1、中小城市農(nóng)村私人建房違法用地管理探析摘要：近年來，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，中小城市農(nóng)民收入水 平較以往有了新的提高，不少農(nóng)民在富足起來后，紛紛將手中閑置資金投 入到房屋建設(shè)和改善自己原有居住環(huán)境中來，或批地建房、或拆舊重建、 或擴(kuò)建裝修，農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域得到了較快發(fā)展。然而，由于農(nóng)村建設(shè)行為點(diǎn) 多面廣，建設(shè)行政主管部門監(jiān)管力量?jī)酉?，農(nóng)村私人建房暴露出了諸多令 人擔(dān)憂的問題。作者對(duì)當(dāng)前農(nóng)村私人建房違法用地管理進(jìn)行了分析并提出 了對(duì)策和措施，對(duì)同等中小城市在農(nóng)村土地行政管理具有一定的借鑒意 義。關(guān)鍵詞：屮小城市 農(nóng)村 私人建房 違法用地富陽(yáng)市abstract: in rece nt years, w

2、ith the rapi d eco no mi c developme nt, small and medium-sized cities in the farmers? income level is in a new improve, many farmers in rich after get up, have idle hands put money into housing construction and improve their living environment of original, or group of the ground to build a house, o

3、r old reconstruction, or expanding and decorate, rural areas of the building has been developed rapidly. however, due to the rural construction behavior pm area wide, the competent administrative department of construction supervision strength is limited, rural private house exposed many worrying pr

4、oblem. the author of the current rural land for private house illegal management is analyzed and put forward some countermeasures and measures, the same small and medium-sized cities in the rural land administration has a certain significancekeywords: small and medium-sized cities in rural land for

5、private house illegal fuyang中圖分類號(hào)：g812. 42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：一、概況富陽(yáng)位于浙江省杭州市西南，緊鄰杭州市西湖區(qū)，是一座歷史悠久、 人文薈萃、經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境優(yōu)美的城市。市域面積1831平方公里，下轄 25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，276個(gè)行政村，31個(gè)社區(qū)(居委會(huì))，人口 64萬。改革 開放30年來，富陽(yáng)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，解放 思想，搶抓機(jī)遇，開拓 創(chuàng)新，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展又好又快、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)聯(lián) 動(dòng)的良好局面。城市建設(shè)日新月異，城市管理碩果累累。2011年全市實(shí)現(xiàn) 生產(chǎn)總值(gdp) 491.2億元，人均生產(chǎn)總值達(dá)11700美元，已達(dá)到屮

6、等發(fā) 達(dá)國(guó)家水平。富陽(yáng)素有“八山半水分半fetz稱，人多地少，用地矛盾尤為突出。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，農(nóng)民生活水平提高，對(duì)居住品質(zhì)提升需求口益增 強(qiáng)，農(nóng)村土地私人建房違法用地現(xiàn)象日益明顯，給行政管理帶來了一定難 度。二、現(xiàn)狀問題2011年部級(jí)上地變更衛(wèi)星遙感涉及富陽(yáng)市監(jiān)測(cè)圖斑1180個(gè)，涉及土 地總面積10008畝。根據(jù)初判，富陽(yáng)市合法用地圖斑數(shù)364個(gè),面積為4503 畝，其中耕地1524畝；違法用地圖斑407個(gè)，面積為2424畝，其中耕地 1284畝。其中農(nóng)居點(diǎn)155個(gè)，面積667畝，其中耕地345畝；初判監(jiān)測(cè)圖 斑范圍內(nèi)富陽(yáng)市違法用地耕占比45.7%。英中農(nóng)村私人建房違法用地就占 了

7、26.86%,農(nóng)村私人建房管理形勢(shì)非常嚴(yán)峻。三、原因分析1、受傳統(tǒng)因素影響。很多農(nóng)民認(rèn)為“建房是自己的事，占的是自c 的自留地，無需再到哪個(gè)單位辦理手續(xù)”。部分偏遠(yuǎn)山村，只有老、幼、 病、殘?jiān)诩?，一些法律、法?guī)、政策根本無法真正宣傳到各村各戶，致使 農(nóng)民依法報(bào)建意識(shí)淡薄。農(nóng)民建房不主動(dòng)到相關(guān)行政主管部門辦理報(bào)建手 續(xù)，相關(guān)行政主管部門就無法全面掌握農(nóng)村私人建房情況，無法根據(jù)實(shí)際 需要，因地制宜地進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這樣就容易出現(xiàn)大量的“非法建筑”， 而口這些建筑往往潛伏著各種各樣的糾紛隱患，易引發(fā)歷史遺留問題，影 響農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定。2、受法律意識(shí)的淡薄與缺乏權(quán)力的制度化約束影響。一些干部特別 是村

8、干部對(duì)“合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地”基木國(guó)策的重要嚴(yán)峻性、對(duì) 土地管理的禁止性規(guī)定和案件的審批程序知z甚少或警覺不足，還有些村 干部法制意識(shí)淡薄，誤認(rèn)為“土地集體所有”就等于集休的領(lǐng)導(dǎo)所有或者 能左右決定；更有甚者，部分村干部為能在2011年度農(nóng)村村級(jí)組織換屆 選舉中當(dāng)選，不顧法律、政策約束，對(duì)村民違法用地、違章建房作下承諾, 致使“兩違”情況嚴(yán)重。由于沒有相應(yīng)的制度、機(jī)構(gòu)約束，從而縱容他們 經(jīng)常明知違法卻也敢作敢為。3、受區(qū)域規(guī)劃的不穩(wěn)定性影響。按現(xiàn)行制度，土地利用總體規(guī)劃與 許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃未能對(duì)口銜接，己出臺(tái)的規(guī)劃隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 及小城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐過快而很快發(fā)生變化，這種不穩(wěn)定

9、性的事實(shí)嚴(yán)重影 響了対部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地建設(shè)使用的監(jiān)管力度。此外，為加快舊村改造和城鎮(zhèn) 化建設(shè)步伐，2011年度，富陽(yáng)市重新進(jìn)行了農(nóng)村村莊規(guī)劃調(diào)整。調(diào)整期間, 農(nóng)村私人建房審批作出暫停審批的決定，是造成農(nóng)村私人建房違法用地的 一個(gè)直接原因。4、受政府建設(shè)傾向影響。上級(jí)部門每年安排給富陽(yáng)市的用地指標(biāo)數(shù) 量有限。為更大限度的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，服務(wù)社會(huì)，有關(guān)部門偏側(cè)重于企事業(yè)單 位用地，而提供給農(nóng)村私人建房的用地指標(biāo)很少甚至沒冇，這與農(nóng)村私人 建房意愿無法得到統(tǒng)一，農(nóng)戶審批建房見不到“曙光”，也是造成農(nóng)村私 人建房違法用地的另一個(gè)直接原因。5、受國(guó)土資源管理部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，執(zhí)法程序時(shí)間長(zhǎng)的影響。 根據(jù)中華人民

10、共和國(guó)土地管理法的規(guī)定，國(guó)土資源主管部門對(duì)違法占 地所建的建筑及附屬物，沒冇強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。每一宗違法案件案件的強(qiáng)制執(zhí) 行必須申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。由于法院要保障當(dāng)事人的訴訟和復(fù)議的權(quán)利、 期限，從立案到最終執(zhí)行，常常需要幾個(gè)月的時(shí)間。在這幾個(gè)月中，土地 違法當(dāng)事人往往不執(zhí)行國(guó)土部門下發(fā)的責(zé)令停工通知書，繼續(xù)開工建設(shè)， 到法院執(zhí)行時(shí)工程有可能已經(jīng)完工，土地執(zhí)法監(jiān)察的威懾力不能及時(shí)體 現(xiàn)，客觀上導(dǎo)致了有人不斷以身試法。而違章建筑一旦建成后再去進(jìn)行拆 除，勢(shì)必給當(dāng)事人造成更大的經(jīng)濟(jì)損失，往往是血本無歸，更容易激化社 會(huì)矛盾，更容易滋生暴力抗法事件的發(fā)生。尤為突出的是，目前國(guó)土資源 部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，均

11、被法院以“客觀上無法執(zhí)行”為由駁回申請(qǐng)。 這樣一來，客觀上縱容了違法案件、違章行為。6、受土地監(jiān)督乏力的影響。富陽(yáng)市“兩違”綜合防控機(jī)制的建立, 很大程度上對(duì)于違法用地、違章建筑的打擊力度有了改善與加強(qiáng)。但是， 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)于動(dòng)態(tài)巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件、違章建設(shè)行為很多時(shí) 候只是進(jìn)行勸阻，將有關(guān)情況上報(bào)并等待相關(guān)職能部門進(jìn)行處理，而沒能 發(fā)揮即建即拆的功能。而該類違法用地、違章建設(shè)行為往往由于得不到及 時(shí)處理，一旦房屋或建筑物建成，要恢復(fù)原狀往往已經(jīng)涉及到了更多的經(jīng) 濟(jì)利益，所以再動(dòng)遷或強(qiáng)行拆除不再那么容易了。很多時(shí)候“兩違”綜合 防控反而成了違法用地、違章建筑滋生的“溫床”。7、受經(jīng)濟(jì)利

12、益的影響。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，商品房?jī)r(jià)格飛漲，出租 房屋的收入也非常可觀。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，導(dǎo)致違章建筑屢禁不止，尤其 在規(guī)劃區(qū)和城郊結(jié)合部，此類現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。村民希架作為固定資產(chǎn)投資 等待升值，在城市化、丁業(yè)化的推進(jìn)過程中等待政府的拆遷補(bǔ)償獲得實(shí)惠。 其次，受房地產(chǎn)市場(chǎng)利潤(rùn)影響，一些近郊農(nóng)民受利益驅(qū)使，違章建房進(jìn)行 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)村民而言，同樣的違章建房，有的拆了，有的不拆，這就促 使一些人產(chǎn)生僥幸心理，鋌而走險(xiǎn)賭一把再說：不建肯定吃虧，建了還有 一半的希望，有可能建成就好。雖然有巡查制度，但僅僅是巡杳發(fā)通知而 已，只要趁雙休日和節(jié)假日期間造上去就好。結(jié)果，冇的違章建房，政府 也強(qiáng)制拆除過，但拆了

13、以后再建上去的大有人在，最后勞民傷財(cái)，不了了 z。更有甚者，基層組織及村干部受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，為了個(gè)人利益和集體 短期利益，非法買賣集體土地給外來人員從事違法建設(shè)。三、對(duì)策和措施近年來層出不窮的農(nóng)村違法用地對(duì)國(guó)土資源管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政 府帶來了很不好的影響，我們一定要從中吸取深刻教訓(xùn)，對(duì)違法用地、違 章建筑行為做到合法、合理的處置。因此宜采用堵疏結(jié)合的辦法，既要多 管齊下，更要標(biāo)本兼治。釆取宣傳、預(yù)防、查處等有效措施，切實(shí)做好國(guó) 土資源的管理，讓國(guó)土資源管理工作服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1、要進(jìn)一步加強(qiáng)法制教育。1、事前廣泛宣傳。充分利用毎年“625” 土地日宣傳活動(dòng)，將國(guó)土資源相關(guān)法律條文匯編成冊(cè)

14、，送發(fā)到市民手中。 同時(shí)，通過電視、廣播、宣傳欄等方式實(shí)施大范圍、高密度的宣傳發(fā)動(dòng)， 在全社會(huì)營(yíng)造徹底治理、嚴(yán)管重罰的強(qiáng)大聲勢(shì)和濃厚氛圍，使村民初步認(rèn) 識(shí)國(guó)土資源管理的嚴(yán)肅性，特別是各村的村干部，要讓他們起到帶頭作用。2、事屮查處震懾。對(duì)違法建設(shè)依法查處，依照冇關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)查、 取證、向當(dāng)事人送達(dá)法律文書、組織強(qiáng)行拆除等，并有相關(guān)部門組成的聯(lián) 合執(zhí)法隊(duì)伍，給違法當(dāng)事人造成較大的心理震懾。3、事后警示曝光。選 擇嚴(yán)重違反國(guó)土資源管理的典型案例及時(shí)曝光，營(yíng)造強(qiáng)勢(shì)氛圍，做到查處 一案、教育一片，從而達(dá)到優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境的目的。2、要進(jìn)一步抓口常預(yù)防，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管體系。進(jìn)一步完 善國(guó)土資源局

15、、基層國(guó)土所、農(nóng)村土地信息員的執(zhí)法監(jiān)管三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，將違 法用地行為發(fā)現(xiàn)在動(dòng)工之前（初），消滅在萌芽狀態(tài)；發(fā)揮基層國(guó)土所、 村兩級(jí)土地信息監(jiān)督員作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告違法用地線索和苗頭；建立 獎(jiǎng)勵(lì)群眾舉報(bào)和信訪快查機(jī)制。抓制度創(chuàng)新，用地監(jiān)管關(guān)口前。移充分發(fā) 揮基層國(guó)土所的前沿哨所和橋頭堡作用，可根據(jù)各地的情況，建立用地預(yù) 報(bào)機(jī)制、動(dòng)態(tài)巡查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理農(nóng)村違法用地行為；建立執(zhí)法責(zé) 任制、監(jiān)管責(zé)任追究制，對(duì)監(jiān)管不力的人員實(shí)施監(jiān)管責(zé)任追究，增強(qiáng)基層 執(zhí)法人員的事業(yè)心和責(zé)任心。3、要進(jìn)一步盤活和利用閑置土地資源。對(duì)那些長(zhǎng)期閑置不用的老宅 空置的十地進(jìn)行拆除并盤活；加大歷史存量違法建設(shè)處理力度，對(duì)歷史

16、存 量違法建設(shè)鼓勵(lì)自拆，適當(dāng)給予自拆補(bǔ)助；同時(shí)，加快“城中村”改造， 充分利用農(nóng)村綜合整治專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)一些破i口、存在安全隱患的房屋，切 實(shí)按照市委、市政府有關(guān)精神，對(duì)其進(jìn)行成片推倒改造，做到統(tǒng)一規(guī)劃、 統(tǒng)一建設(shè)、集中居住，實(shí)行高起點(diǎn)、早規(guī)劃，充分挖潛，這樣既可以把原 來“臟、舌l(xiāng)、差”的城中村變成干凈有序的居住小區(qū)，又可滿足一部分急 需建房村民用地的需求，從而減少違章建房的發(fā)生。4、要進(jìn)一步規(guī)劃好土地利用總體規(guī)劃修編的預(yù)留空間。國(guó)土資源部 門應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修編時(shí)，及時(shí)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府協(xié) 商，將本鄉(xiāng)鎮(zhèn)己經(jīng)確立的項(xiàng)目、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地全部體現(xiàn)在土地利 用總體規(guī)劃中，預(yù)留空間。同時(shí)對(duì)于那種不應(yīng)劃入基本農(nóng)出保護(hù)區(qū)而又被 劃入保護(hù)區(qū)的耕地耍調(diào)整出來，要在現(xiàn)有的居民點(diǎn)附近預(yù)留一定的建設(shè)空 間，并落實(shí)用地指標(biāo)?？傊?，在修編總規(guī)時(shí)，一定要立足實(shí)際，尊重事實(shí), 杜絕“閉門造車”，疏堵結(jié)合，從而減少農(nóng)村違法用地案件的產(chǎn)生。5、要進(jìn)步建立和完善聯(lián)合辦案機(jī)制。土地違法成本低，但查處土地違法的社會(huì)成木較高，單靠國(guó)土部門 一家的力量，難以形成強(qiáng)有力的執(zhí)法管理氛圍。因此在土地執(zhí)法監(jiān)察