1、蘇州青年旅行社股份有限公司園區(qū)星海部（十佳營業(yè)部） 園區(qū)湖東鄰里中心營業(yè)部 24 小時報名熱線：4001-1212-00 A thesis submitted to XXX in partial fulfillment of the requirement for the degree of Master of Engineering 淺談立案調(diào)解機制的建立與完善 黨的十六大提出要構(gòu)建社會主義的和諧社會，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。加強立案調(diào)解，促進訴 訟調(diào)解與社會矛盾糾紛的大調(diào)解機制相結(jié)合，對于和諧社會建設和保持社會穩(wěn)定具有非常重要的意義。睢 縣法院在 2009 年加強了訴訟調(diào)解與社會大調(diào)解

2、機制的對接，實行立案調(diào)解制度，取得較好的社會效果。 為進一步加強立案調(diào)解，并探索立案調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接機制，我們對包括睢縣法院訴立案調(diào)解制度的 運行情況進行了調(diào)查，并在調(diào)查的基礎上，就加強訴前調(diào)解工作，實現(xiàn)立案調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接提出了 一些建議。 一、睢縣法院立案調(diào)解制度的基本做法、成效及啟示 (一)睢縣法院立案調(diào)解制度的基本做法 2009 年，睢縣法院正式確立了立案調(diào)解制度。法院立案庭對于土地流轉(zhuǎn)糾紛案件、贍養(yǎng)和婚姻家庭糾 紛案件、群眾性訴訟等可能引起矛盾激化的案件，以及最高法院明確規(guī)定適用簡易程序先行調(diào)解的六類案 件，在法院立案受理時征得當事人的同意，可以用法院委托調(diào)解函的形式委托有關

3、機構(gòu)或人員先行訴前調(diào) 解。人民調(diào)解組織作為調(diào)解人主持調(diào)解達成的協(xié)議的，人民法院以有效法律文書的形式予以確認其效力。 或直接由法院立案庭法官進行調(diào)解，以達成調(diào)解協(xié)議并給予司法確認。進入訴訟程序后，當事人要求進行 蘇州湖東店地址：蘇州市工業(yè)園區(qū)星湖街 178 號湖東鄰里中心（好利來蛋糕斜對面） 傳真62891691 電話：62926341、62891691、8166034315371861591（24h 服務熱線） 、81660343（早 9：00-晚 20：30） 暢途旅游網(wǎng)： http:/www.chujingtong.cong www.

4、canary- 蘇州市民首選出游 助手！ 蘇州青年旅行社股份有限公司園區(qū)星海部（十佳營業(yè)部） 園區(qū)湖東鄰里中心營業(yè)部 24 小時報名熱線：4001-1212-00 調(diào)解， 或者人民法院認為調(diào)解更有利于化解矛盾的案件， 經(jīng)當事人同意均可委托相關機構(gòu)或人員進行調(diào)解。 根據(jù)案件需要，調(diào)解人員可以“面對面”調(diào)解，也可以“背對背”調(diào)解。開庭審理后，對于當事人有調(diào)解 愿望但在開庭審理階段未能達成協(xié)議的案件 ，以及庭審中雙方矛盾比較尖銳以判決方式結(jié)案不利于社會穩(wěn) 定的案件，安排專門時間進行調(diào)解。刑事附帶民事調(diào)解和行政協(xié)調(diào)，也可以委托或邀請相關機構(gòu)或人員進 行調(diào)解與協(xié)調(diào)。 (二)睢縣法院立案調(diào)解制度的成效 睢

5、縣法院的訴前調(diào)解制度，整合了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互補的優(yōu)勢。提前介入糾紛，架起訴了訟調(diào)解 與人民調(diào)解互通的“橋梁”。全程參與糾紛解決，形成了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互動的“紐帶”。2009 年 1 到 10 月份，睢縣法院共委托調(diào)解民事案件 86 件，調(diào)解成功率高達 80%，使大量矛盾在進入法院之前得以 化解。睢縣法院立案庭通過積極主動的努力，使 32 起剛剛進入法院的案件在立案階段得以調(diào)解結(jié)案。實 現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的有效對接，使人民法院主動融入社會矛盾糾紛“大調(diào)解”機制，促進了社會和 諧與穩(wěn)定，同時也緩解了人民法院辦案壓力，節(jié)約的司法資源，取得較好的社會效果。 (三)睢縣法院立案調(diào)解制度的啟示

6、 通過對睢縣法院立案調(diào)解制度的觀察，我們發(fā)現(xiàn)，立案調(diào)解在化解人民內(nèi)部矛盾、解決群眾糾紛、構(gòu) 建和諧社會中發(fā)揮了極為重要的作用。睢縣法院立案調(diào)解制度至少給我們留下了以下幾點啟示： 1、立案調(diào)解可以緩解法院收案數(shù)量大幅增長帶來的辦案壓力。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，各地法院 受理的民事糾紛案件迅速增長，法院的訴訟總量與新類型案件訴訟量與日俱增。但因人民調(diào)解等訴前解決 糾紛功能的弱化，使法院訴訟活動的壓力越來越大;法院受理案件數(shù)量的大幅上升與有限的法院審判力量 間的矛盾日益突顯。如睢縣法院 2007、2008 年民事案件新收案數(shù)分別為 879 件和 1022 件。而今年 1 到 10 蘇州湖東店地址：蘇

7、州市工業(yè)園區(qū)星湖街 178 號湖東鄰里中心（好利來蛋糕斜對面） 傳真62891691 電話：62926341、62891691、8166034315371861591（24h 服務熱線） 、81660343（早 9：00-晚 20：30） 暢途旅游網(wǎng)： http:/www.chujingtong.cong www.canary- 蘇州市民首選出游 助手！ 蘇州青年旅行社股份有限公司園區(qū)星海部（十佳營業(yè)部） 園區(qū)湖東鄰里中心營業(yè)部 24 小時報名熱線：4001-1212-00 月已新收案件 1035 件，超過去年全年數(shù)量，加上 11、12

8、月份新收的案件，預計今年民事案件收案數(shù)將同 比去年將增長 10%。但睢縣法院實際辦案審判員只有 34 人。兩者對比，對法院的辦案工作壓力可想而知。 訴 前立案制度的推行，在訴前化解了一批糾紛，在一定程度上緩解了法院面臨的案件壓力。 2、立案調(diào)解可以節(jié)約有限的司法資源。立案調(diào)解在調(diào)解形式和運用手段上更為靈活多樣，調(diào)解人員 可以運用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知識、和地方性知識(在不違反法律的前提下)來解決糾 紛。這種解決糾紛的訴前訟方式具有明顯的便捷、經(jīng)濟、節(jié)約司法資源等優(yōu)勢，也能夠達成可能滿足雙方 需要和利益的協(xié)議，實現(xiàn)雙贏的目的。 3、立案調(diào)解是法官精英化的必然需要精英法官不應將大量

9、精力放到調(diào)解簡單民事案件上。隨著 我國法官職業(yè)化、精英化進程的加快，具有審判權的法官數(shù)量將不會大幅增加，按照目前的法院收案數(shù)量 和增長速度，法官按部就班審理全部案件將是幾乎不可能。他們應當將精力放到難案、疑案和新類型案件 上，對于權利義務明確、案件事實簡單的一般民事案件應有相應的機制分流出去，而不能將這些案件全部 壓到法官的肩膀上。為此，在案件進入法院之時通過訴前機制化解社會矛盾糾紛，也是對法官職業(yè)化進程 的有力推動。 4、崇尚和諧的民族心理和熟人社會的存在，決定了大量的社會矛盾糾紛可以通過訴前立案調(diào)解得到 解決。中華民族長期以來形成的民族心理具有內(nèi)向、溫順、安分守己、追求和諧的心理。同時，在

10、共同的 生活中，對于聚居的人們之間形成了一個明顯的熟人社會，相互之間彼此了解，能夠相互寬容，并且還形 成了一種明顯的“厭訴”和“懼訴”心理狀態(tài)。中華民族心理及熟人社會的形成對我國人民調(diào)解制度有著 重要的影響，主要體現(xiàn)在：一是糾紛當事人愿意選擇調(diào)解方式解決爭端;二是容易找到雙方當事人都信任 的第三者作為調(diào)解人;三是第三者樂于充當義務調(diào)解人。因此，許多糾紛可以通過立案調(diào)解的途徑得到解 決。 蘇州湖東店地址：蘇州市工業(yè)園區(qū)星湖街 178 號湖東鄰里中心（好利來蛋糕斜對面） 傳真62891691 電話：62926341、62891691、81660343、18915520

11、77124h 服務熱線） 、81660343（早 9：00-晚 20：30） 暢途旅游網(wǎng)： http:/www.chujingtong.cong www.canary- 蘇州市民首選出游 助手！ 蘇州青年旅行社股份有限公司園區(qū)星海部（十佳營業(yè)部） 園區(qū)湖東鄰里中心營業(yè)部 24 小時報名熱線：4001-1212-00 二、當前立案調(diào)解工作運行狀況及解析 (一)當事人接受訴前調(diào)解的意愿情 況。關于當事人是否愿意接受立案調(diào)解方式解決糾紛，從睢縣法院 的實際情況看，涉及婚姻家庭類糾紛、相鄰關系糾紛及由此產(chǎn)生的侵權糾紛、土地糾紛、一般的債權債務 糾紛等案件，通常情況下當事人都愿

12、意到立案庭進行調(diào)解。只有少部分案件，當事人堅持要求法院審理， 不同意先行調(diào)解。 (二)立案調(diào)解機構(gòu)和調(diào)解人員情況。立案調(diào)解機構(gòu)目前主要是法院立案庭和受委托的各級人民調(diào)解委 員會。人民調(diào)解委員會主要分布在基層。但運行狀況堪憂。在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級政府普遍設立司法助理員，負責調(diào) 解本轄區(qū)內(nèi)的一般民事糾紛，但司法助理員往往與當?shù)氐姆煞账ぷ魅藛T系一套人馬。在調(diào)處老百姓 糾紛的過程中，他們往往極力推薦一方當事人到法院訴訟，并希望當事人委托其為訴訟代理人，以收取代 理費。 處理糾紛的過程成為司法助理員發(fā)現(xiàn)代理案件來源的過程， 這與其訴前調(diào)解組織的身份已相去甚遠。 法院立案庭法官在法院的統(tǒng)一調(diào)配下，在完成事無巨

13、細的立案工作的同時，尚能積極對案件進行調(diào)解，并 成為訴前調(diào)解的主體。 (三)立案調(diào)解組織的經(jīng)費保障情況。對于法院立案庭隸屬于法院政法編制，由國家財政保障。但人 民調(diào)解委員會組織條例第十一條規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收費。第十四條規(guī)定對人民調(diào)解委 員會委員根據(jù)情況可以給予適當補貼。但條例中規(guī)定人民調(diào)解委員會的工作經(jīng)費和調(diào)解委員的補貼經(jīng) 費由村民委員會或者居民委員會解決。從目前睢縣的社會狀況看，作為人口大縣、工業(yè)弱縣、經(jīng)濟窮縣， 農(nóng)村集體經(jīng)濟幾近空白，農(nóng)村村一級組織基本上就沒有多少經(jīng)濟收入，很難拿出經(jīng)費用于開展人民調(diào)解工 作。同時其他立案受委托的調(diào)解機構(gòu)的情況皆受經(jīng)費不足的困擾。經(jīng)費的不足是

14、困擾基層立案調(diào)解組織工 作正常開展的瓶頸。 蘇州湖東店地址：蘇州市工業(yè)園區(qū)星湖街 178 號湖東鄰里中心（好利來蛋糕斜對面） 傳真62891691 電話：62926341、62891691、8166034315371861591（24h 服務熱線） 、81660343（早 9：00-晚 20：30） 暢途旅游網(wǎng)： http:/www.chujingtong.cong www.canary- 蘇州市民首選出游 助手！ 蘇州青年旅行社股份有限公司園區(qū)星海部（十佳營業(yè)部） 園區(qū)湖東鄰里中心營業(yè)部 24 小時報名熱線：4001-1212-00 (

15、四)法院自身對立案調(diào)解的心態(tài)。當前，對于立案調(diào)解，大部分法官非常贊成 ，大力提倡通過訴前方 式解決糾紛，以緩解法院辦案壓力。但部分法官卻不太愿意讓案件在立案調(diào)解過程中化解掉。主要原因還 是經(jīng)費問題。當然，如果經(jīng)費充裕，法院對于通過訴前途徑化解糾紛緩解辦案壓力都是完全贊同的。 (五)訴前調(diào)解人素質(zhì)情況。當前，除法院立案庭主動調(diào)解人員外，人民調(diào)解組織及其他方式參與訴前 調(diào)解的人員整體素質(zhì)較低，法律業(yè)務水平普遍不高，調(diào)解程序意識、調(diào)解的水平和調(diào)解的藝術還有待進一 步提高。 三、立案調(diào)解與訴訟調(diào)解相互銜接的現(xiàn)狀 (一)法制保障：關于立案調(diào)解與訴訟調(diào)解相互銜接，雖說目前在法律上尚存在法律規(guī)定的缺位。但根

16、 據(jù)最高人民法院關于加強人民調(diào)解工作的若干規(guī)定可以提供制度支持。民事糾紛的當事人在自愿基礎 上，經(jīng)過平等協(xié)商、在人民調(diào)解委員會主持下達成的有關民事權利義務的協(xié)議，具有民事合同的性質(zhì)。當 事人要求人民法院給予確認的，經(jīng)依法審查確認其法律效力，具有強制執(zhí)行效力。另外，對于有債權內(nèi)容 的人民調(diào)解組織主持達成的調(diào)解協(xié)議，雙方當事人協(xié)商同意，可向公證處申請公證。經(jīng)過公證機關公證的 調(diào)解協(xié)議，人民法院審查后，可以依法對調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行，賦予調(diào)解協(xié)議以強制執(zhí)行效力?？梢?，在法 律上，經(jīng)人民調(diào)解組織主持達成的協(xié)議可與訴訟銜接。 在法院對案件立案受理前后，由法院法官對案件主動進行的調(diào)解自然可以通過正式法律文書確

17、認調(diào) 解。 (二)現(xiàn)實障礙：當前由于符合司法解釋規(guī)定的人民調(diào)解組織的功能弱化、人員不整，人民調(diào)解組織經(jīng) 常處于非工作、非運行狀態(tài)，從源頭上來說沒有人民調(diào)解協(xié)議。人民法院對人民調(diào)解協(xié)議處于虛勢以待狀 蘇州湖東店地址：蘇州市工業(yè)園區(qū)星湖街 178 號湖東鄰里中心（好利來蛋糕斜對面） 傳真62891691 電話：62926341、62891691、8166034315371861591（24h 服務熱線） 、81660343（早 9：00-晚 20：30） 暢途旅游網(wǎng)： http:/www.chujingtong.cong www.canary

18、- 蘇州市民首選出游 助手！ 蘇州青年旅行社股份有限公司園區(qū)星海部（十佳營業(yè)部） 園區(qū)湖東鄰里中心營業(yè)部 24 小時報名熱線：4001-1212-00 態(tài)，但因沒有達成的或經(jīng)公證的調(diào)解協(xié)議來到人民法院，一般情況下法院無協(xié)議可供確認或執(zhí)行。訴前調(diào) 解的人民調(diào)解與訴訟銜接基本成為空話。只有通過法院主動的立案調(diào)解才能真正實現(xiàn)大調(diào) 解機制的建立。 四、加強立案調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接的建議 (一)針對現(xiàn)狀，法院對于訴前調(diào)解不僅要予以引導、建議，而且應去掌握主導權。法院作為國家的審 判機關， 在如何加強訴前調(diào)解， 如何實現(xiàn)立案調(diào)解與訴訟調(diào)解的有效銜接上， 法院立案庭可以向當?shù)攸h委、 政府提出建議，并對相關調(diào)解

19、人員進行業(yè)務上的培訓和交流，引導他們更好地進行訴前調(diào)解，更好地實現(xiàn) 立案調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接。同時，立案調(diào)解與訴訟調(diào)解二者宜協(xié)調(diào)并行。法院對立案調(diào)解應當做到“不 缺位、不錯位、不越位”。 (二)建立立案調(diào)解的經(jīng)費保障機制。當前，立案調(diào)解特別是人民調(diào)解在實際中運轉(zhuǎn)不靈，調(diào)解人員積 極性不高， 主要原因是經(jīng)費保障不力。 建立起立案調(diào)解的經(jīng)費保障機制， 是加強立案調(diào)解工作的重要內(nèi)容。 首先，要加強人民調(diào)解組織特別是人民調(diào)解委員會的經(jīng)費保障。各級政府財政部門可以將人民調(diào)解委員會 的經(jīng)費列入年度專門預算，專項用于人民調(diào)解委員會的訴前立案調(diào)解工作。其次要積極扶持其他模式的訴 前調(diào)解組織，加大經(jīng)費補助力度，

20、幫助這些訴前調(diào)解組織更好發(fā)揮其社會穩(wěn)定調(diào)節(jié)器的作用。從長遠角度 分析，這部分經(jīng)費的支出數(shù)量將遠遠少于因糾紛發(fā)生所造成的整體社會資源的浪費，必將產(chǎn)生極大的社會 效益。 (三)擴大人民法院可以確認的調(diào)解協(xié)議的范圍，賦予更多的調(diào)解協(xié)議一定的法律效力。當前人民法院 可以確認的調(diào)解協(xié)議僅為人民調(diào)解組織主持達成的協(xié)議。筆者以為，隨著社會的發(fā)展，以下幾種協(xié)議法院 均可按照民事合同的性質(zhì)予以確認，賦予其法律效力：一是人民調(diào)解組織主持達成的協(xié)議;二是行業(yè)協(xié)會 主持本協(xié)會會員當事人達成的協(xié)議;三是雙方當事人達成協(xié)議后經(jīng)公證的調(diào)解協(xié)議;四是當事人之間達成 調(diào)解協(xié)議要求法院予以確認的，經(jīng)審查無違反法律法規(guī)規(guī)定的。 蘇

21、州湖東店地址：蘇州市工業(yè)園區(qū)星湖街 178 號湖東鄰里中心（好利來蛋糕斜對面） 傳真62891691 電話：62926341、62891691、8166034315371861591（24h 服務熱線） 、81660343（早 9：00-晚 20：30） 暢途旅游網(wǎng)： http:/www.chujingtong.cong www.canary- 蘇州市民首選出游 助手！ 蘇州青年旅行社股份有限公司園區(qū)星海部（十佳營業(yè)部） 園區(qū)湖東鄰里中心營業(yè)部 24 小時報名熱線：4001-1212-00 (四)為部分案件設立先行訴前立案調(diào)解程序以及審前 先行調(diào)解程序。在訴前立案調(diào)解組織有效運行、 具備規(guī)范化的調(diào)解規(guī)則、訴前調(diào)解方式成為化解社會矛盾的重要機制之后，可以為部分民事案件設立先行 調(diào)解程序。先行調(diào)解程序可分為兩種，一是訴前先行調(diào)解程序，二是審前先行調(diào)解程序。兩種程序應均為 必經(jīng)的調(diào)解程序，只有經(jīng)過調(diào)解之后才能進行審理程序。根據(jù)當事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不 可調(diào)性，筆者認為對于下列案件，人民法院可以把訴前調(diào)