1、1,二、布坎南的公共選擇和政府失敗理論,詹姆斯布坎南，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，公共選擇理論的創(chuàng)始人，被譽(yù)為“公共選擇理論之父”。他運(yùn)用經(jīng)濟(jì)方法去分析政治決策過程，對政治決策、政治家和選民的行為進(jìn)行研究。其突出理論貢獻(xiàn)是，把政治決策的分析和經(jīng)濟(jì)理論相結(jié)合，并將經(jīng)濟(jì)分析擴(kuò)大和應(yīng)用到社會政治法規(guī)和制度的結(jié)構(gòu)選擇上。,2,（一）公共選擇理論,1.公共選擇理論的創(chuàng)立 二戰(zhàn)后的二三十年間，隨著政府對市場干預(yù)的增強(qiáng)，政府干預(yù)的局限性和缺陷也日益顯露出來，政府赤字與日俱增，且不可避免，大量政府開支落入特殊利益集團(tuán)的私囊，政府的社會福利計(jì)劃相繼失敗，經(jīng)濟(jì)停滯，通貨膨脹。布坎南等人創(chuàng)立公共選擇理論，其目的正在于揭示“政

2、府失敗”并試圖克服政府干預(yù)的缺陷。,3,在西方社會，政治市場與經(jīng)濟(jì)市場存在著諸多相似性，經(jīng)濟(jì)學(xué)的許多原理可以用來分析政治決策行為。布坎南認(rèn)為，政府的政策制定者（政治家、政府官員等）都是理性的經(jīng)濟(jì)人，都在追求自己的最大化利益；公民作為選民也是理性的經(jīng)濟(jì)人，其選舉行為以個人的成本-收益計(jì)算為基礎(chǔ)。由于普通選民往往無力支付相當(dāng)昂貴的政治信息成本，他們往往出于“理性的無知”而不投票，這樣，政府就往往會被代表特殊利益集團(tuán)的政策制定者操縱，由此滋長了種種弊端，從而背離其公共利益代理人的角色。,4,所以布坎南認(rèn)為，現(xiàn)代西方社會面臨的種種困難，與其說是市場制度的破產(chǎn)，不如說是政治制度的失敗，“我們應(yīng)該發(fā)明一種

3、新的政治技術(shù)和新的表現(xiàn)民主的方式，它們將能控制官僚主義特權(quán)階層的蔓延滋長”。也正是基于這種需要，布坎南創(chuàng)立了公共選擇理論。,5,2.公共選擇理論的研究對象與方法論,所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共物品間的分配。即指人們選擇通過民主政治過程來決定公共物品的需求、供給與產(chǎn)量，是把個人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制，是對資源配置的非市場決策。,6,公共選擇理論的方法論被布坎南歸結(jié)為三個要素：個人主義、經(jīng)濟(jì)理性和交易政治。公共選擇注重于分析個人行為（如投票人、政治家和官員等的行為）如何通過政治過程而對整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。經(jīng)濟(jì)理性原則認(rèn)為，人是利己主義的，追求個人利益和效益最大

4、化，其活動受個人利益驅(qū)動與導(dǎo)向。因此由個人組成的國家或政府不應(yīng)被看成是以服務(wù)大眾利益為目的的。政治在公共選擇理論中被視為一個在解決利益沖突時進(jìn)行交換達(dá)成協(xié)議的過程，含有交易的性質(zhì)。,7,可見，公共選擇理論的基本特點(diǎn)是以經(jīng)濟(jì)人的假定作為分析武器，探討在政治領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)人行為是怎樣決定和支配集體行為，特別是對政府行為的集體選擇所起到的制約作用。,8,（二）政府失敗理論,在布坎南看來，國家或政府的活動并不總是像應(yīng)該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。當(dāng)市場失靈時，政府的干預(yù)不僅不會“雪中送炭”，無益于問題的解決，反而會“雪上加霜”，使問題更為惡化。為什么政府干預(yù)會產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如

5、何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？布坎南對這些問題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失敗說”。,9,政府失敗是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低、預(yù)算上出現(xiàn)偏差、政府的活動并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說能夠做到的那樣“有效”。 為什么政府干預(yù)會產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷。布坎南對這些問題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失敗論”。,10,布坎南對政府失敗的主要表現(xiàn)形式政府政策與政府工作機(jī)構(gòu)低效率及其根源進(jìn)行了較為深入的分析并就如何補(bǔ)救這種“失敗”提出了具體的政策建議。 1、政府政策的

6、低效率。所謂政府政策的低效率是指所執(zhí)行的政策不是最好的政策，換言之，這種政策不能確保資源的最佳配置。布坎南主要對政府主管部門獨(dú)立地全權(quán)制訂與實(shí)施的政策的低效率作一簡單的考察。,11,在布坎南等人看來，導(dǎo)致公共決策失誤的原因是多方面的。阿羅的不可能定理已經(jīng)證明，社會一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M(jìn)行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不可能的，所以社會實(shí)際上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。即使現(xiàn)實(shí)社會中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的。,12,布坎南認(rèn)為，由于每個政府部門或公用事業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)

7、人的行為具有相當(dāng)大的自由，他們有意或無意地為自身的經(jīng)濟(jì)人動機(jī)所左右，因此，他們對共同利益的理解難以符合公共利益的要求；另一方面，由于部門政治家的靈活性與他們自利動機(jī)的強(qiáng)刺激性、制約性、他們的行為實(shí)際上也不傾向于為最大限度地增進(jìn)共同利益而服務(wù)，而是依據(jù)自己獲得的信息和個人效用最大化原則來決策。在布坎南看來，產(chǎn)生這一政府行為的外部原因是缺乏一種約束機(jī)制制約政府行為方式。,13,除了以上的原因之外，布坎南認(rèn)為，決策信息的不完全性、選民的“短見效應(yīng)”、選民的“理性無知”也是導(dǎo)致公共決策失誤的原因。 決策信息的不完全性說明大部分公共政策是在信息不完全的基礎(chǔ)上作出的，這就很容易導(dǎo)致決策失誤。 由于政策效果

8、的復(fù)雜性，大多數(shù)選民難以預(yù)測其對未來的影響，因而只著眼于眼前的影響；而政治家為了謀求連任，就會主動迎合選民的短見，制定一些從長遠(yuǎn)來看弊大于利的政策。,14,由于選民作出決策需要支付一定的成本以收集有關(guān)候選人的信息等，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，他在權(quán)衡自己的成本-收益計(jì)算時，如果成本太大，選民將不去投票。在現(xiàn)實(shí)生活中，許多選民往往也會出于搭便車心理而寄希望別人去投票以使自己坐享其成，這被稱為選民的“理性無知”。而這將導(dǎo)致通過選票上臺的政治家并不代表多數(shù)人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部分人的利益。,15,2、政府工作機(jī)構(gòu)低效率。布坎南認(rèn)為，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)工作低效率的原因主要在于缺乏競爭機(jī)制、缺乏降低

9、成本的激勵機(jī)制，政府機(jī)構(gòu)的自我膨脹，監(jiān)督信息不完備，政府的尋租行為等。 （1）缺乏競爭性壓力。由于官僚機(jī)構(gòu)壟斷了公共物品的供給，沒有競爭對手，就有可能導(dǎo)致政府部門的過分投資，生產(chǎn)出多于社會需要的公共物品，造成浪費(fèi)。另外縱向的逐級任命和橫向的部門之間都缺乏競爭性壓力，從而沒有壓力去高效率地工作。,16,（2）沒有降低成本的激勵機(jī)制。從客觀上看，由于政府的活動大多不計(jì)成本，而且即使計(jì)算成本，也很難做到精確，這有形或無形地導(dǎo)致資源浪費(fèi)；從主觀上看，政府所屬各部、局的工作大多具有一定的壟斷性，加之政府官員不能把利潤占為己有，所以政府官員的目標(biāo)并不是利潤最大化，而是規(guī)模最大化，以此增加自己的升遷機(jī)會和擴(kuò)

10、大自己的勢力范圍，這勢必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下。,17,（3）政府的擴(kuò)張。政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增加和政府支出水平的增長。公共選擇理論還特別指出，官僚機(jī)構(gòu)和立法部門都追求預(yù)算的最大化，他們與利益集團(tuán)結(jié)成“鐵三角”導(dǎo)致政府預(yù)算具有不斷擴(kuò)大的趨勢。,18,（4）政府的尋租活動。尋租活動是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益的活動，或者是指那種維護(hù)即得的經(jīng)濟(jì)利益或是對即得經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動。尋租活動導(dǎo)致政府失敗，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；尋租作為一種非生產(chǎn)性活動，并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分

11、的國民收入裝進(jìn)私人腰包；尋租也導(dǎo)致不同政府官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會資源浪費(fèi)。 公共選擇理論認(rèn)為，尋租主要有三類：通過政府管制的尋租；通過關(guān)稅和進(jìn)出口配額的尋租；在政府訂貨中的尋租。,19,布坎南等公共選擇理論家不僅深入地剖析了政府的失敗及其根源，并在此基礎(chǔ)上就如何對這種失敗補(bǔ)救提出了一些頗有啟發(fā)性的具體建議：,20,（1）創(chuàng)立一種新政治技術(shù)，提高社會民主程度，公共選擇理論對政府失敗的分析，其邏輯的結(jié)果是必須通過社會制度的改革，約束和限制政府權(quán)力，布坎南等公共選擇理論家認(rèn)為，在目前已知的選舉制度中，多數(shù)投票法則并不是最佳的，因?yàn)樗豢紤]個人偏好的強(qiáng)度。于是他們提出修

12、改政治技術(shù)，重建基本憲法規(guī)則，確定表現(xiàn)集體偏好的新方式-需求顯示法來完善選舉制度。這樣不僅可以大大提高制定集體決策的社會效率，而且還必然會加強(qiáng)為使政治決定權(quán)力分散化而活動的力量，進(jìn)而制止政府不斷擴(kuò)張的傾向。,21,（2）在公共部門恢復(fù)自由競爭，改善官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。在公共選擇理論看來，一方面在行政管理體制內(nèi)部重新建立競爭結(jié)構(gòu)；另一方面在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立激勵機(jī)制，使政府官員樹立利潤觀念，允許政府部門對節(jié)省成本的財(cái)政剩余具有某種自主處置權(quán)。,22,（3）改革賦稅制度，約束政府權(quán)力。布坎南認(rèn)為，政府行政活動依賴于賦稅，賦稅制度的公共選擇對于約束政府的無限增長具有關(guān)鍵作用。改革稅制的基本思路不是在某

13、種效率和平等的倫理規(guī)范約束下選擇政府最優(yōu)的賦稅量，而是通過公民尋求施加于政府的某種制度性約束，把它的征稅數(shù)量限制在某一既定的水平上，即以稅基和稅率結(jié)構(gòu)為特征的稅賦制度的公共選擇先決地提供了對政府無限權(quán)力的憲法約束的可能性。,23,公共選擇理論的出現(xiàn)，對于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的研究都具有一定的創(chuàng)新和方法論意義；從實(shí)踐上來說，公共選擇理論對西方市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及由此帶來的種種弊端進(jìn)行了頗為深刻的分析。它在客觀上粉碎了資義國家的政府及官員一心為公的神話，揭示了西方代議民主制的內(nèi)在矛盾，指出了過半數(shù)規(guī)則以及其他投票規(guī)則的缺陷，利益集團(tuán)的影響力，政治家和官僚的利己主義等因素的存在必然產(chǎn)生

14、無效或低效甚至有害的公共政策，以及它對政府失敗的原因分析與對策性研究等，都包含著諸多合理的成分。,24,但是，公共選擇理論及其政府與市場關(guān)系論具有明顯的局限性。它過分地依賴于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，并把政治過程與經(jīng)濟(jì)過程加以機(jī)械美化，把市場經(jīng)濟(jì)的交換原則無限制地運(yùn)用于政治領(lǐng)域；它掩蓋了當(dāng)代資義國家的階級實(shí)質(zhì)，沒有把西方國家政府干預(yù)行為的局限性以及政府失敗與資義的生產(chǎn)關(guān)系和資義社會的基本矛盾聯(lián)系起來考察，而把資義政府謀權(quán)私利的特性擴(kuò)廣到所有的政府。另外，公共選擇理論維護(hù)自由放任反對國家干預(yù)的觀點(diǎn)也不完全正確。,25,從布坎南的公共選擇理論中我國的政府管理也能得到一些有益的啟示： 首先，要轉(zhuǎn)變觀念，摒棄傳

15、統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“政府萬能”的神話，高度重視市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)的適度性與局限性問題。 其次，要建立和發(fā)展適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的政治和行政體制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，公共選擇理論已經(jīng)證明：經(jīng)濟(jì)過程與行政過程是相互聯(lián)結(jié)的，政治過程的缺點(diǎn)必將對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良的影響。因此，為了保證社義市場經(jīng)濟(jì)體制的成功構(gòu)建及順利運(yùn)轉(zhuǎn)，必須適時進(jìn)行政治與行政體制改革。目前，核心問題是轉(zhuǎn)換政府職能，其內(nèi)容包括：一是重新確定政府的職能范圍，減少政府干預(yù)的范圍，理清政府與市場的界域；二是優(yōu)化政府的行為方式，轉(zhuǎn)變政府行使職能的具體方式。,26,再次，進(jìn)行市場化取向的政府管理改革，引入市場因素。我們必須正視市場經(jīng)濟(jì)條件下政府行為的經(jīng)濟(jì)人特征，并適當(dāng)考慮政府行為的經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)該承認(rèn)政府部門及其工作人員對于自身利益的合理性追求，把理想和利益結(jié)合起來，這樣可以調(diào)動其積極性，抑制其尋租及腐敗，另外，打破政府對某些公共物品生產(chǎn)與提供的壟斷，引入競爭機(jī)制，提高政府的服務(wù)水平。同時根據(jù)公共選擇理論，可以利用市場化方法對政府行為特別是公共開支項(xiàng)目進(jìn)行損益分析，以此評價項(xiàng)目的凈收益及政府的績效。,27,最后，加強(qiáng)政府法治及監(jiān)督制度建設(shè)，使政府行為法治化。公共選擇理論強(qiáng)調(diào)立憲改革，注重憲法、法律、規(guī)則的建設(shè)尤其是公共決策規(guī)