農(nóng)村研究論文-縣級(jí)人大與“一府兩院”的關(guān)系在縣級(jí)地方國家機(jī)關(guān)中，人大及其常委會(huì)與政府、法院、檢察院之間體現(xiàn)為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這是憲法、地方組織法明確規(guī)定的，因而實(shí)踐比較全面，理論研究比較深入。但是，人大與“一府兩院”之間實(shí)際存在的工作協(xié)作關(guān)系，由于法律上沒有明確、完整的表述，以及工作中過分強(qiáng)調(diào)“剛性監(jiān)督”，而使這種關(guān)系被人們所忽略或不被重視，本文就此作粗略探索，希望對真正擺正人大與“一府兩院”的關(guān)系，從而使地方各國家機(jī)關(guān)按法定的軌跡正常、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)有所裨益。一、縣級(jí)人大與“一府兩院”工作協(xié)作的內(nèi)容分類以及有關(guān)法律依據(jù)工作協(xié)作是指國家機(jī)關(guān)為完成同一目標(biāo)，通過各種途徑而發(fā)生的相互聯(lián)系、交流、配合、支持等工作行為。這種工作協(xié)作，在法律規(guī)定中大多沒有獨(dú)立的條文。因?yàn)槿舜笈c“一府兩院”關(guān)系中，權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系是主要的，協(xié)作關(guān)系是從以上主要關(guān)系中衍生出來的，作為國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的基礎(chǔ)和手段而存在，獨(dú)立性相對欠弱。但是國家機(jī)關(guān)要發(fā)揮作用特別是人大要充分履行職責(zé)，就必須對這種工作協(xié)作有全面的了解，并準(zhǔn)確把握。從法律規(guī)定和工作實(shí)踐來看，人大與“一府兩院”的工作協(xié)作內(nèi)容可作以下分類：1、行使職權(quán)過程中產(chǎn)生的協(xié)作行為。在行使監(jiān)督權(quán)過程中，工作協(xié)作關(guān)系可以說無處不在。憲法第一百一十條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！崩铢i委員長在九屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議上講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：聽取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告，是人大常委會(huì)進(jìn)行工作監(jiān)督的基本方式。要提高審議工作報(bào)告的針對性和實(shí)效性，必須在議題選擇、調(diào)查研究、審議討論、提出意見，以及落實(shí)反饋等各方面，加強(qiáng)人大與“一府兩院”的協(xié)作。按照憲法、地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和單單靠群眾、選民或代表反映是有相當(dāng)局限性的，這就引伸出必須建立、健全政府規(guī)范性文件報(bào)送人大常委會(huì)備案制度，更何況有些事項(xiàng)，如政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并等事項(xiàng)，有“由本級(jí)人民政府報(bào)請上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”的明確法律規(guī)定，說明備案制是現(xiàn)實(shí)存在的，執(zhí)行備案制，少不了人大、政府之間的工作協(xié)作。再如在人事任免方面，提名與否由“一府兩院”決定，人大常委會(huì)則通過嚴(yán)格把關(guān)、及時(shí)任免等行使任免權(quán)，以保證地方國家機(jī)關(guān)及部門工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這在一定意義上講也是一種協(xié)作。2、日常工作聯(lián)系中的協(xié)作行為。在實(shí)踐中，各國家機(jī)關(guān)為了行使職責(zé)，加強(qiáng)了相互間的溝通。許多縣級(jí)人大與“一府兩院”建立了領(lǐng)導(dǎo)人員聯(lián)席會(huì)議制度，交流工作情況，協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)，通報(bào)工作打算，使有關(guān)方面作好準(zhǔn)備。又如，“一府兩院”或部門對一些難度大、涉及面廣的事項(xiàng)，主動(dòng)提請人大常委會(huì)審議，人大常委會(huì)根據(jù)情況，列入議程，或者通過一定形式做好工作，這也是在工作實(shí)踐中可能遇到的。此外，人大常委會(huì)組織執(zhí)法檢查，可以邀請法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)的有關(guān)負(fù)責(zé)人參加工作，有關(guān)部門對執(zhí)法檢查工作，要提供真實(shí)情況和其他必要的幫助。這里明顯反映了人大與“一府兩院”的工作協(xié)作關(guān)系。3、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員個(gè)體的協(xié)作行為。主要包括兩個(gè)方面：一是代表法第二十五條明確規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)協(xié)助本級(jí)人民政府推行工作。所謂協(xié)助推行工作，大致有：代表聽取和反映人民群眾的意見和要求，以使政府和部門不斷改進(jìn)工作；向選民宣傳法律和政策，保證其在本行政區(qū)域的貫徹實(shí)施；聽取選民反映，加強(qiáng)對國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督；必要時(shí)對政府有關(guān)工作措施向選民做好解釋說明工作等。二是代表視察等活動(dòng)也包含了一定的協(xié)作行為。如代表根據(jù)人大常委會(huì)的統(tǒng)一安排，對本級(jí)或者下級(jí)國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察，可以提出約見本級(jí)或者下級(jí)有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。被約見的有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者由他委托的負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)聽取代表的建議、批評和意見。二、當(dāng)前在縣級(jí)人大與“一府兩院”工作協(xié)作上存在的難點(diǎn)與問題人大通過與“一府兩院”的工作協(xié)作，掌握實(shí)情，增強(qiáng)監(jiān)督的針對性、有效性，支持和推動(dòng)“一府兩院”依法行政、依法司法。而“一府兩院”通過與人大的工作協(xié)作，及時(shí)了解群眾的意愿，糾正工作偏差，保證憲法、法律的正確貫徹實(shí)施。但當(dāng)前在人大與“一府兩院”的工作協(xié)作問題上還存在認(rèn)識(shí)與實(shí)踐兩個(gè)方面的諸多不足：1、思想認(rèn)識(shí)上缺少主動(dòng)性?？h級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)將近20年，初創(chuàng)階段著力宣傳人大的性質(zhì)、地位和作用，之后又主要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)督。因此，對人大來說如何支持“一府兩院”工作研究較少，對工作協(xié)作更缺少理論上的探討；對“一府兩院”來說，由于處于監(jiān)督關(guān)系中的被動(dòng)位置，所以人大與“一府兩院”盡管在具體工作中不乏協(xié)作行為，但主觀上缺少理性認(rèn)識(shí)和主動(dòng)性，反映到實(shí)踐中就缺少協(xié)作的積極性。2、機(jī)構(gòu)設(shè)置上缺少有效性。人大加強(qiáng)與“一府兩院”的工作協(xié)作，要以經(jīng)常聯(lián)系為前提，人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有限，各地設(shè)置不盡相同，要對應(yīng)聯(lián)系政府眾多部門可以說是疲于應(yīng)付。3、干部結(jié)構(gòu)上存在局限性。人大監(jiān)督對象涉及方方面面，監(jiān)督工作規(guī)范性較強(qiáng)，然而，在當(dāng)前人大編制有限的前提下，是很難達(dá)到干部知識(shí)、年齡等結(jié)構(gòu)的合理性；又由于人手少，對“一府兩院”報(bào)送的文件往往是一看了之，而很難做到用足夠的時(shí)間精力去對文件的合法性、是否適當(dāng)?shù)冗M(jìn)行嚴(yán)格的審查。4、工作程序上缺少規(guī)范性。工作協(xié)作的法律規(guī)范散見于憲法、地方組織法、代表法等，加上認(rèn)識(shí)不足、探討較少，所以各地對協(xié)作工作程序不是很講究，工作行為規(guī)范性不夠。三、加強(qiáng)縣級(jí)人大與“一府兩院”工作協(xié)作的基本途徑加強(qiáng)人大與“一府兩院”工作協(xié)作，對于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度具有重大意義，高效的工作協(xié)作可以從以下途徑加以實(shí)現(xiàn)：1、確保指導(dǎo)思想的一致性。各國家機(jī)關(guān)必須明確，人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，在這個(gè)前提下，明確劃分國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，實(shí)行合理分工，行政、審判、檢察機(jī)關(guān)不能脫離或者違背人民代表大會(huì)的意志而進(jìn)行活動(dòng)。各國家機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)制度這個(gè)大系統(tǒng)下的子系統(tǒng)，因此，必須要有系統(tǒng)協(xié)作的整體理念，確保指導(dǎo)思想的一致性。要以“三個(gè)代表”為指導(dǎo)，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，增強(qiáng)全局觀念，加強(qiáng)工作協(xié)作，嚴(yán)格依法辦事，履行法律賦予的職責(zé)，為加強(qiáng)我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮各自職能。2、體現(xiàn)工作協(xié)作的原則性。依前所述，工作協(xié)作作為人大行使職權(quán)的基礎(chǔ)性工作而存在，有一定的規(guī)律，要做好工作協(xié)作，必須遵循工作協(xié)作的一般原則：一是依法辦事的原則。各國家機(jī)關(guān)必須按照法律有關(guān)協(xié)作方面的規(guī)定，作為和不作為。二是不越權(quán)的原則。各國家機(jī)關(guān)按照各自組織法授予的權(quán)力進(jìn)行活動(dòng)，特別是人大不包辦行政行為，不干涉審判、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。三是不替代監(jiān)督權(quán)的原則。講究工作協(xié)作，不是放棄監(jiān)督，而是通過協(xié)作，深化監(jiān)督，支持“一府兩院”工作。四是誠信真實(shí)原則。協(xié)作各方要互相尊重、互相理解；提供信息資料真實(shí)可靠。3、提高資源配置的合理性。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。要從人大職能來考慮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不力求與政府部門一一對應(yīng)，如可以設(shè)立法制與監(jiān)督、人事與代表、信息與調(diào)研等工作機(jī)構(gòu)，避免內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能重疊，提高工作效率。二是干部隊(duì)伍建設(shè)問題。努力建設(shè)一支精干、高效的工作人員隊(duì)伍，特別是要因事設(shè)人，不要因人設(shè)事。在編制緊缺的情況下，充分發(fā)揮常委會(huì)兼職人員和廣大人民代表的作用，善于借助專業(yè)人員等“外腦”，為人大行使職權(quán)提供有效服務(wù)。三是人大常委會(huì)工作安排要多聽“一府兩院”和人民群眾、代表的意見，不搞“一廂情愿”。4、增強(qiáng)方法手段的科學(xué)性。要運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)管理等知識(shí)，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)工作實(shí)踐，開拓研究人大