農(nóng)村研究論文-成本分?jǐn)傊贫葎?chuàng)新是新一輪農(nóng)業(yè)制度變遷的突破口摘要：制度變遷成本的分?jǐn)偪梢詢?nèi)部制度化，也可以向外轉(zhuǎn)移，還可以向后累計(jì)推移。二十年來(lái)農(nóng)業(yè)制度變遷雖然比較成功，但是在成本分?jǐn)偵先匀涣粝铝瞬簧賳?wèn)題，而且這些問(wèn)題已經(jīng)成為了新一輪農(nóng)業(yè)制度變遷的阻力。文章先對(duì)制度變遷成本進(jìn)行一般分析，然后再具體分析農(nóng)業(yè)制度變遷成本的分?jǐn)偡绞郊捌溆绊懀诖嘶A(chǔ)上提出了農(nóng)業(yè)制度變遷成本創(chuàng)新的政策思考。關(guān)鍵詞：成本分推制度創(chuàng)新農(nóng)業(yè)制度變遷農(nóng)業(yè)二十多年制度變遷經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明是成功的，達(dá)到了解決農(nóng)民溫飽問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)目的。但是制度安排時(shí)也留下了一定的后遺癥，制度變遷成本分?jǐn)偛扇〉南蚝罄塾?jì)推移目前已經(jīng)到了非化解不可的地步，制度化的成本也越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，沿未制度化的成本又亟待制度化?？梢哉f(shuō)當(dāng)前制度變遷成本的分?jǐn)傊贫葎?chuàng)新成了整個(gè)農(nóng)業(yè)制度變遷的突破口，這個(gè)問(wèn)題不解決，新一輪農(nóng)業(yè)制度變遷就無(wú)從著手。一、制度變遷成本的一般分析（一）制度變遷成本的類型1、制度實(shí)施后成本。一是政治成本。政治成本有兩層意思，制度變遷主體的政治風(fēng)險(xiǎn)和制度變遷所造成的社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)，這種成本必須內(nèi)部化。因?yàn)槌杀緝?nèi)部化是與改革收益內(nèi)部化相對(duì)應(yīng)的，作為誘導(dǎo)性制度變遷的主體，其改革是為了追求潛在的利潤(rùn)，當(dāng)然其政治成本應(yīng)內(nèi)部化。作為強(qiáng)制性制度變遷的主體只要制度安排成功就可獲得最大的租金，還可獲得支持和巨大的政績(jī)，甚至職位的提升，因此其改革成本理應(yīng)由改革主體自行承擔(dān)。二是制度更替引起的制度利益轉(zhuǎn)換成本。一是舊制度下的能夠獲得的利益，在新制度安排后，被取消，這部分成本可以稱之為新制度安排的機(jī)會(huì)成本；二是新制度安排后，由某些人承擔(dān)了的費(fèi)用，如農(nóng)業(yè)制度變遷后，予以制度化的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留。三是新制度安排后，未予以制度化的成本，可以在制度運(yùn)行期間與制度化的費(fèi)用一同由微觀主體承擔(dān)，也可以向后累計(jì)，找適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)予以分化解的成本。2、制度實(shí)施成本。改革的實(shí)施成本包括公眾的反對(duì)成本、協(xié)調(diào)成本、組織成本、試錯(cuò)成本、監(jiān)督執(zhí)行成本等，這部分成本應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，與改革主體直接相關(guān)的應(yīng)內(nèi)部化，與改革主體不直接相關(guān)的可以向外部轉(zhuǎn)移，剩下的由政府從制度變遷收益中予以開(kāi)支，改革沒(méi)有成功的由政府完全承擔(dān)。一是交易成本。二是協(xié)調(diào)成本。三是試錯(cuò)成本。四是組織實(shí)施的預(yù)期成本。五是制度設(shè)計(jì)成本。制度設(shè)計(jì)成本是在原有制度內(nèi)醞釀、設(shè)計(jì)安排新制度應(yīng)該花費(fèi)的費(fèi)用，這部分成本要在改革期間予以消化，這種消化也有兩種方式，一種方式是在舊制度的框架下消化，打入舊制度的廢棄成本中；另一種方式是在新制度建立后由新制度的收益一次性解決。制度設(shè)計(jì)成本不能向后推移累計(jì)，也不能由改革各主體分?jǐn)?，更不能制度化。政府是制度設(shè)計(jì)成本的最終承擔(dān)者。（二）制度變遷成本的分?jǐn)偟囊话惴治鰪纳鲜龆惲N制度變遷成本來(lái)看，前三種成本要么在改革初期予以分?jǐn)?，要么予以制度化，要么向外轉(zhuǎn)移，只有第四種成本，即制度更替引起的制度利益轉(zhuǎn)換成本才有可能向后累計(jì)。改革決策者在非制度化的成本與制度化的成本逐步解決還是向后累計(jì)的搏弈上，一般傾向于后者。而后者在分?jǐn)偡绞揭灿卸喾N選擇。制度變遷成本的分?jǐn)傆卸喾N方式，如制度化、向外轉(zhuǎn)嫁、向后累計(jì)，改革主體內(nèi)部化。對(duì)于改革主體來(lái)講有向后累計(jì)或者制度化的偏好，對(duì)于改革客體則偏好向外轉(zhuǎn)移。1、內(nèi)部制度化。內(nèi)部制度化就是制度變遷的成本由制度約束和規(guī)范對(duì)象來(lái)承擔(dān)，即由改革微觀主體來(lái)承擔(dān)，就是對(duì)制度變遷初尚未制度化的制度變遷成本重新用制度來(lái)規(guī)范，并由微觀主體來(lái)承擔(dān)。這種方式是一種較為常見(jiàn)的方式，因?yàn)榻?jīng)過(guò)一段時(shí)間，微觀主體已經(jīng)有了一定的物質(zhì)和心理承受能力，與改革初制度化相比，反對(duì)的程度較低，實(shí)施成本較低，是一種較理想的制度變遷累計(jì)成本的分?jǐn)偡绞健?、外部制度化。外部?jī)?nèi)部化就是由政府自己來(lái)承擔(dān)，政府來(lái)承擔(dān)主要是通過(guò)財(cái)政政策或者金融政策予以解決。政府承擔(dān)就是的把相關(guān)制度的成本通過(guò)制度來(lái)規(guī)范，使成本分?jǐn)偠嘣慈鐣?huì)成員來(lái)負(fù)擔(dān)，因?yàn)檎氖杖雭?lái)自于納稅人，外部?jī)?nèi)部化也就是把成本社會(huì)化），減少制度相關(guān)微觀主體的負(fù)擔(dān)。3、向外轉(zhuǎn)移。制度變遷累計(jì)成本向相關(guān)利益主體以外的人或者利益群體來(lái)承擔(dān)，這種方式必須是“內(nèi)部人”與“外部人”有一定的利益聯(lián)系，“外部人”通過(guò)承擔(dān)一定的制度變遷累計(jì)成本能名極大的增進(jìn)自身利益。這種制度變遷方式，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，龍頭企業(yè)幫助建設(shè)基地、為農(nóng)民提供服務(wù)，就屬于這種類型。4、政府一次性予以劃轉(zhuǎn)。就是把過(guò)去累計(jì)的成本，完全由政府一次性承擔(dān)。如1998年糧食制度改革，各個(gè)糧食企業(yè)的虧損，掛帳停息就是由政府來(lái)承擔(dān)。這種方式解決要政府有比較大的承受能力。5、契約交易：即以制度未來(lái)的潛在利潤(rùn)換取制度累計(jì)成本。新制度的供給是因?yàn)橛袧撛诶麧?rùn)或者租金的誘因，對(duì)于無(wú)法分?jǐn)偟闹贫茸冞w累計(jì)成本，決策者可以出售潛在利潤(rùn)或者租金，來(lái)?yè)Q取累計(jì)成本的化解。如農(nóng)村公共品制度的累計(jì)成本就可以通過(guò)，出售公共品的潛在收益來(lái)分?jǐn)傊贫茸冞w成本。二、當(dāng)前農(nóng)業(yè)制度變遷成本的分?jǐn)偡绞秸系K了新制度的供給上一輪農(nóng)業(yè)制度變遷成本主要是三種方式，一是制度化，由農(nóng)民自己承擔(dān)；二是向后累計(jì)，由以后的制度收益來(lái)彌補(bǔ)；三是尚未制度化的成本，也通過(guò)各種各樣的政策或者地方“土政策”，轉(zhuǎn)由農(nóng)民承擔(dān)。制度化的成本本身就構(gòu)筑了成本內(nèi)在化的累增機(jī)制，向后累計(jì)的制度成本已經(jīng)達(dá)到了制度變遷的極值點(diǎn)（或者臨界點(diǎn)），非化解不可；尚未制度化的成本幾乎成了各級(jí)政府和村級(jí)組織轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用的“吸納器”。（一）制度化的制度變遷成本已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的需求1、統(tǒng)籌提留合法性和計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)、方法受置疑.一是統(tǒng)籌提留費(fèi)用從理論上講，是土地集體所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，即是地租，但是統(tǒng)籌提留中有些費(fèi)用，如教育費(fèi)附加，道路維護(hù)等費(fèi)用，農(nóng)民已經(jīng)以稅收的形式向國(guó)家交納了，如果再以統(tǒng)籌提留的形式出現(xiàn)，就在實(shí)事上造成了重復(fù)納稅。二是統(tǒng)籌提留以上年農(nóng)民人均純收入作為繳納基數(shù)，造成了農(nóng)民之間的負(fù)擔(dān)不均衡。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)的調(diào)查表明，1999年農(nóng)村居民純收入進(jìn)行五等分組（每組各占總戶數(shù)的20%）后發(fā)現(xiàn)，低收入戶、較低收入戶、中等收入戶、較高收入戶和高收入戶的負(fù)擔(dān)率分別為9.21%、6.59%、5.19%、4.03%和2.52%,呈現(xiàn)出收入越高負(fù)擔(dān)越低。三是基數(shù)確定不科學(xué)，鄉(xiāng)村為了保證支出，往往夸大農(nóng)民收入，因此，農(nóng)民統(tǒng)籌提留負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)的要高。2、傳統(tǒng)的政治制度運(yùn)行成本由改革后的市場(chǎng)微觀主體承擔(dān)已難以承受。我國(guó)的改革是先經(jīng)濟(jì)體制改革，再適時(shí)推進(jìn)政治改革。但是二十多年來(lái)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度改革可以說(shuō)在市場(chǎng)化的道路上走了一大步，但是我國(guó)的有關(guān)農(nóng)業(yè)的政治制度除把農(nóng)村人民公社這個(gè)名字改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他的則很少變動(dòng)。傳統(tǒng)的政治制度雖然沒(méi)有多大存在的必要，但是依然照樣運(yùn)行，其龐大的運(yùn)行成本，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用全部由已經(jīng)市場(chǎng)化的農(nóng)民承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為一級(jí)政府，雖然當(dāng)初設(shè)計(jì)安排時(shí)所采取的的“實(shí)縣虛鄉(xiāng)”做法，但是目前實(shí)實(shí)在在是一級(jí)政府，廟雖然小，但是五臟俱全，人員比較多，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)200多人，少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有70-80人。在我國(guó)各級(jí)政府中，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)是完全來(lái)源于農(nóng)民，而且不是以稅收形式，而是以費(fèi)的形式來(lái)征收。而農(nóng)民所交納的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅和屠宰稅是農(nóng)民作為一個(gè)公民因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)盡的義務(wù)，按理說(shuō)農(nóng)民已經(jīng)完成了納稅義務(wù)，就不應(yīng)該再承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政費(fèi)用。但是這部分費(fèi)用沒(méi)有留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是上交逐級(jí)留成，縣、地、省各得一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了工商各稅后只能得到所謂具有行政編制的不超過(guò)20個(gè)人的行政經(jīng)費(fèi)和人頭經(jīng)費(fèi)。大量的工作人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所則是靠向農(nóng)民收費(fèi)過(guò)日子。向農(nóng)民征收經(jīng)費(fèi)的理由是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是集體土地的所有者，理應(yīng)征收“地租”。但是這里存在一個(gè)悖論：土地是鄉(xiāng)村集體所有，農(nóng)民是集體的成員，是土地的實(shí)際所有者，鄉(xiāng)村只是一個(gè)所有權(quán)代理人，實(shí)際所有者農(nóng)民就還得通過(guò)交統(tǒng)籌提留（即地租）來(lái)使用本應(yīng)屬于自己的土地，而自己的土地所有權(quán)收益給代理人來(lái)享受。如果我們?cè)儆懻?，如果土地屬于村?jí)所有（目前大部分的土地都屬于村集體），村是所有權(quán)的代理人，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)政府不是代理人，有什么理由還要收取類似地租的統(tǒng)籌費(fèi)用呢。因此，既然國(guó)家已把鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位于一級(jí)政府，而農(nóng)民在交納稅收的情況下，就不應(yīng)該再承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理費(fèi)用。3、地權(quán)改革而導(dǎo)致失業(yè)、社會(huì)救濟(jì)救助和社會(huì)保障費(fèi)用內(nèi)部化。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革后，把本應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的如失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的各種社會(huì)保障支出全部由農(nóng)民自己承擔(dān)，也就說(shuō)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革成本由農(nóng)民自己承擔(dān)，而國(guó)家卻置身事外。國(guó)家要求的九年制義務(wù)教育，城市由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村卻由農(nóng)民自己掏腰包，并且還要農(nóng)民領(lǐng)國(guó)家的一個(gè)義務(wù)制教育的“人情”?，F(xiàn)在農(nóng)村中小學(xué)生的費(fèi)用開(kāi)支是城市的2倍以上，而農(nóng)民的收入還不到城市居民的一半，用較少的收入負(fù)擔(dān)較多的費(fèi)用這本身就是一種社會(huì)的不公平。第二輪土地延包農(nóng)民并不熱心（土地增量制度變遷累增成本過(guò)高）。中央提出農(nóng)民承包土地再延長(zhǎng)30年后，并沒(méi)有象1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任一樣歡呼鵲躍，農(nóng)民不僅不想續(xù)簽合同，領(lǐng)取土地使用證，反而連現(xiàn)有的承包土地都不想要了，農(nóng)民不要土地并不是農(nóng)民很富有，也不是農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道增多了。農(nóng)民現(xiàn)在還只是僅僅解決溫飽問(wèn)題而已，土地仍然是農(nóng)民生存和就業(yè)的最基本的手段。在這種情況下出現(xiàn)土地大量棄耕的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為是土地制度變遷成本累增過(guò)多所致。（二）尚未制度化的成本農(nóng)民已經(jīng)不堪重負(fù)1、“兩工”。農(nóng)民社會(huì)（家庭之外）付出的一部分價(jià)值得不到承認(rèn)，最典型的表現(xiàn)是農(nóng)村還存在類似于古代徭役的義務(wù)工制度。當(dāng)前，農(nóng)民有相當(dāng)大（家庭之外）一部分勞動(dòng)得不到承認(rèn)，最典型的表現(xiàn)是類似于古代徭役的義務(wù)工、積累工制度（農(nóng)村簡(jiǎn)稱“兩工”）。不僅“兩工”的價(jià)值不能實(shí)現(xiàn)，而且“兩工”制度還成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)平衡財(cái)政收支的調(diào)節(jié)器，成了加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)在年初確定預(yù)算時(shí)，統(tǒng)籌提留與實(shí)際支出缺口的差額就在“兩工”上想辦法。國(guó)家政策明文規(guī)定，義務(wù)工和積累工有水利工程就收，沒(méi)有就不收，而且最多不超過(guò)30個(gè)。但是現(xiàn)在成了一項(xiàng)剛性收費(fèi)，有無(wú)水利工程都要收取，幾乎成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“無(wú)底洞”。2、農(nóng)村公共生產(chǎn)費(fèi)用。改革二十多年以來(lái)，由于國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)的農(nóng)田基本建設(shè)投入比較少，從而導(dǎo)致農(nóng)村基本建設(shè)年久失修，起不到應(yīng)有的作用。在這種情況下，鄉(xiāng)村就代表國(guó)家向征收農(nóng)田水利維修建設(shè)資金，從而使本應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的費(fèi)用由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)了，這是未制度化的成本。另外，由于水利設(shè)施的處久失修，就使得農(nóng)村公共生產(chǎn)費(fèi)用直線上升，加大了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。（三）向后累計(jì)的成本已經(jīng)達(dá)到了分?jǐn)偱R界點(diǎn)。1、糧食流通體制改革成本分?jǐn)偡绞綐O不合理，累計(jì)的成本也非化解不可。1998年國(guó)家為了甩掉糧食體制改革的財(cái)政包袱，繼續(xù)實(shí)行省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立多級(jí)風(fēng)險(xiǎn)基金，把本由中央財(cái)政負(fù)責(zé)調(diào)控的責(zé)任轉(zhuǎn)由地方與中央共同負(fù)擔(dān)，而且以地方為主，向地方恩嫁負(fù)擔(dān)；而且規(guī)定1993-1998年的糧食虧損由地方在一定的年限內(nèi)予以消化，把因國(guó)家政策造成的虧損轉(zhuǎn)嫁給地方，同時(shí)對(duì)沒(méi)有消化完的糧食虧損予以掛帳，從目前的政策走向來(lái)看，這個(gè)虧損也會(huì)由所謂的順價(jià)銷售最終由農(nóng)民承擔(dān)。2、龐大的教育達(dá)標(biāo)費(fèi)用及由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)村兩債務(wù)。九十年代以來(lái)，教育部以政府的名義要求，鄉(xiāng)村兩級(jí)中小學(xué)校舍“達(dá)標(biāo)”，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少都有200萬(wàn)元左右，而這些最后也是通過(guò)各種途徑向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁來(lái)予以化解的。這也是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要原因。三、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)制度變遷成本的分?jǐn)偡绞剑ㄒ唬┏杀痉謹(jǐn)偟脑瓌t1、受益原則，在相關(guān)主體之間合理分?jǐn)?。因?yàn)榍耙惠喼贫茸冞w是誘致性制度變遷，變遷的成本基本上實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新主體（即農(nóng)民）內(nèi)部化了。這主要是考慮當(dāng)時(shí)制度變遷的效率較高，農(nóng)民承擔(dān)改革成本也不會(huì)影響其創(chuàng)新的積極性。但是當(dāng)前農(nóng)民在市場(chǎng)中處于劣勢(shì)地位，農(nóng)民的處境比較艱難，如果創(chuàng)新成本全部由農(nóng)民承擔(dān)，創(chuàng)新必然不會(huì)得到占大多數(shù)農(nóng)民的擁護(hù)而導(dǎo)致創(chuàng)新失敗。因此，如果制度涉及到了多個(gè)受益主體，創(chuàng)新成本應(yīng)在多個(gè)主體中均衡分?jǐn)偂?、分類原則。一方面，對(duì)過(guò)去累計(jì)的制度變遷成本，要下力解決，現(xiàn)在已經(jīng)不能繼續(xù)向后推移了?？梢杂蓢?guó)家承擔(dān)一部分，向外轉(zhuǎn)移一部分，農(nóng)民自己承擔(dān)一部分。另一方面新增制度變遷成本要根據(jù)受益