政治哲學(xué)論文-把信訪工作納入大司法的軌道內(nèi)容提要：由于信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作的不科學(xué)性不合理性，為此我們已經(jīng)付出了極大的代價(jià)，迎來了一次又一次的信訪洪峰。如果我們還是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)重視信訪這種非法治化的解決社會(huì)矛盾的手段，甚至企圖用立法來強(qiáng)化信訪的這種功能，那么我們將不得不繼續(xù)品嘗破壞法治所帶來的惡果。執(zhí)政者預(yù)期的社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)非但沒有實(shí)現(xiàn)，反而陷入一種更為可怕的惡性循環(huán)之中。從國(guó)家制度建設(shè)的宏觀層面，整合資源，調(diào)整機(jī)構(gòu)，把信訪局法制局司法局綜治辦等機(jī)構(gòu)合并成一個(gè)部門，形成大司法行政理念的格局，將信訪問題納入國(guó)家正常的法制軌道內(nèi)妥然解決，打破目前信訪案件惡性循環(huán)的鏈條，進(jìn)而建立起長(zhǎng)治久安的社會(huì)矛盾處理體系，才是解決信訪問題的根本出路所在。關(guān)鍵詞：信訪司法法治應(yīng)當(dāng)說，信訪在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為解決社會(huì)矛盾的一種有效手段發(fā)揮了較好的作用。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國(guó)家民主法治建設(shè)的推進(jìn)，這種司法架構(gòu)外體外循環(huán)的方式解決社會(huì)矛盾的渠道其缺陷已越來越突現(xiàn)出來。資料表明，2000年全國(guó)縣級(jí)以上三級(jí)信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全國(guó)縣以上信訪部門受理的群眾集體上訪批次和人次分別是第四次全國(guó)信訪工作會(huì)議前13年的2.06倍和2.75倍。為此，我們要從樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要性和緊迫性的戰(zhàn)略高度，轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式提高執(zhí)政能力和水平的現(xiàn)實(shí)需要來正確認(rèn)識(shí)和處理當(dāng)前復(fù)雜的信訪現(xiàn)象。一、信訪運(yùn)作及與之相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置的不科學(xué)性不合理性是形成信訪案件居高不下的直接的根本的原因信訪總量居高不下的原因固然同我國(guó)社會(huì)處在轉(zhuǎn)型時(shí)期有關(guān)，但信訪運(yùn)作的不規(guī)范性及體制設(shè)置本身的不合理性是導(dǎo)致目前信訪洪峰及無序信訪這種不正?，F(xiàn)象的最直接最根本的原因。換句話說，轉(zhuǎn)型時(shí)期固然有大量的社會(huì)矛盾，但通過合理的制度和體制安排，這種社會(huì)矛盾完全可以而且必須在國(guó)家法制的框架內(nèi)妥善解決。在目前，尤其要找出信訪的癥結(jié)所在，以便對(duì)準(zhǔn)下藥。（一）信訪機(jī)構(gòu)運(yùn)作的不規(guī)范性是導(dǎo)致目前信訪潮現(xiàn)象的直接原因。實(shí)踐中絕大多數(shù)信訪通過批轉(zhuǎn)督解決，其中部份通過直接協(xié)調(diào)處理。這樣就會(huì)有二種結(jié)果，一是滿足了來信來訪者的要求，最終予以解決，信訪得以平息。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能滿足信訪者的要求，最終無法得到解決，信訪還是如故。但通過信訪這種非法治化的手段解決社會(huì)矛盾，無論其結(jié)果是否得到真正解決，其對(duì)制度建設(shè)的效果是極為消極的。一是在信訪件中，滿足了來信來訪者的要求，最終得到了解決。這里有二種情形，第一種情形是，來信來訪者反映的合情合理合法，問題得以解決。第二種情形是來信來訪反映的不合情不合理不合法，或者部份合情合理合法，卻提出了過高的非份的要求，在“化錢買平安”、“穩(wěn)定壓倒一切”的口號(hào)下，通過領(lǐng)導(dǎo)包案處理信訪大要案責(zé)任制、信訪工作量化考評(píng)制度、信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度等形式，以明顯違反現(xiàn)行法律的規(guī)定為代價(jià)來滿足其非份的要求，從而達(dá)到息訪的效果。顯然第一種情形完全可以通過正常的行政法制監(jiān)督、司法救濟(jì)等方式予以解決，沒有必要疊屋架床，另立信訪機(jī)構(gòu)。至于第二種情形，其危害性更大，它直接視法律為兒戲，使法制在社會(huì)生活中的權(quán)威和尊嚴(yán)喪失殆盡。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能滿足信訪者的要求，最終無法得到解決。這類情況也占有相當(dāng)一部份，如果缺乏專業(yè)接待的水準(zhǔn)，很容易造成信訪者與黨和政府產(chǎn)生對(duì)立情緒。實(shí)踐中常會(huì)碰到這樣的接待場(chǎng)面。一是由于缺乏專業(yè)知識(shí)，大講官話套話，環(huán)顧左右而言它。有的接待者就來信來訪的具體問題不談，而大談特談一些放之四海而皆準(zhǔn)的真理，如“應(yīng)該解決的我們馬上解決”、“一時(shí)難以解決的我們創(chuàng)造條件努力解決”等等不一而足，來信來訪者本來就缺乏同政府部門打交道的經(jīng)驗(yàn)，而且往往從經(jīng)驗(yàn)的實(shí)體公正的理念來判斷事物，既然來上訪他自己就認(rèn)為事情是有冤屈的，于是本來依法無法解決的問題便寄予了很高的期望。二是由于缺乏專業(yè)知識(shí)的了解，聽了一面之詞，對(duì)信訪問題進(jìn)行不適當(dāng)?shù)谋響B(tài)甚至承諾，使問題更加復(fù)雜化。如有的信訪問題根本不屬于法院主管范圍或者技術(shù)上根本無法進(jìn)行訴訟，信訪接待者告訴來訪者通過訴訟解決。最后法院不受理或駁回，弄得無論是法院還是接待者自己都十分被動(dòng)，而信訪還是解決不了。這樣反復(fù)幾次后，少數(shù)來信來訪者摸索出了經(jīng)驗(yàn)，或者采取越級(jí)上訪的辦法，給地方政府施壓，或者采取更加激烈對(duì)抗的方法，不達(dá)目的不罷休。隨著時(shí)間的推移，這類信訪轉(zhuǎn)變成老大難信訪，于是在化錢買平安的理念指導(dǎo)下，最終以迎合來訪者不合理的要求為代價(jià)得以平息，納入了上面所述的第二種情形。從上面的分析可知，由于處理信訪問題的指導(dǎo)思想出現(xiàn)了偏差，違背了當(dāng)時(shí)設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)的初衷，把信訪工作當(dāng)作了穩(wěn)定工作的總指揮部，面對(duì)大量的群體信訪或矛盾激化的各類個(gè)體信訪，上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，相當(dāng)一部分基層信訪問題的處理中不得已采取強(qiáng)壓、妥協(xié)、哄騙等法治以外甚至違法的方法。然而更大的悲劇在于這種現(xiàn)狀已形成惡性循環(huán)，即通過個(gè)案的解決，輿論的宣傳，使大量的社會(huì)矛盾涌向信訪渠道，不少信訪者為了達(dá)到目的，在每年的“兩會(huì)”期間進(jìn)行擇機(jī)信訪，重復(fù)訪越級(jí)訪集體訪愈演愈烈。這個(gè)惡性循環(huán)象滾雪球一樣，越滾越大，已經(jīng)成為當(dāng)前影響社會(huì)政治穩(wěn)定的一個(gè)突出因素，使更多人寧信訪而不信法。（二）包括信訪機(jī)構(gòu)在內(nèi)的司法行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的不科學(xué)性是產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根本原因。正如國(guó)家信訪局局長(zhǎng)周占順?biāo)f的那樣，目前大量的群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中80%以上有道理或有一定實(shí)際困難和應(yīng)予解決的，80%以上可以通過各級(jí)黨委政府的努力加以解決的，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題，然而問題的關(guān)鍵在于這一切應(yīng)該控制在國(guó)家法制平臺(tái)內(nèi)有效地予以解決，而絕不能讓這種社會(huì)矛盾形成目前的信訪潮。面對(duì)著一浪高過一浪的信訪潮現(xiàn)象，我們不得不去認(rèn)真反思這種充滿了悖論和矛盾的信訪制度安排，可以這么說，我國(guó)社會(huì)矛盾疏導(dǎo)機(jī)制結(jié)構(gòu)設(shè)置的的不科學(xué)性尤其是政府司法行政運(yùn)作系統(tǒng)的斷裂和缺乏協(xié)調(diào)，才造成目前信訪居高不下的一個(gè)根本原因。一是在宏觀決策層面缺乏政府司法行政的指導(dǎo)。盡管我們把信訪矛盾的出現(xiàn)歸責(zé)為新舊體制的轉(zhuǎn)軌、利益格局、體制和制度的缺陷及政府工作人員素質(zhì)等諸多因素，但所有這些因素本身一般不能直接引起信訪，信訪現(xiàn)象之所以發(fā)生，從管理的角度看，主要還是出在公共決策沒有充分考慮到上述的諸多因素。因此只要我們牢牢抓住政府決策這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就有可能大大減少信訪發(fā)生的概率。如涉及企業(yè)改制的許多信訪問題的發(fā)生，不少是源于改制規(guī)范性文件的失誤，而規(guī)范性文件的失誤，一個(gè)重要環(huán)節(jié)是改制文件的法律非訴分析這一決策環(huán)節(jié)沒有到位。這在當(dāng)前信訪中占有相當(dāng)一部份。當(dāng)然在法律法規(guī)沒有完善的情況下，探索過程中的失誤甚至失敗是難免的，我們不能夠以現(xiàn)在的眼光來苛求前人。但在法律法規(guī)日益健全的今天，決策的科學(xué)化民主化的問題越來越突出，特別是當(dāng)前以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革，已經(jīng)直接觸及了某些政府部門的利益調(diào)整，以及中央與地方的利益關(guān)系，使改革更具復(fù)雜性和艱巨性。往往是不同的階層不同的人們對(duì)同一事情會(huì)持不同的甚至完全相反的意見和看法，這里的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)只有而且只能是法律。如果我們繼續(xù)延用原來的一種決策模式，仍然不建立具有超脫部門利益和相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)政府改革的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)（盡管各地成立政策研究室、體改委、法制局等機(jī)構(gòu)，但以目前人力資源緊缺的現(xiàn)實(shí)、轉(zhuǎn)型時(shí)期法律的復(fù)雜性等情況看，這種分設(shè)的機(jī)構(gòu)是很難完全真正發(fā)揮其職能作用的，在縣市級(jí)更是如此），去強(qiáng)化決策的非訴法律可行性分析，那么由于決策失誤而引起的社會(huì)矛盾還將不斷發(fā)生，甚至比過去更為嚴(yán)重，這種原因引發(fā)的往往表現(xiàn)為集體訪現(xiàn)象。二是在微觀操作面缺乏政府司法行政事務(wù)管理的協(xié)調(diào)。政府對(duì)公共事務(wù)的管理，在某種程度上是一種協(xié)作管理的過程。這就要求政府全面開放公共事務(wù)的治理邊界，政府以對(duì)話、商談、合作的方式，以真誠(chéng)、正確、合理的態(tài)度建立與非政府組織和公民社會(huì)的合作伙伴關(guān)系。誰來監(jiān)督和保證這些技術(shù)性非常強(qiáng)的公共行政事務(wù)規(guī)范操作？例如，國(guó)家把審判作為解決社會(huì)矛盾的最后平臺(tái)，法院要求原告提出明確的被告，相關(guān)行政機(jī)關(guān)則要求法院立案后通過法院調(diào)查令才許可查詢。更有一些機(jī)關(guān)檔案管理混亂，難以查詢，有的甚至將檔案資料遺失，致使訴訟難以進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，木桶容量的大小不是取決于組成木桶最高的那塊木板，而是取決于最低的一塊木板的高度。國(guó)家制度規(guī)定的最好，如果其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，那么制度的規(guī)定就打了折扣，甚至根本無法執(zhí)行。由于在微觀操作面政府行政管理和協(xié)調(diào)的缺失，在立法、行政、司法內(nèi)部及其相互之間，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等政府公共職能行使上出現(xiàn)了不少法律和制度銜接的障礙和漏洞，由于這種原因引發(fā)的信訪在當(dāng)前信訪中也占相當(dāng)大的比例，其表現(xiàn)形式往往為個(gè)體訪。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，如果我們沒有象標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)監(jiān)督局這樣的機(jī)構(gòu)，在食品藥品、汽車配件等涉及公共安全產(chǎn)品的生產(chǎn)消費(fèi)領(lǐng)域出臺(tái)國(guó)家強(qiáng)制認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，那么社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)系統(tǒng)將是無法想像的。同樣道理，在當(dāng)今信息社會(huì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景中，國(guó)家管理活動(dòng)如果沒有一個(gè)強(qiáng)有力的管理部門對(duì)政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面進(jìn)行有效的管理，我們也很難想象整個(gè)社會(huì)的管理活動(dòng)會(huì)井然有序有條不紊的展開。在我國(guó)由于司法行政職能的人為割裂，將司法行政系統(tǒng)拆分為目前的司法、信訪、綜治等多個(gè)機(jī)構(gòu)，造成部門林立，人員雍腫，職責(zé)交叉，互相推諉。這方面法制健全的國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)置給我們很大的啟示，美國(guó)司法部就相當(dāng)于我們的信訪局、法制局、司法局、甚至包括公安、檢察（除反貪職能外），美國(guó)司法部長(zhǎng)兼聯(lián)邦總檢察院長(zhǎng)，也是聯(lián)邦政府的法律事務(wù)首腦，充當(dāng)總統(tǒng)和政府行政部門首長(zhǎng)的法律顧問，還管理和監(jiān)督聯(lián)邦警察系統(tǒng)。法制健全的國(guó)家其司法行政機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然不盡相同，但有一點(diǎn)是共同的，那就是司法行政表現(xiàn)出高度的統(tǒng)一性。畢竟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有其規(guī)律性的東西，誰違反了這種規(guī)律，誰必將為之付出高額的代價(jià)和成本。目前國(guó)內(nèi)由于缺乏一個(gè)完整統(tǒng)一的司法行政系統(tǒng)，在政府宏觀決策面缺乏指導(dǎo)性，在政府微觀操作面缺乏協(xié)調(diào)性，因之引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾。在這些矛盾的解決過程中，一方面表現(xiàn)為正常的現(xiàn)有設(shè)置的司法行政資源大量閑置，無所事事，而另一方面大量的社會(huì)矛盾涌向信訪渠道，形成一浪高過一浪的信訪潮，這種反差十分明顯的現(xiàn)象，對(duì)現(xiàn)代法治的建設(shè)構(gòu)成毀滅性的沖擊。二、整合資源，調(diào)整機(jī)構(gòu)，將信訪問題的處理納入正常的法制化軌道從上面分析我們不難看出，目前信訪這種無序狀態(tài)同機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作的不科學(xué)不合理有著直接的聯(lián)系，在很大程度上是源于多年來中國(guó)社會(huì)社會(huì)矛盾處理的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性矛盾的積累。因此從國(guó)家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價(jià)信訪的價(jià)值，整合職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)，在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中重塑紓緩社會(huì)矛盾的通道，進(jìn)而建立起社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制是擺在中國(guó)社會(huì)面前一項(xiàng)迫在眉睫的任務(wù)。具體地說，就是在縣市級(jí)將信訪局法制局司法局以及綜治、研究中心等機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)（這樣的機(jī)構(gòu)調(diào)整在現(xiàn)有的法律框架下有比較充分的法理依據(jù)，同現(xiàn)行法律不發(fā)生大的沖突，當(dāng)然更大的司法行政體制改革有賴整個(gè)司法體制改革的推進(jìn)以及對(duì)憲法法律的修改），同時(shí)設(shè)立公職律師事務(wù)所，形成統(tǒng)一完整的政府司法行政構(gòu)架，對(duì)信訪問題實(shí)行標(biāo)本兼治，從而建立起社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效管理機(jī)制。（一）有利于將大量信訪問題引向法制化解決軌道，充分發(fā)揮法律規(guī)范的引導(dǎo)預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)作用。在平時(shí)的工作中，絕大多數(shù)信訪矛盾往往通過人民調(diào)解、行政執(zhí)法以及訴訟等在法制的框架內(nèi)能夠得到妥善解決。然而，信訪渠道解決社會(huì)矛盾既不要訴訟費(fèi)，又不要代理費(fèi)，甚至可以滿足其不合法不合理不合情的要求。根據(jù)“二者相較取其輕”的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的原理，實(shí)踐中即使可以通過法律訴訟渠道解決，信訪當(dāng)事人也寧愿選擇信訪而不愿意進(jìn)行訴訟。為此，在現(xiàn)階段，我們可以降低法律援助門檻，擴(kuò)大援助范圍，除向來訪者包括由非公權(quán)原因引起的社會(huì)矛盾引發(fā)的信訪者提供法律咨詢、人民調(diào)解（廣義上也是法律援助）外，直至免費(fèi)為其訴訟，減緩免交訴訟費(fèi)，把信訪問題引導(dǎo)到正常的司法框架內(nèi)解決。與其化錢買平安在個(gè)案上，不如化錢買平安在制度建設(shè)上，同樣是化錢買平安二者的社會(huì)效果完全不同。后者可以發(fā)揮法律的規(guī)范作用，即可以將對(duì)已發(fā)生、即將發(fā)生或?qū)硪l(fā)生的社會(huì)事件和行為引導(dǎo)到司法渠道，可以對(duì)已發(fā)生或即將發(fā)生、將來要發(fā)生的社會(huì)事件和行為的處理結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè)，可以對(duì)已發(fā)生或即將發(fā)生、將來要發(fā)生的社會(huì)事件和行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而將社會(huì)矛盾處理進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，切斷信訪案件的惡性循環(huán)。（二）有利于對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行可行性分析，促進(jìn)決策的科學(xué)化民主化法制化專業(yè)化。許多信訪案件的源頭出在規(guī)范性文件的紕漏上，加強(qiáng)政府決策的法律可行性分析從源頭上防止信訪現(xiàn)象發(fā)生已經(jīng)顯得越來越重要。首先，這是適應(yīng)法律本身的復(fù)雜性需要。在某種意義上說，行政法律關(guān)系比起民事法律關(guān)系刑事法律關(guān)系更加復(fù)雜。歷史上的德國(guó)曾經(jīng)集大量專家學(xué)者希望制訂一部大而全的行政法，最終因技術(shù)難度太大或者說技術(shù)上根本不可行而流產(chǎn)。我國(guó)轉(zhuǎn)型期的法律問題比起法制健全的國(guó)家更是復(fù)雜的多，從五十年年代的生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造到目前以建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為目的的改革，二者幾乎相向而行，這就決定了我國(guó)法律關(guān)系的極其復(fù)雜性。其次是由于操作技術(shù)上的需要。由于社會(huì)的發(fā)展、新科技的發(fā)現(xiàn)、人們認(rèn)識(shí)能力的限制，立法根本不可能窮盡現(xiàn)實(shí)生活中的所有現(xiàn)象，尤其在行政法領(lǐng)域更是如此，在通常情況下行政法的不完善處往往需要出現(xiàn)類似的個(gè)案后才能發(fā)現(xiàn)。因此信訪個(gè)案中隱藏著豐富的信息，在政府規(guī)范性文件的制訂修改中要善于利用這種信訪資源。三是社會(huì)管理的現(xiàn)狀需要。由于我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍沒有政務(wù)和業(yè)務(wù)類之分，許多優(yōu)秀的業(yè)務(wù)類公務(wù)員往往提拔到政務(wù)類的行政領(lǐng)導(dǎo)崗位，隨著政府的換屆而變動(dòng)其工作崗位，新來的同志又有一個(gè)熟悉業(yè)務(wù)的過程，這樣換屆以后很容易造成業(yè)務(wù)的斷層，因而引起決策的失誤，因此建立和培養(yǎng)這樣一