)系。表現(xiàn)在制度緯度上，政府治理強調(diào)了公民社會的自治，有限政府的構(gòu)造和基于政府、公民、市場三者互動基

6、礎(chǔ)上的多中心治理體系。,從上述關(guān)于治理的涵義、特征以及雙重緯度分析來看，治理一詞的基本涵義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種 活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)，處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用。,二、多中心治理趨勢下的政府能力建設(shè) （一） 政府能力的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu) 政府能力是當(dāng)今各國現(xiàn)代化進程中衡量政府優(yōu)劣的重要指標(biāo)，是一個國家核心競爭力的綜合體現(xiàn)，世界

7、銀行在1997年度報告中指出，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都對政府能力提出了新要求。 關(guān)于政府能力的內(nèi)涵，不同的學(xué)者從不同的角度給出了界定，為了研究的方便，這兒從政府職能的角度來定義。其中陳國權(quán)的概括最具有代表性，他提出，政府能力是指政府在管理社會的過程中所實際擁有的能量和能力，如果政府職能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力則是政府“能干什么”或“會干什么”。,任何一種政府能力都是由人力、權(quán)力、財力、權(quán)威（公信力）、信息、文化、協(xié)同力（制度力）等基本要素相互聯(lián)系構(gòu)成的一個系統(tǒng)，即“政府能力系統(tǒng)”，其中，人力、財力、權(quán)力是物質(zhì)性的“硬力量”，權(quán)威、文化力和信息力是非物質(zhì)形態(tài)的“軟力量”

8、，而管理能力是由行政系統(tǒng)內(nèi)部“硬力量”和“軟力量”之間由于組織、管理和調(diào)控方面產(chǎn)生的“協(xié)同力”，也屬于“軟力量”。這些基本要素圍繞著特定的目標(biāo)在不同的領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)中的聚合、配置和運用形成不同的政府能力外顯形式。一個政府擁有的各種外顯能力之間相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了“政府外顯能力系統(tǒng)”。無論是政府能力系統(tǒng)，還是政府能力外顯能力系統(tǒng)，都存在著結(jié)構(gòu)演進和結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。,政府能力的內(nèi)部構(gòu)成要素以及外顯能力之間的關(guān)系：,（二）多中心治理趨勢下政府能力建設(shè)的原則 1、 政府能力建設(shè)是個龐大的系統(tǒng)工程，它的復(fù)雜性和歷史性要求對它的研究要放在一定的社會環(huán)境下進行，在多中心治理的社會大背景下研究政府能力一定要抓住多中

9、心治理的特點，而且要重點突出，不要面面俱到。 2、 把政府自身能力建設(shè)與外顯能力建設(shè)相結(jié)合，重在以外顯能力建設(shè)推進內(nèi)部能力的建設(shè)。 3、 把政府能力系統(tǒng)看作是一項系統(tǒng)工程，并注意結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。,（三）政府能力建設(shè)是多中心治理的應(yīng)有之意 我國公共行政模式由統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)是一個社會變遷過程，是一個社會解構(gòu)與重構(gòu)的過程，是新的社會結(jié)構(gòu)形成并尋找與之相適應(yīng)的社會整合機制的過程，也是一個社會不斷從矛盾和沖突走向穩(wěn)定與和諧的過程。多元社會最突出的特征便是政府、市場、公民社會多元關(guān)系分化，治理便是找好三種關(guān)系各自的角色定位，形成一個良性運行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。由于傳統(tǒng)政治文化的影響，我國統(tǒng)治型管理還有深深的烙

10、印，而且，公民的民主理念向來不強，這種自治理念的培養(yǎng)不是一朝一夕能完成的，因此，要實現(xiàn)多元關(guān)系的整合，要使社會高效運轉(zhuǎn)，政府在其中扮演著重要角色。政府能力的提升在新的治理背景下便有了新的內(nèi)涵。,1、 社會分化 （1）提高政府能力是多元化外部環(huán)境的必然要求 當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的迅速消解、分化，新的社會要素得以產(chǎn)生、重構(gòu)，這種持續(xù)的消解、重構(gòu)過程是社會發(fā)展的基本內(nèi)容和主要動力，但是如果相對應(yīng)的社會整合能力過于滯后或弱化，社會發(fā)展就會出現(xiàn)“斷裂和失衡”狀況，危及社會穩(wěn)定。當(dāng)前社會分化的主要表現(xiàn)有： 利益結(jié)構(gòu)多元化，階層日益分化 改革確立的我國的基本經(jīng)濟制度是多種所有制并存的制度，多種所有制共同

11、發(fā)展的直接結(jié)果是利益主體的多元化，這種利益格局的整調(diào)伴隨著社會成員的急劇分化，使社會發(fā)展發(fā)生變異。中國社會階層日益分散化、復(fù)雜化，那種從“啞鈴型”向“橄欖型”發(fā)展的趨勢已經(jīng)在中國社會初見端倪。雖然利益分化有利于激發(fā)社會效率，但使貧富差距不斷拉大，造成兩極分化。這種利益不平衡需要政府去整合 。,文化多元，價值取向多樣化 傳統(tǒng)價值文化、西方植入文化和轉(zhuǎn)型期特有的組裝文化不斷發(fā)生碰撞，致使各種利益群體在自身文化定位、道德認(rèn)同、價值取向等方面陷入兩難境地，出現(xiàn)了文化和精神結(jié)構(gòu)的大裂變。社會倡導(dǎo)的價值標(biāo)準(zhǔn)和人們所奉行的行為準(zhǔn)則難免會發(fā)生背離，容易滋生腐敗現(xiàn)象和信仰危機。 社會組織多元化 改革開放以前，我

12、國的社會整合是單一的政府系統(tǒng)組織（包括單位組織）的整合，這種整合是以政府對社會資源的全面占有為前提的，改革開放后，隨著政府對社會資源占有的減少，一些非政府組織系統(tǒng)的中間組織逐漸孕育而生，發(fā)揮著越來越重要的作用。大量界于黨政機構(gòu)、企事業(yè)單位和個人之間的中間組織涌現(xiàn)出來，促進了組織體系結(jié)構(gòu)由層級型向網(wǎng)絡(luò)型轉(zhuǎn)化，甚至還分化出了逐漸趨于獨立的企業(yè)組織。新經(jīng)濟成分、新的市場服務(wù)和保障組織、新的利益群體和新的志趣群體。隨著改革的深入，組織的社會化程度越來越高，中間組織參與社會事務(wù)的能力越來越強。需要怎樣處理不同組織之間的關(guān)系，各種組織應(yīng)扮演什么樣的角色，政府便在其中扮演了“調(diào)解員”的角色。,當(dāng)代中國由政府

13、、市場、公民社會組成的多元社會是一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。俗話說“眾口難調(diào)”，政府要處理好各個方面的關(guān)系，需要很高的政治技能，這關(guān)系到各階層利益的實現(xiàn)和社會的穩(wěn)定。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，首先要處理好的關(guān)系就是效率與公平。除了價值判斷能力的提升，政府在處理這些關(guān)系的過程中，相應(yīng)的手段和方法也要有所改進，這涉及到政策工具的應(yīng)用技巧，社會多元化同時又加大了政府組織目標(biāo)的復(fù)雜性。 (2)全球化背景下的善治要求政府增強抵御和平演變的能力 全球化的重要特征之一是跨國組織和超國組織的影響日益增大，民族國家的主權(quán)及政府的權(quán)力日益削弱。隨著民族國家傳統(tǒng)的政府權(quán)威的削弱，善治的作用則日益增大。,治理理論尤其是全球治理理論建立

14、在政府的作用和國家的主權(quán)無足輕重，民族國家界限模糊不清這一前提之上，強調(diào)治理的跨國性和全球性。這里的危險就在于削弱國家主權(quán)和主權(quán)政府在國內(nèi)和國際治理中的重要作用，客觀上有可能為弱國和跨國公司干涉別國內(nèi)政，推行國際霸權(quán)政策提供理論上的支持，所以，對于治理理論，特別是全球治理理論這一危險傾向，我們必須給予高度警惕。 2、政府能力缺陷 多中心治理背景下的政府能力缺陷主要表現(xiàn)在以下兩個方面： （1） 政府效率危機 多元化社會要求必須要有一個有效政府，它能夠有效地制定政策，平衡矛盾，綜合利益差異，推動社會持續(xù)穩(wěn)定向前發(fā)展。公共行政模式由統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變的過程中，社會轉(zhuǎn)型加速了社會分化和社會結(jié)構(gòu)的變遷，這需

15、要政府的社會整合能力要與之相適應(yīng)。,由于現(xiàn)代市場經(jīng)濟的復(fù)雜性和多變性，政府決策的復(fù)雜性，政府結(jié)構(gòu)的低效率與“經(jīng)濟人”行為，特別是廣泛的私人利益的存在，無形中增加了政府對信息的全面掌握和分析處理的難度。由于政府很多時候都是在信息不完全或信息失真狀態(tài)下決策，很容易導(dǎo)致決策失誤。信息搜集的不完全性所引發(fā)的政治家和選民的“近視效應(yīng)”導(dǎo)致公共政策失誤，這是導(dǎo)致政府效率低下的一個重要原因。由于電子政務(wù)還沒完全普及，政策透明度不高，監(jiān)督機制不健全，政府行政高投入低效益，導(dǎo)致社會資源的極大浪費，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。,（2） 政府權(quán)威危機 政府的自利性導(dǎo)致權(quán)威喪失 依照公共選擇理論的假設(shè)，政府在很大程度上也是一種

16、經(jīng)濟人，也會追求自身利益的最大化，有效的政府自利性的控制有利于增強政府的能力，但政府自利性的無限膨脹則會極大地削弱政府的能力，特別是政府的自利性一旦擴張并出現(xiàn)政府的腐化和變質(zhì)之后，就會失去合法性的階級支持和社會支持，不但政府形象受損，而且會權(quán)威落地。 政府能力的有限性與職能擴張之間的矛盾會削弱自身的公信力 政府職能與政府能力是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。政府職能是指政府職責(zé)和功能，是政府對社會承擔(dān)的責(zé)任和法定的管理權(quán)限。政府職能實質(zhì)是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力是指政府在管理社會的過程中所實際擁有的能量和能力，是政府“能干什么”或“會干什么”。,政府職能與政府能力之間是一種互動的關(guān)

17、系。由于資源的限制，政府的能力是有限的。有限的能力不可能承擔(dān)無限的政府職能。政府職能只有適度地界定它才能更好地發(fā)揮政府的作用。在計劃經(jīng)濟時期，我國政府職能的無限擴張曾導(dǎo)致可一系列矛盾和問題。從建國初期我國就致力于精簡機構(gòu)，但始終沒有走出“精簡膨脹再精簡再膨脹”的怪圈，擴張性的政府職能必然伴隨著政府機構(gòu)的膨脹。隨著社會發(fā)展和社會事務(wù)的增多，我國政府職能擴張到許多不該管的領(lǐng)域，做了許多“不該管也管不好的事情”的事，導(dǎo)致社會公眾對政府產(chǎn)生了懷疑。如果繼續(xù)下去，則可能導(dǎo)致政府權(quán)威的喪失。這種“強權(quán)力、弱能力”的政府現(xiàn)狀迫待改善。,（四） 政府能力建設(shè)的路徑選擇 1、外顯能力建設(shè)的綜合體現(xiàn)加強社會整合能

18、力 社會整合能力是指政府將社會系統(tǒng)中不同的因素或部分結(jié)合成一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會整體、凝聚成一種合力的本領(lǐng)和力量。社會整合的目的是使各種社會組織、社會群體及社會力量以全社會共同的價值目標(biāo)為基礎(chǔ),分工合作,和諧共處,形成社會發(fā)展和進步的合力。社會整合的實質(zhì)是資源的優(yōu)化配置、制度的合理安排、關(guān)系的理順和力量的凝聚。改革開放二十多年以來,隨著經(jīng)濟體制的變革,我國社會開始分化,逐漸從同質(zhì)的單一性社會向異質(zhì)的多樣性社會轉(zhuǎn)型。在社會轉(zhuǎn)型過程中,經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式和分配方式日益多元化,社會利益結(jié)構(gòu)也隨之分化、重組,新的利益群體和階層逐步形成,人們的利益訴求不盡相同,價值觀念多元化,因此社會成員之間必然

19、要產(chǎn)生觀念和利益上的矛盾與沖突,進而影響社會穩(wěn)定與和諧。盡管多樣性的存在是一個社會保持活力的源泉,但從社會和諧穩(wěn)定運行的要求看,又必須把多樣性整合起來,納入一個有序的發(fā)展系統(tǒng)。因此,政府要以民主的多元的社會整合方式取代計劃經(jīng)濟時期形成的以行政權(quán)力為主的一元的單向的社會整合方式,以致力于實現(xiàn)最廣大人民的根本利益為訴求,整合社會力量,維護社會穩(wěn)定,避免社會的沖突甚至分裂,實現(xiàn)全社會的和諧發(fā)展和共同進步。 社會整合能力是政府對效率與平等相平衡的追求，是一種綜合性能力，在政府能力建設(shè)中起先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用。,加強政府的社會整合能力對政府主要從以下四個方面入手： （1）利益沖突整合 社會整合的內(nèi)容就在于

20、,以全社會的根本和長遠利益為標(biāo)準(zhǔn),來協(xié)調(diào)解決全社會不同利益群體的沖突與矛盾,從而達到構(gòu)建和諧社會的目的。整合的過程,就是要防止一個社會群體的利益建立在其他群體利益的之上,更不能建立在全社會的根本利益之上。當(dāng)某一些利益群體的利益過高,影響甚至侵害到其他利益群體的利益時,政府就要出面進行協(xié)調(diào),適當(dāng)限制過分膨脹的利益,適當(dāng)張揚和扶持受到擠壓而萎縮的群體利益。在利益整合過程中，尤其要關(guān)注社會弱勢群體，要通過改革分配制度和社會保障體系，縮小社會收入差距，降低貧富分化的程度，保護弱勢群體的利益 。,（2）文化價值整合 任何社會形態(tài)的發(fā)展都需要有與之相適應(yīng)的文化基礎(chǔ)和精神支持。多中心治理下的社會，其文化是介

21、于“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”之間的“過渡型文化”,這種“過渡型文化”往往產(chǎn)生傳統(tǒng)文化價值觀與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代文化價值觀的矛盾與沖突。在改革開放過程中,傳統(tǒng)價值觀與現(xiàn)代價值觀、非社會主義意識形態(tài)與社會主義意識形態(tài)的矛盾和沖突不但沒有停止過,而且有時非常激烈,導(dǎo)致人們信仰危機、理想危機的現(xiàn)象時有發(fā)生,這在一定程度上有損于社會目標(biāo)的統(tǒng)一與整合。因此,必須加強文化整合,建立與多元社會相適應(yīng)的文化價值體系。,首先,重構(gòu)價值體系,塑造國民精神,就是要在中國傳統(tǒng)文化價值體系進行重新估價和重新闡釋的基礎(chǔ)上,建立起反映時代精神的價值體系,使人們從傳統(tǒng)人跨向現(xiàn)代人的過程中,獲得思維與行為的合理歸趨,獲得塑造自我走向健

22、康人格的內(nèi)在力量,在此基礎(chǔ)上塑造中華民族現(xiàn)代的國民精神;其次,重構(gòu)集體主義價值導(dǎo)向,正確處理個人與集體的關(guān)系,引導(dǎo)民族道德水平在超越封建傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上得到現(xiàn)代集體主義的提升;再次,放大和強化輿論的制約功能,運用各種現(xiàn)代大眾傳播媒介,為公民的監(jiān)督提供有效途徑;最后,全方位地開展社會主義市場經(jīng)濟觀念和心理文化建設(shè),為多中心社會的良性運行奠定心理文化基礎(chǔ)。,（3） 制度差異整合 多中心治理下的社會應(yīng)該是一個高度一體化的社會,從全社會的角度來看,基本制度應(yīng)該是統(tǒng)一的,而不應(yīng)該因為地域、行業(yè)特別是因群體的不同而不同。但是在傳統(tǒng)的社會中,由于各種原因,這種制度的差異甚至制度歧視比較多的存在。這既不利于市場經(jīng)

23、濟體制改革目標(biāo)的確立,更加不利于一個和諧穩(wěn)定社會的構(gòu)建。這種制度差異就需要政府進行整合。,政府在制度整合方面的工作重點應(yīng)該包括以下幾個方面:第一,保證制度參與的公平性。所謂制度參與就是指,社會群體在制度確立和變遷過程中的采取某種行動,從而影響甚至改變制度的行為。如前所述,現(xiàn)代政府的公共決策實際上是各種不同的利益群體相互博弈的結(jié)果,要博弈就必須有一個博弈的體系與框架,這種體系與框架就是制度。各種利益群體要有一個公平的博弈制度,這就需要政府整合。第二,實施國民待遇。整合制度差異的一個重要途徑,是加大全社會實施國民待遇的力度。國民待遇的實施要針對每個社會成員和每個利益群體。從個人的角度來說,每一個國

24、家公民,都應(yīng)該享受同等的權(quán)利,承擔(dān)同等的義務(wù)。,2、加強政府內(nèi)部能力系統(tǒng)的建設(shè) 多中心治理模式下的社會整合能力作為一項政府的外顯能力的綜合表現(xiàn)，是以政府內(nèi)部能力系統(tǒng)的加強為基礎(chǔ)的。政府外顯能力的提高歸根結(jié)蒂是政府內(nèi)部能力要素綜合作用的結(jié)果。雖然多中心治理強調(diào)權(quán)力多元取向和社會整合意向，但就我國國情而言，在多中心治理網(wǎng)絡(luò)中，政府還是起著利益調(diào)解人的重要作用，所以加強政府自身能力建設(shè)是政府能力建設(shè)的根本。在政府內(nèi)部能力系統(tǒng)中，權(quán)力、公信力（權(quán)威）的加強是當(dāng)務(wù)之急。 （1）加強權(quán)力建設(shè)是提高政府能力的根本 權(quán)力是政府的應(yīng)有之意 權(quán)力是政府能力的根本，它構(gòu)成了政府能力區(qū)別于其他主體能力的質(zhì)的規(guī)定性。在

25、政府內(nèi)部能力要素中，權(quán)力是政府能力的本質(zhì)特征。是一種具有強制或命令性質(zhì)的“特殊的公共權(quán)力”。,從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理，它特別關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用。 走出政府“去權(quán)力化”的誤區(qū) 公共選擇學(xué)者不滿足政府提供公共物品的低效率，從而引進了公共選擇理論，它重新強調(diào)市場的價值，給政府開出藥方，就是讓政府將其不應(yīng)該做的和做不好的事情交給市場來完成。是基于政府提供公共物品的低效率而對政府與市場關(guān)系進行重組。開始反對政府對公共物品的獨裁。接下來是新公共管理運動，將注意力由重視工

26、作過程和投入轉(zhuǎn)向注意結(jié)果和產(chǎn)出。將私人部門管理方式引入公共部門，在轉(zhuǎn)變政府角色的同時，將觸角伸到政府內(nèi)部，觸及到政府管理理念的轉(zhuǎn)變，進一步弱化了政府的權(quán)力。而如今的治理理論明確提出，政府不是國家唯一的權(quán)力中心。,公共行政模式的轉(zhuǎn)變過程體現(xiàn)了政府與社會關(guān)系的一種漸進的平等過程，其中必然伴隨著政府權(quán)力的分散化。但是政府權(quán)力的分散化并不意味著這個社會就不需要政府的權(quán)力，而是權(quán)力的分布狀態(tài)有了改變，由政府手中分散到市場手中，又進一步分散到公民社會手中。即使在多中心治理的模式下，該屬于政府的那一部分權(quán)力還是應(yīng)該由政府掌握，因為有些事情只有靠政府才能做好。比如社會規(guī)范能力、維持社會秩序的能力、維護社會公正

27、的能力。權(quán)力的分散不代表權(quán)力的消失，在某些特定領(lǐng)域還需要加強。,把握權(quán)力擴張的原則界限，實現(xiàn)“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變 權(quán)力的適當(dāng)擴張是必須的，但并不意味著權(quán)力可以無限擴張，權(quán)力的無限擴張必然導(dǎo)致政府對社會的淹沒，對公共利益的偏離，政府腐敗現(xiàn)象的滋生。權(quán)力擴張有原則界限，這些原則包括：權(quán)益維護原則，市場優(yōu)先原則，幫助而非替代原則，有效性原則。除此之外，還要建立起權(quán)力的有效控制機制，通過道德控制、政治控制、法律控制、責(zé)任控制來限制權(quán)力的隨意擴張。其中，最基礎(chǔ)和最具操作性的是責(zé)任控制，要抓住這一環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變?！柏?zé)任政府”作為一種價值理念它要求政府必須積極地回應(yīng)社

28、會和民眾的具體要求，并及時采取措施加以滿足。而作為一種制度安排，它意味著必須建立健全保證政府責(zé)任實現(xiàn)的控制機制。當(dāng)前我國政府的責(zé)任控制機制包括：先進的社會主義行政文化，公開明晰的行政執(zhí)法責(zé)任制，完備的行政責(zé)任法律體系以及廣泛程度的公眾參與。,（2）建立有限政府，規(guī)約政府行為，重塑政府權(quán)威 權(quán)威（公信力）是一種源自于政府合法性的力量。它建立在相對方對政府的敬意、認(rèn)同基礎(chǔ)上。如果說權(quán)力主要是一種物質(zhì)性能量的話，那么權(quán)威就是一種精神性的力量。 多中心治理模式下，政府要有號召力和凝聚力，這就需要重塑政府權(quán)威，當(dāng)前，找好政府的角色定位一建立一個有限政府是重塑政府權(quán)威的關(guān)鍵。 所謂有限政府是相對于無限政府、全能政府而言的，是指權(quán)力、職能、規(guī)模和行為都