社會其它相關(guān)論文-論中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革25年ChinasVillagesandTownsReformAlreadyhasPassedThrough25yearsbstract：Sincethereformandopenpolicy,ourcountrysvillagesandtownsreformalreadyhaspassedthrough25yearscourse.ittobepossibletodivideintofourstagesroughly:Namelysocietychangedthetownshipandthesystemestablishmentofthetownshippoliticsvillagegovernsfrom1980to1985；Consolidatedthevillagesandtownsandcarriedoutthevillagersautonomouslyfrom1986to1989；thecountytownshipcomprehensivereformexperimentsiteandestablishmentperfectagriculturesocializationservicesystemfrom1990to1997；In1998untilnowagriculturaltaxexpensereformandinnovationofthevillagesandtownsmanagementsystem.Villagesandtownsreformpoweroriginatesunceasinglyfurtherdevelopementandgreatprogressactuallymadebythevillagersautonomouslyintheagriculturaleconomyorganizationalreform,especiallythepowerfulimpetusofthecountrysidetaxexpensereformintherecentyears.Thedirectionandgoalofnextstepofvillagesandtownsreformisinparticulartheestablishmentofthecapablehighlyeffectivebasicunitadministrationsystemandthemovementmechanismandthepublicfinancialsystemcoveringthecityandcountrysidetoenhancetheentiresocialmanagementandtheservicelevel,accordingtothewholereformmentalityoftheremovesthecity,strongcounty,thefinetownship,madeupthevillagethehealthydevelopmentofthecountrysidepoliticalreformshouldbeimpelled.Keywords:Villagesandtownsreform；Stagedivision；Societychangesthetownship；Thetownshippoliticsvillagegoverns；Transformadministrativefeesintotaxes；Countrysidesynthesisnecessaryreform摘要：改革開放以來，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已走過了25年，大體可分為四個(gè)階段即1980年至1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；1998年至今的農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革動力來源于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和實(shí)行“村民自治”的巨大進(jìn)步，尤其是近年來全國開展農(nóng)村“費(fèi)稅改”的強(qiáng)有力推動。中國下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方向和目標(biāo)，是建立精干高效的基層行政管理體制及運(yùn)行機(jī)制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，提高整個(gè)社會的管理和服務(wù)水平，并按“撤市、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、補(bǔ)村”的整體改革思路推動農(nóng)村政治體制改革的發(fā)展。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；階段劃分；“社改鄉(xiāng)”；“鄉(xiāng)政村治”；“費(fèi)改稅”；農(nóng)村綜合配套改革十一屆三中全會召開后，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革率先起步，推動農(nóng)村政治體制改革發(fā)生巨大的變化。1980年6月18日，人民公社的牌子最先從四川省廣漢縣向陽公社摘下來，改為鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府和農(nóng)工商總公司。從這一天算起，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革迄今已走過了25年。本文將對這一過程進(jìn)行全面總結(jié)和系統(tǒng)梳理，并對中國下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方向、目標(biāo)、動力、路徑等問題進(jìn)行深入探討。一、我國新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的階段劃分及主要內(nèi)容我國在新時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，大體可劃分為四個(gè)階段，即1980年至1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；1998年至今的農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。（一）“社改鄉(xiāng)”與“鄉(xiāng)政村治”體制的建立1978年12月，中國共產(chǎn)黨召開具有深遠(yuǎn)歷史意義的十一屆三中全會，決定“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”，實(shí)現(xiàn)了偉大的歷史性轉(zhuǎn)折，標(biāo)志著黨和國家開始進(jìn)入了改革開放的新的時(shí)期1（p.4）。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，中國億萬農(nóng)民以前所未有的極大熱情關(guān)注自己的切身利益，要求用政治上的民主權(quán)力來保障經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)利益。在這種情況下，“政社合一”的人民公社體制已失去了權(quán)威基礎(chǔ)，而變得“無法容忍新興的社會力量，無法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥社會”2（p.211）,造成“農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長蔓延”3（p.1061）。1979年9月，四川省廣漢縣選擇在向陽人民公社開展了“政社分開”改革試點(diǎn)，將公社機(jī)關(guān)20名干部分為三塊，一塊負(fù)責(zé)黨務(wù)和行政工作共6個(gè)人，一塊負(fù)責(zé)農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)共10個(gè)人，一塊負(fù)責(zé)社隊(duì)企業(yè)共4個(gè)人，初步形成了黨、政、經(jīng)分設(shè)的基本組織框架。1980年6月18日，已經(jīng)掛了22年的“向陽人民公社管理委員會”牌子終于被摘下來，換上“向陽鄉(xiāng)人民政府”牌子，建立了鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府和農(nóng)工商總公司。生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村，生產(chǎn)隊(duì)改為村民組。由此揭開了四川省乃至全國的“社改鄉(xiāng)”序幕4。1982年12月，第五屆全國人民代表大會第5次會議通過了中華人民共和國憲法，其中第95條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”，第107條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，第110條規(guī)定“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，從此確立起“鄉(xiāng)政村治”體制模式。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知中指出，“當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織?！钡?983年底，全國已有12，702個(gè)人民公社宣布解體，1984年底又有39，838個(gè)人民公社摘掉牌子。1985年所余的249個(gè)人民公社自動解體，取而代之的是79，306個(gè)鄉(xiāng)、3，144個(gè)民族鄉(xiāng)和9，140個(gè)鎮(zhèn)（中國統(tǒng)計(jì)年鑒1997）。至此，“人民公社”終于退出了中國歷史舞臺！隨著人民公社體制的解體，原來的“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”開始被打破。1980年，廣西河池地區(qū)宜山、羅城兩縣農(nóng)民自發(fā)建立一種全新的基層組織形式村民委員會。其最初功能只是協(xié)助鄉(xiāng)政府維護(hù)社會治安和集體水利設(shè)施，后來逐漸擴(kuò)大到村民對農(nóng)村社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活多方面事務(wù)的自我管理，最終演化為一種基層群眾性自治組織。與此同時(shí)，四川、河南、安徽、山東等地也陸續(xù)出現(xiàn)了與此相類似的組織形式。到1985年，全國共建立起948，628個(gè)村民委員會和588多萬個(gè)村民組，從而取代了日益瓦解的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。然而，這一時(shí)期“政社分開”的主要意義只是在于建立“鄉(xiāng)政”體制，“村民自治”工作尚未開展。（二）“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與推行“村民自治”并進(jìn)1983年10月，中央文件曾規(guī)定：“省、直轄市、自治區(qū)的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建制和區(qū)域劃分。鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)，如原有公社范圍過大的也可以適當(dāng)劃小。在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)的建設(shè)，對具有一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展。村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立?！?（p.868）這給地方留下較大的“操作空間”和靈活性，造成了新建鄉(xiāng)的規(guī)模普遍變小，建制鎮(zhèn)的數(shù)量猛增，行政村和村民組劃分零散。1985年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為91，138個(gè)，比1978年增加了38，357個(gè)，行政村數(shù)量為948，628個(gè)，比1978年增加了25.8萬個(gè)（中國統(tǒng)計(jì)年鑒1997）。這既增加了國家行政成本支出，又增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致出現(xiàn)了鄉(xiāng)村生產(chǎn)性資源分化與支配性權(quán)利膨脹互相背離、矛盾激化的現(xiàn)象。于是從1986年開始，各地又開展了“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”工作，致使全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量一下子比上年減少了19，618個(gè)，行政村數(shù)量也比上年減少了接近10萬個(gè)。根據(jù)1996年全國農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為43，112個(gè)，比1986年減少了28，409個(gè)，行政村的數(shù)量也比10年前減少了接近10萬個(gè)。其中，全國鄉(xiāng)的數(shù)量為26，986個(gè)，占62.5%，鎮(zhèn)的數(shù)量為16，126個(gè)，占37.4%6?？偟目磥恚瑥?986年至1996年的10年間，全國鄉(xiāng)的數(shù)量減少了2倍以上，建制鎮(zhèn)的數(shù)量增加了接近1倍。有的學(xué)者提出，“如此大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡并沒有產(chǎn)生激烈的社會震蕩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起并稱為農(nóng)村改革的三大奇跡?！?（pp.595609）1986年9月26日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知（草案），開始把注意力集中到鄉(xiāng)以下的村級組織建設(shè)。1987年10月，十三大報(bào)告進(jìn)一步提出，“要充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦?！蓖?1月，第六屆全國人大常委會第23次會議通過的中華人民共和國村民委員會組織法（試行），標(biāo)志著我國實(shí)行“村民自治”進(jìn)入了制度化運(yùn)作的階段。1988年底，全國共有1，093個(gè)縣級單位開展村委會換屆選舉的工作試點(diǎn)，1989年的試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到了14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。1998年11月，第九屆全國人大常委會第5次會議通過的中華人民共和國村民委員會組織法，標(biāo)志著農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和實(shí)行村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督已成為了一項(xiàng)基本社會政治制度，也標(biāo)志著“為中國農(nóng)村找到了一條發(fā)展社會主義民主政治的道路”8。（三）縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)與建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系1986年9月，中央曾明確指出：“全國農(nóng)村人民公社政社分開，建立鄉(xiāng)政府的工作已經(jīng)全部結(jié)束。但由于這項(xiàng)改革的時(shí)間不長，與此相關(guān)的一系列配套改革措施沒有跟上去，當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中還存在不少問題，主要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在，少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒有完全起到一級政權(quán)的作用。目前縣級許多部門在鄉(xiāng)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，并且統(tǒng)得過多過死，使鄉(xiāng)政府難以統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則是簡政放權(quán)。”（中發(fā)198622號文件）從1986年下半年開始，山東省萊蕪市率先進(jìn)行縣級綜合改革試點(diǎn)工作，把市直20多個(gè)涉農(nóng)部門分支機(jī)構(gòu)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，分流機(jī)關(guān)干部和事業(yè)單位職工多達(dá)12，874人，取得了明顯的成效9。隨后，山東諸城、河南新鄭、山西隰縣、湖南華容、內(nèi)蒙古卓資、福建石獅、四川邛崍、廣東順德、甘肅定西等地都相繼開展了縣級綜合改革試點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國已有23個(gè)省份確定了290個(gè)縣級單位進(jìn)行試點(diǎn)工作。1991年10月，國務(wù)院發(fā)出了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的通知，就有關(guān)政策做出規(guī)定。1992年5月23日，時(shí)任國務(wù)院總理的李鵬同志在“全國首次縣鄉(xiāng)綜合改革經(jīng)驗(yàn)交流會議”上提出，“進(jìn)行縣級機(jī)構(gòu)改革，一個(gè)原因固然是要解決財(cái)政問題，因?yàn)楝F(xiàn)在有一半縣是赤字縣，要減少和消滅赤字，必須依靠改革。但更重要的原因是要轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)社會主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。縣級機(jī)構(gòu)改革方向是走小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)的路子，減少對企業(yè)和基層的行政干預(yù)，進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)體系。可以設(shè)想，把縣一級機(jī)構(gòu)分成兩類：一類是必設(shè)機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)管理和監(jiān)督職能，如公安、財(cái)政、工商、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)；另一類是非必設(shè)機(jī)構(gòu)，中央不作規(guī)定，可根據(jù)需要由省、縣自行決定，上下不要求對口。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，中央編制委員會將根據(jù)中央和國務(wù)院批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案，對縣級機(jī)構(gòu)改革做出全面的部署。”10但在事實(shí)