-1-淺談多種途徑推進(jìn)農(nóng)村集體土地有序流轉(zhuǎn)馬洪清當(dāng)前，推動農(nóng)業(yè)增收、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民富裕，加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村步伐是黨中央、國務(wù)院統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，改變城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不合理、不協(xié)調(diào)二元結(jié)構(gòu)，讓全民共享改革開放偉大成果的重要舉措。在我國現(xiàn)階段，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。也就是說農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。要建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，土地適度集中連片是基礎(chǔ)，規(guī)?；?jīng)營是發(fā)展的趨勢，一個地區(qū)如何將以戶為單位、分散、零星經(jīng)營向集中、規(guī)模化經(jīng)營有序流轉(zhuǎn)，筆者作為一名基層土地管理工作者，提出一些見解，希望對推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有所幫助。一、加強領(lǐng)導(dǎo)，加大宣傳、培訓(xùn)力度。黨的十一屆三中全會以后,農(nóng)村集體體制發(fā)生了重大變化,在堅持社會主義公有制的前提下，實行集體土地承包到戶,農(nóng)民可根據(jù)自己的意愿,自主選擇承包經(jīng)營權(quán),但不允許出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)集體土地?？梢哉f，通過實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大大激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，大大提高了土地的利用率、產(chǎn)出率。近年來,隨著有中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系的建立和完善,農(nóng)村富余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,外出務(wù)工、經(jīng)商大量出現(xiàn)，據(jù)查，有的村莊出現(xiàn)舉家搬遷外出務(wù)工，有的村莊-2-青壯年勞動力基本外出務(wù)工，由此產(chǎn)生不同程度的農(nóng)村集體土地閑置、撂荒、甚至出現(xiàn)非法買賣集體土地等隱性交易現(xiàn)象。目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要以農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)、零星流轉(zhuǎn)為主要流轉(zhuǎn)方式，這些流轉(zhuǎn)方式由于缺乏政策指導(dǎo),往往存在不規(guī)范性和不可操作性。農(nóng)村集體土地依法可以流轉(zhuǎn)是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村集體土地使用制度的又一次重大變革，是時代發(fā)展的產(chǎn)物。歷史經(jīng)驗告訴我們，任何一個新事物的出現(xiàn)，要確保規(guī)范有序推進(jìn)，政府的作用是必不可少的，要有政府的推動才能順利完成，比如派遣農(nóng)村工作隊進(jìn)村入戶、培訓(xùn)鄉(xiāng)村工作人員等，這就是一條宣傳貫徹落實土地流轉(zhuǎn)政策的有效途徑。如果只停留在口頭上或者以農(nóng)民有自主經(jīng)營權(quán)為由，不去宣傳教育和引導(dǎo)，搭建服務(wù)平臺，那么，農(nóng)村出現(xiàn)的因外出務(wù)工造成的農(nóng)村集體土地閑置、甚至大量拋荒現(xiàn)象將會影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。二、修改現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，盡快出臺土地流轉(zhuǎn)辦法。在十七屆三中全會上中共中央、國務(wù)院對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題有了一個政策上的松動，其中土地流轉(zhuǎn)就是一項重要內(nèi)容。去年，中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定更是對改革農(nóng)村土地管理制度、規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指明了方向，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在全國各地雨后春筍般的發(fā)展，形式更加多樣化。然兒，現(xiàn)行土地管理法沒有相應(yīng)法條-3-明確規(guī)定農(nóng)村集體土地如何流轉(zhuǎn),土地管理法第十五條第2款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包經(jīng)營的,必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。土地管理法第十五條第2款僅規(guī)定農(nóng)村集體土地由本集體以外的單位或者個人承包的行政審批程序。為此,筆者認(rèn)為,土地管理法第二章的部分條款應(yīng)作相應(yīng)的修改或補充,最好是單獨設(shè)立條款,規(guī)定流轉(zhuǎn)的方式和審批程序,堅持“四個必須”（必須符合土地利用總體規(guī)劃、必須經(jīng)依法批準(zhǔn)、確需改變用途的必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)、必須報國土資源部門批準(zhǔn)），讓農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)合法、有序進(jìn)行。避免企業(yè)、法人、農(nóng)村經(jīng)濟組織或者個人片面理解，盲目實施“自由流轉(zhuǎn)”,擾亂正常的土地管理秩序。正確處理好“三農(nóng)”問題,實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整已成為國家發(fā)展農(nóng)業(yè)的重大戰(zhàn)略，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的必然要求，對于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新農(nóng)村建設(shè)用地還須通過法律予以規(guī)定。土地管理法第三十六條第3款規(guī)定：“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”。該條款是禁止性條款，公民、法人、或者其他組織只要違反該條規(guī)定即構(gòu)成土地違法行為，但是，在現(xiàn)實工作中出現(xiàn)這一類以培養(yǎng)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為由的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，國土部門在審查批準(zhǔn)時很難把握，要查處更是十分困難、阻力較大,個中原因因-4-為原先立法背景與目前環(huán)境已發(fā)生變化，筆者認(rèn)為，第三十六條第3款應(yīng)修改或者單獨立設(shè)立條款：明確規(guī)定涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的用地哪些需要審批？由哪一級審批？哪些不需要審批？哪些可以占用？哪些不可以占用？未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變用途的、非法批準(zhǔn)改變用途的、越權(quán)批準(zhǔn)改變用途的應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任？流轉(zhuǎn)期限多少年？等等，這些都需要有法律條款來規(guī)定。三、結(jié)合實際，試點推進(jìn)。農(nóng)村集體土地自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到戶以后，事實上已經(jīng)形成了以戶為單位的傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)自主經(jīng)營模式，不再崇尚土地集體化，更放心把自己承包經(jīng)營的土地交給他人去管理、經(jīng)營。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，究其原因，主要是農(nóng)戶對國家有關(guān)允許以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式參與土地市場運行，富余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移增加收入的惠農(nóng)政策不了解。這就需要地方各級人民政府根據(jù)馬克思主義地租與地價學(xué)理論，結(jié)合農(nóng)用地分等定級和估價科技成果，鼓勵農(nóng)戶跳出以戶為單位的生產(chǎn)經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)變獲取土地收益的觀念，真正成為土地權(quán)益的主人的引導(dǎo)。在得到廣大農(nóng)戶理解、支持的前提下，結(jié)合實際，試點推進(jìn)，敢于承擔(dān)責(zé)任，制定優(yōu)惠政策，甚至以政府補貼等方式，一是培養(yǎng)當(dāng)?shù)赝辽灵L，有經(jīng)濟實力或者一技之長的能人，包括種田能手或外出務(wù)工經(jīng)商回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的能人；二是以招商引資等方式引進(jìn)外地種田能手或經(jīng)濟實體從事本行政區(qū)域內(nèi)-5-的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營工作。四、加強監(jiān)管，違法必究。土地流轉(zhuǎn)工作法律性、政策性比較強，涉及每一個農(nóng)戶的切身利益和農(nóng)村社會穩(wěn)定，這就要求地方各級人民政府特別是土地行政主管部門，要熟悉掌握國家有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)及政策，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供法律保障和政策指導(dǎo)，糾紛調(diào)處、土地等級劃分等服務(wù)性工作。同時，強化動態(tài)巡回檢查，加大監(jiān)管的力度，及時了解流轉(zhuǎn)土地使用情況，對土地流轉(zhuǎn)后，違反土地利用總體規(guī)劃和用途的，依照土地管理法的有關(guān)規(guī)定依法查處，維護正常的土地管理工作秩序。（作者單位：魯?shù)閔ttp:/cangzhou.t