行政管理論文-加入WTO后政府管制的改革方向?yàn)榱诉m應(yīng)加入世貿(mào)組織的要求，近年來特別是近幾個(gè)月，我國政府做了大量工作。在法律法規(guī)方面，全國性的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的清理工作已基本完成，廢止和修改、制定了一批法律法規(guī)；在關(guān)稅削減方面，從2002年1月1日起，我國關(guān)稅總水平已由15.3降到12，涉及5300多個(gè)稅目；在行政審批制度方面，國家經(jīng)貿(mào)委、國家計(jì)委、財(cái)政部等部門取消了二十幾項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，行業(yè)涉及水、電、建筑、房地產(chǎn)、農(nóng)林、金融等多個(gè)行業(yè)。然而，與WTO的規(guī)則和我國經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展要求相比較，我國政府在減政放權(quán)、解除管制、減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)等方面的工作力度還很不夠。從朱總理在“兩會(huì)”期間的政府工作報(bào)告中也不難看出，今年八大工作重點(diǎn)中，有好幾個(gè)方面都涉及減少政府管制和干預(yù)問題。報(bào)告明確提出：努力推進(jìn)壟斷行業(yè)改革。通過政企分開和企業(yè)重組，打破行業(yè)壟斷，引入競爭機(jī)制。盡快實(shí)施電信、電力、民航管理體制改革，抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。在加快政府職能轉(zhuǎn)變過程中，必須進(jìn)一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的羈絆，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。繼續(xù)理順政府部門職能分工，防止有些事情互相推諉和無人負(fù)責(zé)。進(jìn)一步改革和減少行政審批，必須審批的也要規(guī)范操作，簡化程序，公開透明，明確責(zé)任?？梢哉f，管制改革已成為政府今后幾年的頭等大事，其進(jìn)展將直接影響到與世貿(mào)規(guī)則的接軌，更關(guān)系到下一步的改革大局。這是一步“將軍”棋，世人都在關(guān)注。目前，中國的改革已經(jīng)到了一個(gè)非常時(shí)期，從國內(nèi)銀行、證券金融、會(huì)計(jì)行業(yè)、國有企業(yè)等領(lǐng)域反映出的許多棘手的重大問題看，很多矛盾和沖擊與行政管制有直接關(guān)系，因此管制這根鏈條到了非進(jìn)行大幅度調(diào)整不可的時(shí)候了?；诖?，本期報(bào)告我們選擇政府管制問題進(jìn)行探討。為了行文的完整，首先概論政府管制的起因，然后深入分析當(dāng)前在我國進(jìn)一步解除政府管制過程中存在的障礙、難點(diǎn)，最后提出解除政府管制需要遵循的幾個(gè)原則和今后的工作重點(diǎn)。政府管制的形成一、什么是政府管制政府管制（governmentregulations），就是政府行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制和控制的行為。政府管制的一個(gè)根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團(tuán)都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強(qiáng)勢利益集團(tuán)侵害弱勢利益集團(tuán)的“合法”工具。經(jīng)濟(jì)學(xué)上把政府管制分為經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制兩類。1經(jīng)濟(jì)性管制。經(jīng)濟(jì)管制是指對(duì)價(jià)格、市場進(jìn)入和退出條件、特殊行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的控制。一般來說，是對(duì)某一個(gè)特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的一種縱向性管制。這些行業(yè)往往具有一些特點(diǎn)，如自然壟斷性。像電信中的本地網(wǎng)絡(luò)、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網(wǎng)絡(luò)等，這些環(huán)節(jié)獲得合法壟斷，有合理意義和社會(huì)效應(yīng)。如果他們的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格不合理，很可能危及到購買并使用這些產(chǎn)品的人的利益，在這個(gè)時(shí)候，政府要在準(zhǔn)入管制的同時(shí)進(jìn)行價(jià)格管制。此外，對(duì)運(yùn)輸、金融證券、電臺(tái)電視臺(tái)等媒體的管制也屬于經(jīng)濟(jì)管制。2社會(huì)性管制。社會(huì)管制主要用來保護(hù)環(huán)境以及勞工和消費(fèi)者的健康和安全。主要針對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)和內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)。前者是市場交易雙方在交易時(shí)，會(huì)產(chǎn)生一種由第三方或社會(huì)全體支付的成本。像環(huán)境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對(duì)交易主體進(jìn)行準(zhǔn)入、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)等方面的管制。后者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔(dān)。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進(jìn)行準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)以及信息披露方面的管制。二、政府管制的理論依據(jù)在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上，政府管制的理論依據(jù)是市場失效。經(jīng)濟(jì)學(xué)把市場失效定義為市場均衡狀態(tài)偏離“帕累托”狀態(tài)，主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品、外部性、信息不對(duì)稱、不完全競爭、不確定性等方面。政府管制理論設(shè)想通過政府的特定管制能夠?qū)崿F(xiàn)“帕累托”改進(jìn)或者在存在約束條件的情況下達(dá)到一種次優(yōu)的配置效果。1信息不對(duì)稱。市場存在的信息不對(duì)稱將會(huì)導(dǎo)致兩種資源配置低效的情況：逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)（又稱敗德行為）。以藥品市場為例，由于買者不知底細(xì)，就可能會(huì)出現(xiàn)賣者坑蒙拐騙的事情，所以美國成立了專門針對(duì)食品和藥品市場進(jìn)行管制的食品醫(yī)藥管理局。這種情形還廣泛存在于金融、證券、保險(xiǎn)等影響投資者財(cái)產(chǎn)安全的行業(yè)。由于存在消費(fèi)者對(duì)這些行業(yè)信用度有多大，投資能不能收回，以及他們通過做假把錢圈走，買保險(xiǎn)出了問題不給賠償怎么辦等等問題，為把這一系列潛在的危險(xiǎn)和失真壓到最低限度，政府也要進(jìn)行準(zhǔn)入和信息披露方面的管制，盡最大努力減少信息的不對(duì)稱。2外部性和公共性。外部性是指在兩個(gè)當(dāng)事人缺乏任何相關(guān)的經(jīng)濟(jì)交易的情況下，由一個(gè)當(dāng)事人向另一當(dāng)事人所提供的物品。由于外部性的存在企業(yè)得到了全部的好處但有一部分成本它沒有承擔(dān)，像企業(yè)排放污染就是這樣，政府為此制定各類標(biāo)準(zhǔn)來限制企業(yè)排污。公共物品由于具有非排他性，即某人對(duì)某種商品消費(fèi)的增加并不會(huì)使他人對(duì)它的消費(fèi)下降，造成搭便車的問題，私人生產(chǎn)者缺乏生產(chǎn)它的積極性，因此需要政府的干預(yù)和管制。3企業(yè)市場運(yùn)作過程中的反競爭行為。反競爭行為主要包括壟斷和不正當(dāng)競爭。壟斷是建立在沉淀成本基礎(chǔ)上的進(jìn)入壁壘而形成的一種市場力量。例如，由于技術(shù)理由或特別的經(jīng)濟(jì)理由而形成的“自然壟斷”或幾個(gè)企業(yè)聯(lián)合起來搞“卡特爾”定價(jià)，制定壟斷價(jià)格剝削消費(fèi)者。這些行為對(duì)消費(fèi)者形成了不同程度的傷害，尤其那些寡頭性壟斷企業(yè)之間的限產(chǎn)限價(jià)行為危害就更大，政府因此必須也要進(jìn)行反壟斷管制。另一種反競爭行為通常被稱為不正當(dāng)競爭，它是市場競爭者之間為削弱對(duì)方的競爭優(yōu)勢而采取的一種“不道德”的行為，如貶毀競爭對(duì)手、侵犯商業(yè)秘密、假冒他人商標(biāo)、傾銷、串通投標(biāo)等。三、中國政府管制形成的特殊原因西方發(fā)達(dá)國家政府管制是建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，市場經(jīng)濟(jì)得到充分的發(fā)展，隨著資本主義從自由競爭進(jìn)入壟斷時(shí)代后出現(xiàn)一些“市場失靈”現(xiàn)象，政府才開始逐步加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的管制。但是，我國政府管制形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于沒有經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的階段，因此，我國管制的成因與西方經(jīng)典管制理論中的分析有很大不同。西方管制的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)市場秩序，而我們搞的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從一開始就是立足于取消市場，在當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)生活中到處存在著的管制。具體分析起來，我國政府管制的特殊成因主要包括以下四個(gè)方面：1歷史因素。這里要講得稍為遠(yuǎn)一點(diǎn)，新中國在成立之初就否定了市場，認(rèn)為市場是屬于資本主義的東西，我們要建立的是社會(huì)主義國家，因此在經(jīng)濟(jì)制度上就應(yīng)當(dāng)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，幾乎所有的企業(yè)都是國家依靠其權(quán)力“剝奪剝削者”之資產(chǎn)或政府直接投資產(chǎn)生的，在這一過程中市場經(jīng)濟(jì)沒有得到發(fā)展，而是由一個(gè)統(tǒng)一的國家來替代市場配置資源，替代企業(yè)家精神。2政治因素。自建國以來，我們的資源就相對(duì)匱乏，為了國家安全和社會(huì)穩(wěn)定，政府通過掌握國有企業(yè)來控制國家經(jīng)濟(jì)命脈，不能隨便放棄對(duì)國有企業(yè)尤其是國有壟斷企業(yè)的直接控制。3財(cái)政因素。建國初期，財(cái)政資金緊缺，財(cái)政收入來源較少，再加上當(dāng)時(shí)的稅收成本較大，為了能夠集中資金建設(shè)當(dāng)時(shí)急需支持的行業(yè)和項(xiàng)目，國家通過維持和掌握國有壟斷企業(yè),可以直接取得其利潤。4投資體制因素。在公用事業(yè)和技術(shù)密集性產(chǎn)業(yè)，大部分國有壟斷企業(yè)都是由中央部門和地方政府直接審批而形成的，因此政府和企業(yè)間有一種天然的“父子情結(jié)”。不可否認(rèn)，在經(jīng)濟(jì)資源匱乏的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的直接支配，保障了國家安全、社會(huì)穩(wěn)定，基本滿足了人民的生活需要。但是，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性和自然資源的制約，我國政府仍對(duì)經(jīng)濟(jì)的方方面面進(jìn)行過直接干預(yù)，采用過行政手段對(duì)資源相對(duì)稀缺的行業(yè)進(jìn)行進(jìn)入管制。例如，形形色色的地方保護(hù)和市場分割行為，最終保護(hù)的是落后，擾亂了正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序，人為阻礙了資源的合理配置和效率提高，增大了交易成本。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和壟斷性行業(yè)向競爭性行業(yè)轉(zhuǎn)變，新的管制環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大變化，因此，如果不對(duì)我國現(xiàn)有的政府管制制度進(jìn)行徹底的改革，政府管制不但不能發(fā)揮治理市場失靈的作用，反而會(huì)阻礙市場經(jīng)濟(jì)體制和競爭秩序的建立和完善。中國政府作為WTO的一個(gè)新的成員國，是一個(gè)享受權(quán)利與履行義務(wù)的承擔(dān)者和執(zhí)行者，它必須接受世貿(mào)組織規(guī)則，并按規(guī)則行事。因此，如果說入世沖擊的話，首當(dāng)其沖的就是政府管理部門。入世對(duì)中國政府管理經(jīng)濟(jì)不啻為一場制度性革命，它要求政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、放松管制、對(duì)自身的治理體系進(jìn)行全面改革。但是，由于中國自身在歷史、文化、體制和制度背景，以及問題本身的復(fù)雜性，中國政府在轉(zhuǎn)變職能、放松管制過程中還存在諸多的障礙和難題。解除政府管制的障礙打破國有經(jīng)濟(jì)壟斷，開放國內(nèi)市場，引入競爭機(jī)制，最終建立健康完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的最終目的?？v觀我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來20多年的歷史，同一些發(fā)展中國家一樣，中國的經(jīng)濟(jì)改革，尤其是壟斷性產(chǎn)業(yè)的改革的初始動(dòng)力來自于對(duì)資金的需求，也就是說單純依靠政府投資無法滿足市場高速增長的需要，這些行業(yè)一度成為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，為了解決供給短缺和投資不足，政府開始吸引社會(huì)資金和放松價(jià)格管制。盡管國家壟斷體制相對(duì)放松，行業(yè)壟斷勢力卻有所增強(qiáng)，隨著改革的逐步深入，國家和行業(yè)壟斷越來越妨礙市場自由競爭體系的建立。因此，打破原有利益集團(tuán)的壟斷格局、消除現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制障礙成為經(jīng)濟(jì)改革中最迫切的問題。一、利益集團(tuán)：解除政府管制的攔路虎計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府管制形成的一些行業(yè)壟斷者和各種利益集團(tuán)利用政府給予的權(quán)利將一般的行為壟斷逐步變成了法定壟斷，致使這些壟斷者為所欲為，很難去挑戰(zhàn)它。眾所周知，我國的電信、電力、民航等行業(yè)的壟斷價(jià)格嚴(yán)重超出了百姓的承受能力，政府也下決心破除這些行業(yè)的壟斷勢力，但最終結(jié)果多數(shù)都是“雷聲大，雨點(diǎn)小”。例如，中國電信業(yè)從1994年中國聯(lián)通建立開始進(jìn)行大幅改革，并于2000年9月就通過電信管理?xiàng)l例，旨在為建立電信競爭體系對(duì)中國電信業(yè)進(jìn)行拆分和重組，并加強(qiáng)電信價(jià)格制定透明度，但只在今年年初才出臺(tái)一個(gè)電信拆分的大體框架，其他許多問題都有待進(jìn)一步細(xì)化。其他，如電力、民航等行業(yè)的改革進(jìn)程也與其相似。這些行業(yè)的改革進(jìn)程之所以如此緩慢，當(dāng)然有牽涉范圍廣，沒有現(xiàn)成模式供參考等方面的因素，但最主要的因素是這些行業(yè)的改革觸及了當(dāng)前某些個(gè)人、部門、行業(yè)或者地方上的利益以至受到百般阻撓。因此，改革必須深入下去，徹底打破即得利益者壟斷。（一）部門利益沖突：廣電與電信誰該入主互聯(lián)網(wǎng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)媒體，即“新媒體”，是基于IP協(xié)議的高速互聯(lián)網(wǎng)，目前被公認(rèn)為繼報(bào)刊、廣播和電視之后的“第四媒體”。它從根本上改變以往人們被動(dòng)接受信息的方式。通過網(wǎng)上鏈接，人們接受信息的方式更加立體化，并且成為信息選擇的主體。而使之成為可能的信息傳播技術(shù)就是大家已不陌生的“三網(wǎng)融合”，即整合了聲音（電話）、圖象（電視）和數(shù)據(jù)（計(jì)算機(jī)）業(yè)務(wù)的寬帶通信系統(tǒng)。這種寬帶系統(tǒng)為受眾提供的是需求導(dǎo)向和交互式的“一站購齊”的全方位的信息服務(wù)，如IP電話、圖文并茂的新聞和專業(yè)信息、視頻點(diǎn)播和網(wǎng)上購物等。整合寬帶系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)可以有多種技術(shù)渠道和市場方法。如現(xiàn)有的固定電話網(wǎng)，在其大覆蓋的光纖干線網(wǎng)管基礎(chǔ)上，利用電話調(diào)制解調(diào)器、數(shù)字技術(shù)對(duì)其以雙絞電纜線組成的接入網(wǎng)進(jìn)行改造，使其能夠同時(shí)提供視頻和數(shù)據(jù)服務(wù)；而新興的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商甚至已經(jīng)開始獨(dú)立建設(shè)全光纖入戶的以提供IP業(yè)務(wù)為主要目標(biāo)的新型骨干傳輸網(wǎng)，直接進(jìn)入整合寬帶系統(tǒng)。另外，固定電話公司、有線電視系統(tǒng)運(yùn)營商、傳統(tǒng)媒體公司以及在線數(shù)據(jù)服務(wù)商之間通過互相兼并重組和技術(shù)改造，也可以成為各種高速戶聯(lián)網(wǎng)的物理基礎(chǔ)。目前比較一致的看法是，今后在網(wǎng)絡(luò)媒體中占主導(dǎo)地位的是經(jīng)過改造后的有線電視網(wǎng)。這不僅因?yàn)橛芯€電視網(wǎng)的覆蓋率與固定電話網(wǎng)不相上下，還因?yàn)樗墓饫w同軸電纜混合（HFC）網(wǎng)管系統(tǒng)，由于數(shù)字壓縮技術(shù)和高效數(shù)字調(diào)制技術(shù)的應(yīng)用，頻道容量和多功能服務(wù)的能力得到大大的拓展，使其帶寬遠(yuǎn)高于現(xiàn)有電話網(wǎng)的光纖雙絞電纜系統(tǒng)。更由于其廣播式傳輸有條件接收的技術(shù)特點(diǎn)與計(jì)算機(jī)網(wǎng)在邏輯上天然的兼容性，使它自身有無限的發(fā)展前途。全世界的專家都一致認(rèn)為，有線電視是解決信息高速公路“最后一公里”的最佳傳輸媒介。因此，有人把國內(nèi)現(xiàn)有經(jīng)過改造的電信網(wǎng)稱為第一代低速因特網(wǎng)，而把光纖同軸電纜混合網(wǎng)逐步被光纖入戶網(wǎng)取代以后的有線電視網(wǎng)稱為第二代高速因特網(wǎng)。但令人遺憾的是，廣電系統(tǒng)至今沒有取得互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可，甚至在廣電網(wǎng)通過加盟“中國網(wǎng)通”已經(jīng)實(shí)際進(jìn)入了因特網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)市場之后，國辦199982號(hào)文（關(guān)于加強(qiáng)廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見）中的規(guī)定仍限制廣電和電信交叉經(jīng)營。此外，信息產(chǎn)業(yè)部也在多種場合不斷聲明，廣電提供因特網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)和電話業(yè)務(wù)是違法的，理由是廣電沒有完成網(wǎng)臺(tái)分開。似乎只有當(dāng)有線電視傳輸“網(wǎng)”完全從制作和播出電視節(jié)目的“臺(tái)”中分離出來，由信息產(chǎn)業(yè)部統(tǒng)一管理并最好與電信網(wǎng)合二為一后才有資格提供基礎(chǔ)電信服務(wù)。其實(shí)從國際經(jīng)驗(yàn)來看，作為有線電視系統(tǒng)運(yùn)營商所屬的有線電視系統(tǒng)，其節(jié)目的傳輸和播出并不存在完全的分離。其次，為鼓勵(lì)整合寬帶通信網(wǎng)的盡快發(fā)展和維持有線電視產(chǎn)業(yè)的文化特殊性，一方面，許多國家的政府允許有線電視系統(tǒng)運(yùn)營商自由進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)，而嚴(yán)格限制電信企業(yè)提供視頻服務(wù)；另一方面，為規(guī)避WTO對(duì)開放電信業(yè)的要求，有的