政治其它相關(guān)論文-民情上達(dá)的困難與地方人大的功能定位內(nèi)容簡介：在當(dāng)代中國的地方政治生活中，民情上達(dá)存在著一定的困難。筆者認(rèn)為這是因?yàn)楝F(xiàn)代化發(fā)展導(dǎo)致民眾訴求增多，而政治系統(tǒng)的輸入管道過于狹窄，從而導(dǎo)致輸入超載和輸入失敗的結(jié)果。解決的思路是挖掘現(xiàn)有制度的潛力，尤其要重視政治系統(tǒng)輸入管道的改造，完善地方代議制度，讓地方人民代表忙碌起來，開創(chuàng)充滿生機(jī)與活力的地方政治生活。關(guān)鍵詞：民情上達(dá)地方人大功能定位一、民情上達(dá)的困難：三個(gè)案例所謂民情上達(dá)，就是民眾的訴求進(jìn)入政治系統(tǒng)，并得到注意和處理的過程。在當(dāng)代各國尤其是發(fā)展中國家的政治系統(tǒng)中，民情上達(dá)都存在著程度不同的困難。當(dāng)代中國的民情上達(dá)問題主要集中在政治系統(tǒng)的邊緣地帶，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、城區(qū)政府和公營單位（包括國有企業(yè)、公共事業(yè)單位等）。我們先來看看三個(gè)有代表性的案例。案例一（涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）西部某鄉(xiāng)有兩個(gè)青年農(nóng)民謝某和趙某，他們文化程度不高，但聽說過國家有這么一個(gè)規(guī)定：農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過農(nóng)民收入的5%。但是村里和鄉(xiāng)里收的錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這個(gè)比例。謝某和趙某很氣憤，一定要討個(gè)說法。他們先找到村里，村長說，這些錢都是鄉(xiāng)里要收的，我們?cè)谑斟X上面不敢做主。他們就去找鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府的人告訴他們，我們收的錢都是按縣里規(guī)定收的，如果你們覺得收多了的話，得去找縣里。他們于是就來到縣里，縣政府某部門的官員告訴他們，我們沒有規(guī)定收那么多的錢，是下面收多了，你們還得去找鄉(xiāng)里。謝某問政府有沒有一個(gè)文件規(guī)定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過農(nóng)民收入的5%。這位官員說有這么一個(gè)文件。他們于是又回到鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)政府的人說，我們的收費(fèi)是合理的，我們沒聽說過國家有這么一個(gè)規(guī)定，你們說有，拿給我看看。老實(shí)而又固執(zhí)的謝某和李某又來到縣里，找到前次接待他們的官員，說想將那份文件復(fù)印一份回去。那位官員不給，說政府的文件不能讓他們復(fù)印。謝某和李某竟然想辦法將那份文件偷了出來。當(dāng)他們?cè)俅握业洁l(xiāng)政府時(shí)，鄉(xiāng)政府的人說，上頭有很多文件，有些文件沒法執(zhí)行，我們只有根據(jù)實(shí)際情況來執(zhí)行可以執(zhí)行的文件。謝某已經(jīng)氣得說不出話來，拳頭攥得緊緊的，想那個(gè)鄉(xiāng)政府的人揍一頓，但被李某拉住了。案例二（涉及城區(qū)政府）湖北省武漢市武昌區(qū)有一個(gè)優(yōu)秀共產(chǎn)黨員叫吳天祥，多年來深得老百姓的擁戴。遠(yuǎn)遠(yuǎn)近近的人們都說他是一個(gè)大好人，受過政府冤屈的人都想找他幫忙。吳天祥擔(dān)任過武昌區(qū)政府信訪辦主任，成天接觸的是老百姓的困苦與冤屈。他也是一個(gè)貧苦人出身，而且至今生活也不寬裕，對(duì)周圍人尤其是弱者的苦難有一種本能的同情之心。很多人都有同情之心，但沒能盡幫助之力。吳天祥與平常人不一樣的地方就是不遺余力地去幫助他所接觸的受苦受難的人。受過他幫助的人越來越多，他的故事越來越廣，他的名聲也越來越大。政府對(duì)他的行為以各種方式加以肯定，給了他各種各樣的稱號(hào)與獎(jiǎng)?wù)?，并?duì)他的事跡做了各種宣傳。他也在眾望所歸之下當(dāng)上了武昌區(qū)政府副區(qū)長。隨之而來的是，找吳天祥訴苦、叫冤和辦事的人越來越多。吳天祥本人也感到心力交瘁，難以應(yīng)付。武昌區(qū)政府專門成立了一個(gè)吳天祥辦公室，協(xié)助他處理各種民眾訴求。案例三（涉及事業(yè)單位）2001年8月，湖北省某著名高校針對(duì)本校青年老師考取本校在職博士生出臺(tái)了一項(xiàng)收費(fèi)措施，規(guī)定凡是此類博士生一律收費(fèi)，并劃定了一個(gè)外語考試的分?jǐn)?shù)線，凡是過了線的，收費(fèi)五千元，凡是沒過線的，收費(fèi)一萬五千元。此舉引起軒然大波，因?yàn)檫@些博士生在報(bào)考時(shí)和錄取時(shí)都不知道有這項(xiàng)收費(fèi)，至報(bào)到這一天才知道還要交上這么多的錢。于是他們便集體寫了一份意見書，認(rèn)為自己有權(quán)拒交這項(xiàng)費(fèi)用。教師們先找到研究生院，院領(lǐng)導(dǎo)說這是學(xué)校統(tǒng)一的政策，是由校領(lǐng)導(dǎo)做出的。他們又來到校長辦公室，辦事員收下了意見書，說要轉(zhuǎn)達(dá)給校長?？墒?，等了幾天，沒有消息。教師們便抓住一次校長開會(huì)的機(jī)會(huì)找校長表達(dá)訴求。校長說要先找職能部門，職能部門又推給校長。這三個(gè)案例，一個(gè)涉及農(nóng)村基層政府，一個(gè)涉及城市基層政府，一個(gè)涉及事業(yè)單位。它們都是政治系統(tǒng)的邊緣地帶，或者說是國家與社會(huì)的結(jié)合部。這個(gè)地帶或部位是民眾訴求最集中的地方。如果這個(gè)地帶的民情上達(dá)不通暢，政府與民眾的互動(dòng)不充分，是極容易激起民怨的。民眾的熱情參與和官僚系統(tǒng)的冷漠會(huì)給民眾帶來大量的政治挫折感，從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。現(xiàn)代化過程是一個(gè)參與激增的過程，正如加布里埃爾A阿爾蒙德所說，“假如有一場(chǎng)政治革命正在整個(gè)世界發(fā)生，那么它就可以稱之為參與激增”（1）第4頁。中國經(jīng)過二十多年的經(jīng)濟(jì)改革，人們?cè)谝欢谓?jīng)濟(jì)狂熱和政治冷漠之后，越來越多地意識(shí)到要通過政治渠道來解決自己的經(jīng)濟(jì)問題，這會(huì)帶來新一輪政治參與的熱潮。參與增長已經(jīng)讓各級(jí)政府部門感到一種壓力。廣州市一位分管社會(huì)治安工作的市委副書記說：“多年來不斷調(diào)整利益關(guān)系而潛伏和引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛如今出現(xiàn)了四大變化：一是主體變化。從過去主要是民間和民事糾紛，向群眾與政府或政府部門之間的糾紛增多變化。二是性質(zhì)變化。從個(gè)人之間的利益糾紛，向因政府部門執(zhí)法和處理問題不化不當(dāng)引發(fā)群眾大規(guī)模越級(jí)上訪增多變化。三是范圍變化。從過去多是鄰里、房里族親關(guān)系的糾紛，向涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治生活領(lǐng)域各層面變化。四是難度變化。從單一部門、地域變化，調(diào)處難度大大增加?！保?）如果一個(gè)政治體系不能有效應(yīng)對(duì)這種局面，它的存續(xù)就會(huì)有嚴(yán)重的問題。二、中國已有的民情上達(dá)機(jī)制中國傳統(tǒng)政治體系能夠維持相當(dāng)長的時(shí)間，與它建立了相對(duì)有效的民情上達(dá)機(jī)制有密切的關(guān)系。這些機(jī)制大體包括如下幾種：（1）民眾申訴，就是有冤屈的老百姓可以到衙門前擊鼓鳴冤，或者攔住官員的轎子，遞上訴狀；（2）上奏陳情，就是地方官員對(duì)本地情況奏報(bào)上級(jí)或中央，請(qǐng)求裁妥，其中包括官員們的相互參奏；（3）微服私訪，就是官員們著便服到民間了解真實(shí)情況，體察民苦；（4）民間傳送，就是民間各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)傳遞著民情、民意的信息，官員們利用自己的親戚、朋友了解這些信息。這些機(jī)制的有效性建立在社會(huì)比較簡單、民眾訴求不多、官員比較廉潔自律的基礎(chǔ)上。當(dāng)出現(xiàn)天災(zāi)人禍，民眾訴求猛漲，或者臨近王朝末年，官員腐敗盛行的時(shí)候，這套機(jī)制就會(huì)面臨重大考驗(yàn)。中國現(xiàn)代革命將這些傳統(tǒng)的民情上達(dá)機(jī)制消滅殆盡，建立了與革命政治體系相配套的民情上達(dá)機(jī)制：（1）人民監(jiān)察，就是人民群眾直接向政府有關(guān)部門反映官員的劣行，民眾的怨憤，這在中華蘇維埃時(shí)期就已實(shí)行；（2）逐級(jí)匯報(bào)，就是下級(jí)以各種方式將自己所了解的情況定期或不定期地向上級(jí)匯報(bào)；（3）群眾路線，就是要求官員們“從群眾中來，到群眾中去”，了解底層的情況，為決策提供依據(jù)。在革命時(shí)期和建國初期，由于革命目標(biāo)的巨大感召力和革命激情的巨大魅力，官員們的主動(dòng)性和積極性發(fā)揮得很充分，民情上達(dá)的效率是比較高的。然而，隨著和平歲月的增長，這種感召力和魅力日漸消解，官員們走“群眾路線”的主動(dòng)性和積極性也隨之下降，盡管經(jīng)過多次整風(fēng)，但難以阻擋下降的大趨勢(shì)。于是，這套民情上達(dá)機(jī)制就日益陷入危機(jī)。一旦這套機(jī)制失效，而傳統(tǒng)的機(jī)制又已消亡，民情上達(dá)機(jī)制就處于缺失狀態(tài)，從而導(dǎo)致民情的堵塞。更為嚴(yán)重的是，革命后的中國社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)參與激增的現(xiàn)代化過程，利益分化和利益沖突不斷增加，民眾的訴求爆炸性地增長。如果傳統(tǒng)的和革命的民情上達(dá)機(jī)制都不起作用，而又沒有新的機(jī)制補(bǔ)充進(jìn)來，民情的堵塞情況只會(huì)日益的加重，直到危機(jī)的爆發(fā)。中國政府的高層決策者對(duì)民情堵塞情況一直比較擔(dān)心，因?yàn)檫@直接關(guān)系到政權(quán)的存亡。鑒于層層虛報(bào)、浮夸風(fēng)等民情堵塞現(xiàn)象曾給中國政治經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難性影響，中國政府一直在努力探索新的民情上達(dá)機(jī)制。到目前為止，比較成形并在不同程度上發(fā)揮作用的機(jī)制有這樣幾個(gè)方面。信訪機(jī)制在鄧小平經(jīng)濟(jì)改革尚未大規(guī)模啟動(dòng)的時(shí)候，各級(jí)政府就建立了人民信訪辦公室，接待群眾對(duì)政府的各種投訴，幫助解決群眾的各種冤屈，監(jiān)督各級(jí)官員的犯錯(cuò)、違法和犯罪行為。這一機(jī)構(gòu)的建立對(duì)了解民情、緩解民怨起了相當(dāng)大的作用。下訪機(jī)制執(zhí)政黨和政府出臺(tái)了很多措施，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部必須有一定的時(shí)間到基層鍛煉或調(diào)研。在此過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部要深入群眾，傾聽群眾的呼聲，為群眾辦實(shí)事。這種機(jī)制是革命時(shí)期群眾路線的繼續(xù)，它要依賴于領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性和主動(dòng)性。由于前面說過的原因，這種機(jī)制收效不大，形式主義的成份較多。在現(xiàn)實(shí)中，它更多地成為上下級(jí)政府官員之間聯(lián)絡(luò)感情的一種機(jī)制。群眾到下來鍛煉的干部那里表達(dá)訴求的愿望不是很強(qiáng)烈。民告官機(jī)制就是老百姓可以狀告自己的父母官違法，這是對(duì)中國傳統(tǒng)民情上達(dá)機(jī)制的一個(gè)突破，因?yàn)樵谥袊鴤鹘y(tǒng)政治體系中，這種做法是不可想象的，即使在革命政治體系中，這種做法也是難以接受的。自1990年10月1日中華人民共和國行政訴訟法施行以來，行政訴訟案件逐年增多。在結(jié)案的案件中，官民勝訴比例大體相當(dāng)，說明這種機(jī)制起了一定的作用。盡管如此，作為民情上達(dá)機(jī)制的一種，民告官機(jī)制還是有其弱點(diǎn)。第一，行政訴訟法的受案范圍是列舉式的，只包括涉及公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等有限的行政行為，主要是具體行政行為。第二，官員與民眾在信息、資源的占有方面是非常不對(duì)稱的，處于弱勢(shì)地位的民眾難以有勇氣和決心將政府官員告上公堂，普通民眾經(jīng)受不過大量的時(shí)間、精力、財(cái)力的消耗，更不用說承受打擊、報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)了。所以，盡管這類案件一年比一年多，但絕大部分民眾訴求還是沒有通過這個(gè)渠道反映上來?；鶎幼灾螜C(jī)制在當(dāng)今中國，基層自治機(jī)制主要指兩種組織，一種是農(nóng)村的村民委員會(huì)，一種是城市的居民委員會(huì)。就目前來說，學(xué)界和政界給予較多重視的是村民委員會(huì)。這個(gè)組織是在人民公社體制廢除后興起的，目的在于填補(bǔ)農(nóng)村基層權(quán)力真空（3）（第29-37頁）。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)政府的訴求日益增加，主要表現(xiàn)為農(nóng)民上訪次數(shù)的增多。這是讓上級(jí)乃至中央政府倍感頭痛的問題。中央政府希望通過加強(qiáng)基層自治的建設(shè)，盡可能就地解決農(nóng)民訴求，化解農(nóng)村矛盾。電視、報(bào)刊等媒介在宣傳村民自治的好處時(shí)，均不約而同地將農(nóng)民上訪數(shù)的減少作為重要指標(biāo)。盡管有些地方尤其是示范地區(qū)的村民自治搞得有聲有色，但很多地方的農(nóng)民對(duì)村民自治并不太感興趣，這一事實(shí)經(jīng)常被媒介和學(xué)者所忽視。有人認(rèn)為，示范點(diǎn)的成功“與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動(dòng)角色密切相關(guān)”（4），或者說“村民自治的啟動(dòng)依賴國家力量的深度介入”（5）第58-64頁。然而，如果農(nóng)民覺得村委會(huì)所能決定的事務(wù)與自己的利益沒有太大的關(guān)聯(lián)，即便國家介入或政府推動(dòng)激發(fā)起短期的熱情，要想讓村民的興趣長久地保持下去是大可疑問的。由于與村民利益密切相關(guān)的大量事務(wù)的決策權(quán)在鄉(xiāng)政府那里，所以，村民們的諸多訴求無法在村委會(huì)這一層次得到解決。在這些方面，他們需要更多地與鄉(xiāng)政府打交道，而在現(xiàn)有體制下，就容易出現(xiàn)案例一所反映出的問題。至于城市里的居委會(huì)，處理民眾訴求方面的功能就更為虛弱，而街道辦事處只負(fù)擔(dān)部分管理職能，即沒有象村委會(huì)那樣的自治權(quán)，又沒有一級(jí)政府那樣的決策權(quán)，所以，在處理民眾訴求的能力方面相當(dāng)有缺陷。由此看來，改革后所補(bǔ)充的民情上達(dá)機(jī)制只能處理很小一部分民眾訴求，在非常有限的程度上緩解了民情堵塞情況，大部分的民情仍淤積在政治系統(tǒng)之外，釀成厚厚的民怨。三、輸入失?。阂环N理論解釋描述了政治系統(tǒng)的某種癥狀，也指出了經(jīng)驗(yàn)上可能出現(xiàn)的后果，但并不意味著就可以輕而易舉地開出政治藥方。好的政治藥方一般建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，正如日本的政治學(xué)者吉村正所說的：“沒有科學(xué)的政治研究，就像醫(yī)生診斷出病情，卻又不對(duì)這一病情的原因加以查明，故而無法寫出治療的藥方”（6）（第166頁）。二十世紀(jì)五、六十年代發(fā)展很快的系統(tǒng)論描述了一種信息輸入超載的現(xiàn)象，意思是說一個(gè)系統(tǒng)與環(huán)境不斷地在進(jìn)行信息交流，不過，從系統(tǒng)外進(jìn)入到系統(tǒng)內(nèi)的信息需要有個(gè)限度，才能維持系統(tǒng)的穩(wěn)定與平衡，如果超過了這個(gè)限度，系統(tǒng)就會(huì)面臨崩潰的危險(xiǎn)（7）（第61-78頁）。這一觀點(diǎn)被美國政著名的政治學(xué)家戴維伊斯頓引入了政治系統(tǒng)論。他認(rèn)為，任何政治系統(tǒng)在特定的時(shí)間內(nèi)只能接受有關(guān)訴求的一定量信息，不可能接受和考慮無限量的訴求。“如果在特定的一段時(shí)間內(nèi)，訴求的數(shù)量超過了當(dāng)局實(shí)際上可以處理的限度，那么，人們就可以原則上認(rèn)為，這個(gè)系統(tǒng)本身發(fā)生了我們所說的要求輸入超載現(xiàn)象”（8）（第67頁）。如果超載量過大，系統(tǒng)就會(huì)象超載的汽車一樣，有翻車的危險(xiǎn)。當(dāng)然，所謂輸入超載是相對(duì)的。如果輸入和應(yīng)對(duì)訴求的機(jī)制比較發(fā)達(dá)，那么，系統(tǒng)所能輸入的訴求量就會(huì)大一些，反之，就會(huì)小一些。就象案例二所說明的，如果武昌區(qū)的民眾訴求只通過吳天祥或吳天祥辦公室來輸入到政治系統(tǒng)，那么只需少量的訴求就會(huì)出現(xiàn)超載現(xiàn)象。只需要簡單的算術(shù)就可以清楚說明超載問題。武昌區(qū)現(xiàn)有人口近八十萬人，假設(shè)每人平均十年有一項(xiàng)針對(duì)武昌區(qū)政府的訴求（具體職能部門解決不了或不愿意解決的訴求，或者民眾不愿意找職能部門解決的訴求），那么武昌區(qū)政府一年內(nèi)會(huì)遇到這樣的