試論我國村民自治框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系 試論我國村民自治框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系 文章標題：試論我國村民自治框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系自我國實行改革開放政策以來，伴隨著經(jīng)濟建設取得的巨大成就，民主政治建設也向前跨越了一大步。我們的民主化進程按照 “ 從能夠辦得到的地方著手，從基層著手 ” 的原則，正在穩(wěn)步向前推進，已經(jīng)引起了社會各界有識之士的強烈關注，村民自治在其中扮演了重要角色。 自治，是指某一地域的共同體由于經(jīng)濟上的封閉或相對獨立，而產(chǎn)生的對上級政府的相對獨立性。村民自治，是指村民通過自己選舉產(chǎn)生的村委會這一法定自治組織來 控制社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護他們的利益。村民自治的出現(xiàn)，是中國農(nóng)村 70 年代末以來經(jīng)濟體制改革和社會變遷中產(chǎn)生和形成的一種新型民主制度，是市場經(jīng)濟社會中重構(gòu)農(nóng)村和諧秩序的一種嘗試。古代中國社會長期被鎖定在一種中國式專制主義的政治制度中，要進行民主建設必須借助于政權(quán)之外的力量和國家的政治力量。 1949 年以來，雖然國家確立了建設社會主義民主政治目標，但中國的民主建設一直充滿坎坷。所以，問題的關鍵在于找到一個既能為社會認同且符合民主真義又能獲得國家的民主建設的起點和突破口。而村民自治經(jīng)過近 20 年的發(fā)展和探索，能夠使政治民主化在農(nóng)村先行一步，成為了現(xiàn)階段我國民主政治建設的 “ 亮點 ” ，被江總書記譽為 “ 億萬農(nóng)民在黨領導下的偉大創(chuàng)造 ” 。但是，應該看到我國農(nóng)村推行村民自治的情況是不平衡的，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)還很不規(guī)范。本文就是對我國基層民主政治建設中鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系進行初步探討。一、村民自治對我國基層民主政治建設意義重大 小平同志說： “ 民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地進行 ” ， “ 五十年后，全國范圍內(nèi)就可以實行直接選舉 ” 。那么，這 “ 一步一步 ”該如何走？實行全國直選需要什么條件？村民自治可以有助于解決這些問題。（一）實行村民自治是歷 史發(fā)展的必然選擇。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理， “ 村官 ” 是依靠道德、宗法、財富來獲得村民的認同而維持的，這些 “ 村官 ” 往往是由村里的富人（或鄉(xiāng)紳）擔當。因為， 1.富人往往有必要，也有能力與政府官員建立聯(lián)系，容易得到政府的任命。 2.鄉(xiāng)村的社會秩序和安全對富人更重要，他們在這個問題上比窮人更舍得投資，窮人可采取搭富人 “ 便車 ” 的辦法 “ 坐享其成 ” 。 3.富人較之于窮人，更容易做到道德化身、宗教領袖和禮儀維護者相統(tǒng)一，更容易贏得人們的信任。 4.窮人當政容易造成權(quán)力結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定，因為不能排除其它窮人的競爭與挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容主要是道德 、禮儀、宗教制度、宗權(quán)制度等。全國解放后，國家實行計劃經(jīng)濟，并很快發(fā)起了農(nóng)村合作化運動和人民公社運動。在這個時期里，村民只能做什么和不能做什么完全由政府說了算， “ 村官 ” 只需依靠上級的任命獲得合法權(quán)力便可通過行政控制管理村務。但遺憾的是扼殺了村民的創(chuàng)造力，障礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟的建立，農(nóng)村出現(xiàn)了許多新變化，如人口流動、社區(qū)邊界調(diào)整、家庭模式等變化日趨頻繁；各種新的聚斂財富的機會出現(xiàn)，人們往往可以通過機會迅速發(fā)家致富；人們的社會活動空間增大，交易內(nèi)容及過程變得日益繁雜，社會秩序和安全的內(nèi) 涵和以往大不相同；等等。村民的活動具有很大的自主性， “ 村官 ” 很難再單純依靠傳統(tǒng)的政治面貌、道德、宗法、財富來獲得村民的認同，并以此維護農(nóng)村的安全和秩序，還必須具備新的知識或?qū)I(yè)經(jīng)驗。政府的任命已經(jīng)很難與村民的認同保持一致，雖然具有合法性，但不一定具備權(quán)威性，不具備權(quán)威性的合法性，行政效率是很低的。只有實行村民自治，民主選舉 “ 村官 ” ，才能做到權(quán)威性與合法性的統(tǒng)一。 （二）實行村民自治，可為我國推進民主政治建設特別是基層民主政治建設培養(yǎng)資源。首先，從量上看，我國有 9 億農(nóng)民，占總?cè)丝诘慕?0。因此，農(nóng)民的情況如何 ，對國家的發(fā)展和前途起決定作用。發(fā)展基層民主也是一樣，只有通過村民自治，一個村一個村地建立起民主制度，把基層村治理好了，然后逐級往上推，一個鄉(xiāng)、一個縣、一個市乃至一個省的民主建設就好辦了。其次，從村民自治的過程來看，村民自治是中國史無前例的政治舉措，無論村民還是政府對民主政治的知識還十分缺乏，許多技術性的工作也需要在實踐中逐步總結(jié)提高。所以，村民自治還需要很長一段時間來完善規(guī)范。這個過程中，必將總結(jié)出許多成功經(jīng)驗供更高層次的民主政治建設提供借鑒。再次，從結(jié)果看，三年一次的村委會選舉，以及其間的財務和村務公開等民主管理，周而復始地促使村民關注自身的利益和留心社會環(huán)境的變化，可逐步確立村民的民主管理和精神，培養(yǎng)他們的民主意識和習慣。所有這些就為推進民主化進程培養(yǎng)了各種資源。安徽省鳳陽縣村民舉薦村支書，四川省遂寧市步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長，深圳市大鵬鎮(zhèn) “ 兩票制 ” 選舉鎮(zhèn)長便是佐證。（三）實行村民自治，更有利于發(fā)揮黨的基層組織的政治功能。黨的十一屆三中全會以來，為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，黨制定了一些農(nóng)村基本政策，它們是 “ 長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為 基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制 ” ， “ 堅持以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本 經(jīng)濟制度 ” ， “ 堅持以勞動所得為主和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的分配制度 ” ， “ 切實減輕農(nóng)民負擔 ” 等，這些基本政策，都給予了農(nóng)民充分的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理的自主權(quán)。而這些自主權(quán)的充分發(fā)揮，又有賴于農(nóng)村基層的民主環(huán)境。村民自治就是適應這種需要。村民自治是依法自治，而法律法規(guī)又是黨領導人民制定的，集中體現(xiàn)了黨和人民的意志，所以實行村民自治，就是貫徹黨的主張，有利于改善和加強黨對農(nóng)村工作的領導。農(nóng)村推行村民自治，為農(nóng)村基層黨組織提供了廣闊的政治舞臺。要加強對村民自治的領導；要改善領導形式和工作方式，保證村委會依法行使職權(quán)；要協(xié)調(diào)村級組織之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系；要領導農(nóng)村的精神文明建設；等等?？偠灾迕褡灾螌h的基層組織建設提出了更高的要求，即必須學會運用民主的方式，依法教育、團結(jié)和組織村民，通過改善黨和領導來加強黨的領導，更能充分發(fā)揮黨的基層組織的政治功能。（四）實行村民自治，有利于調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，激活創(chuàng)造力，為基層民主政治建設創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。傳統(tǒng)的由上級定計劃、下指令，村民無條件執(zhí)行的管理方式，扼殺了村民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造潛能，已不適應當今社會的要求。與傳統(tǒng)管理相對的一種管理形式是自我管理方式。在自我管理方式中，村 民不僅是計劃、任務的執(zhí)行者，同時也被賦有了自主的目標和計劃，從 “ 被動型 ” 轉(zhuǎn)化為 “ 主觀能動型 ” ，能有效地調(diào)動他們的生產(chǎn)積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造欲望和精神。推行村民自治，村民實行自我教育、自我管理、自我服務，既發(fā)展了農(nóng)村經(jīng)濟，又化解了許多社會矛盾，為基層民主政治建設創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會環(huán)境。成都市村民自治示范鎮(zhèn)一一雙流縣公興鎮(zhèn)，實行村民自治，極大地調(diào)動了廣大村民的生產(chǎn)積極性，經(jīng)濟建設取得了巨大成就，實現(xiàn)了 “ 村村有規(guī)模、社社有重點、戶戶有項目、人人有事做、天天有錢賺 ” 。 2000 年人平純收入達到 3376 元。他們創(chuàng)造的 “ 社 日 ” 活動，自 1993 年 11 月起，每月 1 5 日培訓輔導員， 6 10 日由輔導員在全鎮(zhèn) 105 社和機關、企事業(yè)單位、學校、醫(yī)院集中一天組織學習政策、法規(guī)、技術，交流經(jīng)驗、公布帳目、議定村務、協(xié)調(diào)糾紛以及開展一些群眾喜聞樂見的文體活動等，不僅有效地促進了村民自治，而且還密切了黨群、干群關系，有效地維護了社會穩(wěn)定。二、村民自治框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響與村關系的主要因素分析村民自治是一個系統(tǒng)工程，在這個系統(tǒng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會、村民是主體。根據(jù)民主政治建設的需要和村民組織法的規(guī)定，理順他們的關系是非常重要的。否則，村民 自治將形同虛設，更談不上基層民主政治建設了。應該說，村民組織法中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會和村民的責、權(quán)、義以及他們的相互關系已經(jīng)作出了比較明確的規(guī)定。但在實踐中，雖然農(nóng)村開展村民自治工作近 20 年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系仍然存在許多問題，這些問題已經(jīng)構(gòu)成了實行村民自治和基層民主政治建設的嚴重障礙。個中原因，值得深思。有的問題可以盡快解決，而有的問題還得假以時日，在發(fā)展過程中解決。所以，實行村民自治不是一蹴而就的，而是一個漸進的過程，不能操之過急。（一）體制因素。 1、縣政府方面。縣級政府是直接面對社會，功能完備 的基層政府。縣政府的機構(gòu)設置既要與上級對口，又要考慮直接面對鄉(xiāng)村社會的需要，所以縣的機構(gòu)越來越多。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在，卻隔離了縣政府與人民群眾的聯(lián)系，造成縣政府機構(gòu)的 “ 衙門化 ” ，縣府官員的 “ 官僚化 ” 。作為一級有責任能力的完備基層政府，卻不履行引導之責，而成為一級事實上的 “ 管官 ” 的政府。這樣，其決策就容易脫離實際，或只對上不對下。 2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直不是一級功能完備的政府（如無相對獨立的決策權(quán)、財政和司法機構(gòu)等），缺乏相應的施政能力。其特點是：權(quán)小，即缺乏獨立的決策和行政權(quán)力，干部的任命主要取決于縣級 黨政。責大，即擔負著向村民傳達和落實國家意志，推動地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的重任。能弱，即缺乏完成承擔任務的手段和條件，特別是財政能力弱。如今，設置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實力性機構(gòu)，如財政、工商、稅務、公安、司法等部門越來越多地實行垂直領導，進一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限，特別弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力。由于財政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日益增多的機構(gòu)和人員相當部分只能依靠自己經(jīng)營經(jīng)濟實體，這與其公共管理職能不僅不符，而且容易導致腐敗。一些機構(gòu)成為事實上與民爭利的利益集團，其功能是以權(quán)謀利，以罰養(yǎng)人。阻隔了農(nóng)民與政府的互動，下情難 上傳、上令難下達。 3、村委會方面。由于責任重而權(quán)能弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級任務，只有采取各種方式將行政責任進一步向下延伸，力圖在下面找到自己的 “ 腿 ” ，由此造成村民委員會的行政化。村委會雖然是村民自治組織，所承擔的任務卻主要是政府工作。村委會的行政化必然造成村干部的 “ 官僚化 ” ，疏遠村干部與村民的關系。特別 “ 村官 ” 的報酬由村民承擔，進一步加劇了村民與干部的疏離。這正是 “ 村官 ” 與村民關系緊張的重要原因?？偠灾?，國家權(quán)力的過分下沉，無疑會增加官僚機構(gòu)和治理成本。特別是當治理成本由農(nóng)民承擔并不斷加重時，不僅難以整 合鄉(xiāng)村社會，反而會強化鄉(xiāng)村社會的離心力，造成村民自治舉步維艱。（二）觀念因素。自治是指某一地域的共同體，由于經(jīng)濟上的封閉或相對獨立，而產(chǎn)生的對政府的相對獨立性。也就是說，自治區(qū)域與當?shù)卣窍鄬Κ毩⒌模荒軐ζ渲苯有惺诡I導權(quán)力，只有指導義務。村民組織法第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。從而明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系是指導關系，但村委會有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的義務。這是符合 “ 自治 ” 原則的。但是，就成文的法律制度而言，這樣表述村委會與政府的關系是非常粗略和原則化的，既沒有明確規(guī)定 “ 指導、支持、幫助 ” 的內(nèi)容、方式和方法，也沒有明確規(guī)定 “ 協(xié)助 ” 的范圍和形式，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在執(zhí)行中見仁見智、各取所需提供了過大的制度空間，由此衍生出種種矛盾和沖突。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有切實轉(zhuǎn)變觀念，仍然停留在領導關系上，抵觸指導關系。主要表現(xiàn)在： 1、在村委會選舉問題上，他們有 “ 三怕 ” 。一怕直選出來的村委會不聽話，上級的方針政策得不到落實，安排布置的工作任務完不成。二怕宗派勢力和家族勢力干擾選舉，選出宗派或家族 頭目任 “ 村官 ” ，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。三怕村委員主任中有許多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表或人大代表，如果他們素質(zhì)低，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時，會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子按組織意圖選舉。所以，我們不論在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導座談會上，還是走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他領導過程中，他們幾乎是異口同聲地說：海選村委會主任條件不成熟，選舉村委會主任，要體現(xiàn)組織意圖與群眾志愿相結(jié)合。于是有的地方在村委會換屆選舉前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要內(nèi)定符合自己意圖的候選人，然后通過上串下連、明里暗里做工作，操縱村委會選舉。結(jié)果，選出的村委會往往不能真正體現(xiàn)村民的意愿，有的甚至產(chǎn)生抵觸情緒。這樣選出的村委會，雖 然有合法的外衣，但卻沒有權(quán)威性，很難贏得村民真心擁護，履行村民自治的職責。 2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會視為自己隸屬的下級政府下達工作任務。重慶市榮昌縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作法是將縣里下達給他們的工作任務，不管是政務或是村務，不管是村民自治以內(nèi)的事，還是村民自治以外的事，在年初統(tǒng)統(tǒng)分解到村委會，并與村干部誤工補貼掛鉤，實行目標考核。其中，廣順鎮(zhèn)的考核指標就有 16 個大項， 38 個小項和若干個子項，完全涵蓋了一級政府的工作。考核對象包括了村支書、副支書、村主任、會計、婦女主任、民兵連長、團支書、中心技術員等。在繁重的指令性任務和 行政高壓下，一些本應由村民會議或村民代表大會討論決定的村務工作，村委會也無瑕顧及，僅憑上面的紅頭文件，按照行政管理的辦法布置執(zhí)行。更有甚者，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧村集體經(jīng)濟困難，不經(jīng)過村民大會討論，強迫村里上項目，如修學校、村辦公用房、村務公開牌坊等，致使一些村債臺高筑。所以，有學者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的矛盾是新時期村委會面臨困境的三大主要矛盾之一，即村委會易于淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出或下屬機構(gòu)，他們以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的任務為首要工作。 3、財權(quán)上收。人權(quán)和財權(quán)是權(quán)力最集中的體現(xiàn)，村級財權(quán)，村民應享有充分的民主管理，民主理財 等民主權(quán)力。而現(xiàn)在卻普遍推行村級財務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，走上了 “ 村財鄉(xiāng)管 ” 的老路。村級提留是一些欠發(fā)達地區(qū)村級經(jīng)濟的主要來源，而且還涉及到農(nóng)民負擔的敏感問題，提多少、怎樣使用本應是村民自己的事，如今卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府說了算，村里不僅使用權(quán)有限，而且使用數(shù)量也非常有限，更不明白錢使向何方。有關部門也在瓜分村集體資產(chǎn)，如水庫、河堰等，村里不僅沒有發(fā)包權(quán)，收不到承包費，而且還要承擔使用費和維修費。如此財權(quán)上收，把很多村淪為了 “ 空殼村 ” ，使需要一定經(jīng)濟基礎作支撐的村民自治工作雪上加霜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以這樣做，雖然有加強村級財務管理 ，防止 “ 村官 ” 濫用職權(quán)的理由，但實際上 是為了彌補自身財力不足而采取的拆東墻補西墻的權(quán)宜之計。（三）經(jīng)濟因素。農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱是村 “ 兩委 ” 實行村民自治的困境。民主政治要有一定的經(jīng)濟實力作基礎，民主政治建設需要一定的經(jīng)濟作為代價，脫離經(jīng)濟的民主是虛擬的民主。廉價的村民自治，不可能帶來高質(zhì)量的民主政治，只有建立在一定經(jīng)濟基礎之上的村民自治，才能帶來堅實、持久的民主。而我國農(nóng)村普遍面臨經(jīng)濟基礎薄弱的現(xiàn)實， “ 空殼村 ”的比例還很大。所以，低成本運作民主政治是一件十分困難的事情。1.影響村 “ 兩委 ” 積極性。 10 年前，由于農(nóng)村貧富差別不大， “ 村官 ” 與群眾生活水平 差別較小，心理相對比較平衡，可以依靠 “ 村官 ” 對村民的報答心理和奉獻精神來正常開展村里的各項工作。而如今情況則發(fā)生了很大的變化，村 “ 兩委 ” 既要對上協(xié)助完成政務重任，又要對下實行程序繁瑣的村民自治。不僅沒有必要的經(jīng)濟開支，就連自己付出艱辛勞動而獲得的薪水也少得可憐。比如榮昌縣一般村支書年工資 1200 元左右，村主任年工資 1000 元左右，其它成員則更少或沒有。特別是市場經(jīng)濟形勢下，各種發(fā)財機會層出不窮，一些善于抓機遇的農(nóng)民迅速富裕了起來，由此發(fā)生了貧富懸殊，造成了人們心理不平衡。所以，人們的言行都取向于 “ 利益驅(qū)動 ” 。 “ 村官 ” 也是人，他們也首先要解決自己與新時期相適應的 “ 吃、喝、住、穿 ” ，特別是那些 “ 村官 ” 還不是村里的 “ 富人 ” ，更是如此。所以， “ 村官 ” 們在其位，不謀其政的 “ 不務正業(yè) ” 現(xiàn)象就十分普遍了。 2、影響村 “ 兩委 ” 正確履行職責，誘發(fā)村 “ 兩委 ” 矛盾。 “ 受利益驅(qū)動 ” ，有的村支書認為，村黨支部是村民自治的領導核心，村里的大小事情，應該由村支部作主。于是在工作中便大包大攬，事必躬親，架空村主任，使村委會難于履行職責。同樣受 “ 利益驅(qū)動 ” ，有的村主任認為，如今實行村民自治，我的任免完全由村民作主、村里的大小事務也是通過村民自治 來加以解決，村支書無權(quán)干涉。于是在工作中不接受村支部的領導，各行其是。之所以出現(xiàn)這種情況，原動力在于謀取 “ 村管 ” 職位上那么一點點的利益。結(jié)果是，要么一方退出紛爭，另謀 “ 出路 ” ，要么雙方互不相讓，輕者明爭暗斗，重者相互拆臺，甚至發(fā)動群眾搞宗派。既危害村民自治，又危害農(nóng)村社會穩(wěn)定。 3、誘發(fā) “ 村官 ” 不廉潔。高薪尚不能養(yǎng)廉，低薪談何容易。 “ 村官 ” 的工作量特別大，一位村主任說：要完成鎮(zhèn)政府下達的任務指標和名目繁多的突擊性工作，我一年至少要花費 250 天的時間。由于 “ 村官 ” 的付出與回報嚴重懸殊，特別是市場經(jīng)濟是追求回報的 年代，這種懸殊，必然導致 “ 村官 ” 的心里不平衡，容易滋生 “ 題內(nèi)損失題外補 ” 的思想。所以，出現(xiàn)了一些村辦事不公開。計劃生育、農(nóng)稅和統(tǒng)籌提留，各業(yè)承包等村民要求公開、民主、公正的項目，卻由村里捂著、蓋著，或一個人說了算，或自己撈好處。有賺頭的項目自己干，少交或不交承包費，少算或不算農(nóng)稅和統(tǒng)籌提留，親朋好友超計劃生育，卻逍遙法外，等等。所有這些，增加了村民對 “ 村官 ” 的抵觸情緒，分散了民心、民意。是與村民自治格格不入的。 4、影響村民凝聚力。民主政治，是確保多數(shù)人的利益和意志，以多數(shù)人的決定作為政治決策的最終依據(jù)。所以 離不開廣大人民群眾的熱情參予。同樣村民自治需要廣大村民的熱情參予。但村民的參予熱情的激發(fā)僅靠行政動員是不夠的，必須要與村民的切身利益相牽連。經(jīng)濟利益是促進村民參予村民自治最有效、最直接的凝聚力。如果村里有積累，自然會引起村民的極大關注，每個村民的心里也一定在盤算著這些錢該如何使用，才能獲得更大的利益。所以，村里一切事務，村民都會熱情參予，一來可以獲得資金使用的信息，二來可以表達自己對資金使用的看法，行使民主理財?shù)臋?quán)力。如果村里沒有積累，村民的心就象風箏沒有斗線一樣，各自飄飛一方，對村里的一切事務都表現(xiàn)出漠不 關心。這就是目前農(nóng)村為什么召開村民大會必須要給村民發(fā)錢，村民才參加，而一些村由于沒有錢，所以干脆不召開村民大會的原因。（四）道德因素。村民自治雖然賦予了村民許多民主權(quán)力，但同時也需要村民履行很多法定義務。村民履行法定義務的好壞，積極與否，都與村民的道德水準密切相關。在市場經(jīng)濟體制下，由于所有制和分配制度不同，必然有利益分化，階層分化，從而導致不同的道德觀念，這就出現(xiàn)了道德水準有層次之分，先進與落后之分。在現(xiàn)階段，由于多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展，生產(chǎn)的社會化程度還不高，不可能全體社會成員都具有很高的道德水準。公民 道德建設實施綱要指出，當前和今后一個時期我國公民道德建設，在全社會大力倡導 “ 愛國守法、明禮誠信、團結(jié)友善、勤儉自強、敬業(yè)奉獻 ” 的基本道德規(guī)范。由此可見，我國公民整體道德水準還沒達到基本道德規(guī)范。尤其是物質(zhì)文化水平偏低的村民，他們會在不損害民族、國家、集體的公共利益和他人利益的前提下，努力謀取個人的合法利益，這應視為道德上的正當行為。基于村民目前的道德水準，在村民自治過程中，村民通常表現(xiàn)為斤斤計較個人得失，一觸及到自身利益就大吵大鬧，與自己無關，又表現(xiàn)出無動于衷，所以，在村里召開村民大會決定重大事項時，也難 集中到正確的意見。有的事項雖然獲得通過，但由于持反對意見的個別村民堅決不履行義務，而只好擱淺。在村民自治過程中村民履行義務往往依靠道德來維持，也就是說依靠村民的鄙視而給羞恥心造成心理壓力來維持。特別是對那些經(jīng)濟欠發(fā)達， “ 村官 ” 對村民缺少強制調(diào)控手段的村更是如此。所以，社會道德水準偏低造成了村民自治工作難做，質(zhì)量不高。道德水準偏低造成賄選現(xiàn)象不同程度存在。賄選現(xiàn)象的存在，是因為農(nóng)村有廉價的賄選資源。如家庭血緣關系，歷史形成的宗派關系，甚至地方惡勢力關系。為了競選村委會主任，競選人以最低的成本就可以獲得投票人的 認可。他們采取手段也極為簡單，或打個招呼，或托個關系，或作個承諾，或吃喝一頓，最多也是發(fā)少量的財物，便可大功告成。三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村關系的若干思考。從上述分析不難看出，當前我國推行村民自治還存在不少問題，有的問題通過努力是可以解決的，但有的問題因條件的限制還將長期存在。對于解決問題的辦法，許多官員和學者仁者見仁、智者見智。但作為辨證唯物主義者，對這個問題估計過高，或者操之過急都是不現(xiàn)實的，只有按小平同志說的 “ 一步一步地進行 ” 。（一）理順體制。華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心主任徐勇博士提出了 “ 縣政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派、村 治 ” 的管理體制，我們比較推崇這種管理體制，其主要構(gòu)想是：縣政。即縣級政府為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責。國家明確規(guī)定縣所有的權(quán)限，主要運用法律等方式管理，而不是直接的行政干預。為保證縣級政府成為一級責任政府，在縣一級實行人大代表和縣長雙直接選舉?？h人大代表職業(yè)化，專事議事與監(jiān)督?？h長民選，對本縣行政事務全面負責。為了防止地方主義和離心傾向，可以通過垂直式的黨組織系統(tǒng)和司法系統(tǒng)的影響，保證黨的路線、方針、政策和國家法律在縣域內(nèi)的貫徹實施。將縣作為最基層政權(quán)并賦予更多的自主權(quán) 和相應的法律責任，實踐操作困難不大，可利用的現(xiàn)成體制資源也不少。如現(xiàn)行法律規(guī)定縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表直接選舉，縣獨立的財政核算、縣級決策的獨立性和自主性較強等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)派。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣政府的派出機構(gòu)，接受縣政府委派，專事縣政府委托的任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出由縣政府編制預算，由縣財政開支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必與縣政府設立對口的機構(gòu)、人員精簡、轉(zhuǎn)變職能。一是完成縣政府任務，二是指導村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由縣長委任，不設副職，但可根據(jù)需要設鄉(xiāng)鎮(zhèn)長助理。鄉(xiāng)屬機構(gòu)均為辦事機構(gòu)，在縣政府領導下行事權(quán)事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議，但不是專職的，其主要職能是 反映民意、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。這一變動，可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)、責、能的一致性，精簡機構(gòu)，更好地行使權(quán)力?？梢詫⒃袨榇迕裉峁┓盏臋C構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲闹薪闄C構(gòu)，主要通過為村民服務作為生存的基礎。村治。即村委會只是協(xié)助政府工作，其主要任務是搞好村民自治，從而使村委會真正成為群眾自治組織。村委會協(xié)助政府工作，應該由政府給予適當補貼。村里的公共事務及支出由村民會議或村民代表會議決定，村委會直接對本村村民負責。這一體制變革，應該說是非?？尚械摹Ｒ皇强梢员ＷC黨在農(nóng)村的領導地位；二是可以使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)、責、能均衡；三是根本上減輕農(nóng) 民負擔；四是村委會的相對獨立，可以很好行使村民自治的職責。（二）制定規(guī)劃，逐步推進。前面已經(jīng)提到，基層民主政治需要一定的經(jīng)濟基礎和公民的道德水準。由于我國地域廣袤，各地的情況差異很大，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不應搞一刀切，齊步走，而應本著 “ 先易后難 ” 的原則，作出規(guī)劃。對一些條件較差的地區(qū)，首先要求做到選舉、管理、監(jiān)督等有序，然后隨著經(jīng)濟的發(fā)展和村民道德水準的提高來逐步規(guī)范完善。而對于條件成熟的地區(qū)，則必須要求高起點，嚴格按照村民組織法行事，各級黨政領導要以高度的政治責任感，把村民自治作為實現(xiàn)黨的政治目標 ，推進我國民主政治建設的具體措施，抓緊抓落實。（三）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。經(jīng)濟基礎決定上層建筑。學者們認為，經(jīng)濟因素是影響村民自治的重要變量，一般而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟越發(fā)達，村民的參與熱情越高。所以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟尤其重要。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的途徑很多，如推廣科學技術，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化路子等都有不失為解決當前農(nóng)民增收，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的好辦法。但解決問題的根本辦法還在于深化農(nóng)村改革。 1.改革土地產(chǎn)權(quán)制度。目前農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，雖然在發(fā)展之初極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，有效地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但時至今日，又出現(xiàn)了一些難以解決的問題，并嚴重制約著農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，如土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，導致耕地缺乏有效保護，承包權(quán)的多次調(diào)整，導致農(nóng)民對耕地投入的短期行為，小規(guī)模經(jīng)營格局無法改變，耕地資源配置效率不高，耕地收益分配不合理，農(nóng)民負擔過重等。要解決這些問題，就必須建立有效的，適應可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的土地產(chǎn)權(quán)制度。一是所有權(quán)明晰化。目前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體是村民委員會和村民小組，而村民委員會具有集體土地所有權(quán)的人格化代表和作為土地行政管理部門的準行政主體的雙重身份，從而導致了土地處于 “ 無主 ” 狀態(tài)。所 以，村民委員會不宜作為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，而應該將村民小組界定為集體土地產(chǎn)權(quán)主體。二是承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，是指承包權(quán)的法定化、固定化、長期化、可繼承化和市場化。法定化要求農(nóng)戶的承包權(quán)應通過法律手段加以界定和保護。固定化要求把土地承包經(jīng)營權(quán)固定在具體的地塊上，實行 “ 增人不增地、減人不減地 ” 的政策，對土地不再進行行政性調(diào)整。長期化要求土地使用權(quán)的期限應符合土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的要求，延長承包期?？衫^承化指土地使用權(quán)可以按照法定程序繼承。市場化指土地使用權(quán)可以通過市場進行交易。三是使用權(quán)流動化。土地使用權(quán)流動包括土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、繼承、出租、抵押等。這樣可以真正發(fā)揮土地的資源效益，保證權(quán)利人享有權(quán)利的最終實現(xiàn)。避免在市場經(jīng)濟條件下，很多農(nóng)戶放棄土地耕種，造成土地閑置和浪費。在一定程度上實現(xiàn)土地相對集中，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。四是土地收益分配法制化、規(guī)范化。當前農(nóng)村租、稅、費關系不清，以稅代租、以費代稅、稅費不清的情況比較普遍。為適應市場經(jīng)濟的要求，應明晰租、稅、費的關系，明確各產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)邊界，以科學合理的租、稅、費標準調(diào)節(jié)土地利用方向，協(xié)調(diào)土地利用中各產(chǎn)權(quán)主體關系，切實保護農(nóng)民利益，促進土地 資源利用率的提高。 2.推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化。要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)不打破， 70的人為 30 的人提供商品性農(nóng)產(chǎn)品的局面不改變，農(nóng)產(chǎn)品市場容量就很難擴大，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營就寸步難行，農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間就會受到很大的限制，農(nóng)民收入就不可能迅速增加，更談不上向共同富裕的目標前進。所以，根據(jù)我國農(nóng)村改革和發(fā)展新階段的要求，其改革和發(fā)展不能僅僅局限在農(nóng)村內(nèi)部進行，而必須站在城鄉(xiāng)一體化立場上，將農(nóng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整與推進城鎮(zhèn)化有機結(jié)合起來，推動農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。（四）貫徹公民道德建設實施綱要，努力提高村民道德 水準。貫徹村民組織法是他律，但要把他貫徹好，高水平實行村民自治，僅靠他律是不夠的，還必須依靠村民的自律精神才能完成，這就是村民的道德建設。道德不是憑空產(chǎn)生的，歸根到底是基于人們的社會物質(zhì)生活