1、論述我國的農民工養(yǎng)老保險制度經過學界多年的呼吁，近幾年農民工養(yǎng)老保險制度在全國各地陸續(xù)實現(xiàn)了從無到有的突破。然而，這一惠民色彩濃重的公共政策，在“退保潮”的強烈沖擊下，成為政策失效的經典范本。導致退保潮一浪高于一浪的原因在于農民工的養(yǎng)老保險關系無法在不同地區(qū)之間順利地轉移接續(xù)，而不斷地跨地區(qū)流動是農民工最通用的就業(yè)方式，農民工的養(yǎng)老保險權益就這樣在無法跨地區(qū)轉移接續(xù)的養(yǎng)老保險制度中付之闕如，農民工唯一能夠選擇的就是退保。重新審視農民工養(yǎng)老保險制度的價值訴求并進行重新定位，是突破地區(qū)分割壁壘、破解退保困境的必要環(huán)節(jié)。 一 1987年，深圳率先開始嘗試建立農民工養(yǎng)老保險制度；此后，鑒于農民工數(shù)量巨

2、大并且增加迅速，廣東(1998年)、北京(1999年)、浙江(2001年)、上海(2002年)等省市也陸續(xù)開始探索適應本地農民工的養(yǎng)老保險措施和辦法。2005年，國家出臺了國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定，決定要求，“擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍。城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險”。在這一決定的推動下，將農民工納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險范疇迅速成為各地社保部門的重要職能，并且成效明顯。 目前國內各地實行的農民工養(yǎng)老保險制度大致可以分為3種類型1。擴面模式：即在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體制框架內，將覆蓋面擴大至農民工群體。在這體制中，農民工的養(yǎng)老保險與城

3、鎮(zhèn)職工采用統(tǒng)一的政策，唯一的差異在于農民工因工資水平低而繳費基數(shù)明顯低于城鎮(zhèn)職工。目前采用這種模式的省市最多，深圳、廣東、江蘇、浙江、河南等采用這一模式。仿城模式：即參照“城?！敝贫鹊淖龇ǎ瑸檗r民工設計獨立的社會養(yǎng)老保險實施方案，并且作為獨立的體制進行單獨管理。目前主要有北京市采用這種方式，北京市農民工養(yǎng)老保險制度的基本原則與擴面型養(yǎng)老保險辦法大體相似，唯一的差異在于：當農民工與原就業(yè)單位終止勞動合同時，養(yǎng)老保險可以保留或轉移，但不允許退保。2001年8月頒布的北京市農民工養(yǎng)老保險暫行辦法第十條規(guī)定，“農民工個人賬戶存儲額，只有在本人達到養(yǎng)老年齡時，才能支取。農民工在達到國家規(guī)定養(yǎng)老年齡前死亡

4、，其個人賬戶存儲額中的個人繳費部分可以繼承”。 綜合保險模式：即是指將農民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種社會保險置于同一個框架下統(tǒng)一承辦、獨立管理的社會保障方式，該方式由上海市于2002年首創(chuàng)實施，成都市于2003年開始推行。綜合保險與前述兩種模式的主要差異為，一是將農民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險項目設在同一賬戶中，所繳納的綜合保險費，按照不同比例分別用于養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷3個保險項目；二是全部由企業(yè)(雇主)繳費，農民工個人無需繳費；三是保險基金的管理、運作和支付完全由商業(yè)保險公司承擔，這樣無論農民工如何流動遷移，在男子滿60歲，女子滿50歲時，可以憑“老年補助憑證”到戶籍所在地的商業(yè)保險公司約

5、定的機構領取老年補貼。 以上3種模式各有利弊，其中，擴面模式是各地普遍采用的模式，最具代表性。但這一模式正在普遍遭遇退保困境。由于養(yǎng)老保險關系跨地區(qū)轉移接續(xù)困難，頻繁流動的農民工往往只能選擇退保。在農民工聚集的廣東省，農民工退保率長期保持在95%以上，東莞市社保部門60%的工作是為農民工辦理退保手續(xù)2；2008年1月份，蘇州市也有600多萬民工辦理了退保3 。2001年勞動和社會保障部的20號文件關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知是退保的主要依據(jù)，該文件規(guī)定，“參加養(yǎng)老保險的農民合同制職工，在與企業(yè)終止或解除勞動關系后，由社會保險經辦機構保留其養(yǎng)老保險關系，保管其個人賬戶并計息，凡

6、重新就業(yè)的，應接續(xù)或轉移養(yǎng)老保險關系；也可按照省級政府的規(guī)定，根據(jù)農民合同制職工本人申請，將其個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養(yǎng)老保險關系，凡重新就業(yè)的，應重新參加養(yǎng)老保險”。退保困境的產生正是源于這一制度安排。 相比之下，上海市首創(chuàng)的綜合保險模式，由于借助商業(yè)保險公司的管理平臺和信息網(wǎng)絡，很好地解決了農民工養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉移接續(xù)的問題。但這一交由商業(yè)保險公司運作的措施有兩點始終被質疑，一是獨立于現(xiàn)有的社會保障體制之外，不能發(fā)揮其與社會保險的調劑、補充和統(tǒng)籌功能；二是政府對綜合保險不承擔托底責任，當保險資金出現(xiàn)危機時，責任完全由保險公司和個人承擔，而保險公司的市場經營風險，極有可

7、能會完全由屬于弱勢群體的參保者承擔4。因此，游離于整體的社會保障體制之外、不具備社會保險統(tǒng)籌共濟功能的綜合保險模式也難以成為解決退保難題的有效方案。 二 農民工退保浪潮背后的作用機制是什么?為何被視為農民工權益保障的重要舉措?yún)s遭到了農民工的冷遇和放棄?農民工的高流動性為何在養(yǎng)老保險的政策設計中被簡單化地處理為“退保”?答案正如學界所一致認定的那樣，造成農民工養(yǎng)老保險無法轉移接續(xù)的關鍵在于各地方政府尤其是發(fā)達地區(qū)政府的地方利益保護主義，在現(xiàn)有的政策設計中，將農民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體制內，對發(fā)達地區(qū)而言是利益極大的。 因此，于建嶸尖銳地指出，正是由于制度的制定者和執(zhí)行者普遍持有的地方保護主

8、義和對農民工的歧視，在有意識地維護著現(xiàn)有養(yǎng)老保險無法轉移接續(xù)的缺陷。農民工發(fā)生跨地區(qū)流動時，盡管現(xiàn)行政策對養(yǎng)老保險關系的處理有“轉移接續(xù)”和“退保”兩種選擇，但一些地方政府在具體執(zhí)行中，都試圖通過各種方式占有以農民工參保名義征繳到的巨額保險費，因此，要么鼓勵農民工退保；要么不告知利弊，就干脆將政策解釋為“解除勞動合同必須退?！薄５胤秸c農民工爭利，導致農民工的保障待遇得不到保障，“制度上的福利”演變?yōu)椤皩嶋H上的負擔”5。身為弱勢群體的農民工，面對這樣的養(yǎng)老保險，唯一能做的就是用腳投票，在無奈中被迫退保，放棄權益。 有關資料為上述觀點提供了有力的佐證。1998年，廣東省養(yǎng)老保險參保人數(shù)僅僅不到

9、600萬人；在出臺了將農民工“納入” 的政策后，參保人數(shù)急劇增加，到2004年增長到將近1600萬人，6年中增加了167%，約占當年全國參保人數(shù)的十分之一。而與此同時，參保的離退休人員卻只從143萬人增加到220萬人，僅占全國參保離退休人員人數(shù)的二十分之一。廣東省也因此成為養(yǎng)老保險基金結余最高的省份，2004年全省累計結余的養(yǎng)老保險基金高達597億元，約占全國的五分之一。由于廣東省農民工退保率長期維持在95%以上，該省將近600億的“累計結余”很大比例是企業(yè)為農民工繳納的養(yǎng)老保險基金，因為在現(xiàn)行政策下農民工退保后，這部分基金無需支付給農民工，永久地歸入當?shù)厣绫；?。廣東省便是從農民工養(yǎng)老保險

10、中獲益最為明顯的省份。 然而，從政策制定者與執(zhí)行者的視角出發(fā)，中國各地在經濟發(fā)展水平的巨大差異才是養(yǎng)老保險制度的缺陷狀態(tài)不得不維持下去的主要理由。農民工在整個就業(yè)年齡段中，往往輾轉若干個省份和城市工作，而養(yǎng)老金的繳納地和領取地之間往往工資水平和養(yǎng)老金繳納水平方面懸殊較大，跨地區(qū)轉移后，養(yǎng)老金發(fā)放標準將難以設定，其間需要突破過多的管理難題，相應的管理成本也將十分高昂。從幾個農民工輸入大省(市)的工資水平對比看，似乎也確有道理。2007年，上海全市職工平均工資為34707元，北京為39867元，廣東全省在崗職工平均工資達到29443元，江蘇為27374元，湖南為18275元，四川為21312元，安

11、徽為22180元，相當于江蘇的80%，江西省為18400元，僅相當于廣東的62%。如果以城市作為比較單位，則差異更大。2007年江蘇省13個省轄市中，在崗職工平均工資最高的為南京市，達到35908元，最低的為宿遷市，為16852元，只及南京市的47%。 三 顯然，學界密切關注的是政策設計背后的價值選擇，認定現(xiàn)行農民工養(yǎng)老保險政策是建立在嚴重的價值偏誤基礎之上的，即地方利益優(yōu)先的價值定位嚴重偏離了社會保障的公平準則。而政策制定者與執(zhí)行者著重強調的則是政策設計所面臨的技術問題，將地區(qū)分割壁壘的形成歸因于地區(qū)經濟差異導致的技術障礙。 應當說，學界的剖析是準確的。農民工養(yǎng)老保險是一項典型的公共政策，而

12、公共政策是社會利益的調節(jié)器，是對社會價值進行權威性的分配，公共政策與其他領域政策的根本區(qū)別就在于它的公共性，必須以公共利益的維護和實現(xiàn)為價值導向。公共政策的價值取向決定著公共政策將以怎樣的方式來分配公共利益，也關系到政策目標的設定、政策執(zhí)行的難易以及政策實施的有效與否。然而，當前中國的公共政策存在一些顯著的價值缺失和偏誤。例如，公共性價值缺失，某些公共政策的制定和實施為強勢群體所左右；公共政策的自利化及功利化傾向突出，政府在政策設計和實施環(huán)節(jié)中，利益明顯向自身傾斜，甚至不惜與民爭利7。簡言之，價值選擇決定政策設計，政策設計決定政策成敗。農民工養(yǎng)老保險政策失效的根本原因在于價值偏誤。其實，中央政

13、府已經充分注意到農民工就業(yè)的基本特性是就業(yè)穩(wěn)定性差、收入低、流動性大，也原則性地建議“農民工的社會保障，要適應流動性大的特點，保險關系和待遇能夠轉移接續(xù)，使農民工在流動就業(yè)中的社會保障權益不受損害”8。然而，在具體的政策設計中，對農民工養(yǎng)老保險關系跨地區(qū)轉移接續(xù)并未提供可以操作實施的配套方案，而僅僅是一項供各地方政府參考和自由選擇的原則性措施。這一政策顯然為各地的地方利益保護提供了有力的支持，在自由選擇的情況下，促使農民工“退保”是對地方利益最為有利的措施，因此，為農民工辦理退保手續(xù)往往是發(fā)達地區(qū)社保部門年終歲末主要的業(yè)務和職能。12下一頁 然而，退保導致的農民工養(yǎng)老保險的政策失效，將為未來的

14、中國社會預備了一個數(shù)以億計的養(yǎng)老保障缺失的老年人口群體，將成為未來中國社會嚴重的民生負擔。2008年2月27日，國家統(tǒng)計局發(fā)布的第二次全國農業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第五號)顯示，至2006年末，我國農村勞動力資源總量為5.13億人，其中，40歲及以下的新一代農民工人數(shù)已達1.08億，占外出從業(yè)勞動力的82.1%。農民工的“高流動性”是一系列社會結構因素所決定的，未來相當長的時期內難以改變。農民工群體是中國城市化進程的產物，其就業(yè)的低收入、間斷性和地域間的高流動性以及與城市社會的隔離狀態(tài)被一些學者稱為“半城市化”，并且這種“半城市化”狀況有可能演變?yōu)橐环N堅固的結構性現(xiàn)象9。一方面，“半城市化”固化的

15、趨勢可能意味著農民工將長期處于流動狀態(tài)；另一方面，如果說老一代的農民工多采用“城市家鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)流動模式，那么新一代農民工(主要指40歲以下的農民工)最有可能采取的區(qū)域流動方式將是“城市城市”的城際流動模式，多項實證研究顯示，新一代農民工基本沒有農業(yè)勞動的經歷和技能，心理和行為上已經對農村環(huán)境十分抵觸，在區(qū)域歸屬的認定上極少有人認為將來會回到農村，定居城市正在成為新一代農民工的最大愿望和熱切追求10-11。因此，他們未來的養(yǎng)老保險將不可能依靠目前農民和老一代農民工普遍依賴的土地保障，能夠跨地區(qū)轉移接續(xù)的養(yǎng)老保險體制極有可能是未來數(shù)以億計的老年農民工唯一可以依托的基本生活保障，而養(yǎng)老保險政策的公共

16、價值就在于能夠為被保險對象提供基本的老年生活保障。 由此看來，農民工養(yǎng)老保險政策的價值選擇以及在此基礎上的政策設計，不僅關乎一項具體的公共政策的現(xiàn)實效果，而且關乎未來中國整體的社會負擔狀況和民生狀況。打破地區(qū)壁壘，使農民工養(yǎng)老保險能夠無障礙地跨地區(qū)轉移接續(xù)，無疑應當成為這一政策的關鍵目標。 四 地區(qū)分割導致的退保困境和政策失效有無可能突破呢?回答是肯定的，但前提必須是重新進行價值定位，即從“兩極化”的價值定位走向多元化的價值定位。當前，一極是各級決策者，奉行政府和地方利益優(yōu)先的價值定位；另一極是學界，堅持公共利益至上，痛擊農民工養(yǎng)老保險中的地方割據(jù)，高呼應放棄地方利益。價值選擇上的兩極對壘，在

17、某種程度上延緩了政策調整的步伐。 和諧社會理念在公共政策領域的重要影響之一就是公共政策的目標導向，“應該從固執(zhí)地追求事實上難于真正實現(xiàn)的公共利益向均衡和協(xié)調社會多元利益位移”12。一個現(xiàn)實是，在農民工養(yǎng)老保險制度框架中，地方政府和農民工群體都成為其中的利益相關者。公共選擇理論也指出，政府遵循“理性人”假說，同樣具有自身利益，并且將采取自我利益最大化的行為方式。當然，政府追求的“利益”既包括經濟利益，也包括政治利益，兩者利益的共同最大化是其追求的目標。因此，必須贏得各個主體的充分認可和共同參與，才可能使該政策行之有效。一味要求發(fā)達地區(qū)犧牲地方利益，地方政府便毫無動力推動和實施這一政策，則這一惠民

18、政策無從啟動。以中國之大，沒有地方政府的傾力而為，任何國家層次的政策都無法落到實處。罔顧農民工群體利益，實行地區(qū)分割，則農民工用腳投票，紛紛退保，使這一政策勞而無功。 因此，必須從目前兩極對壘的價值選擇轉向和諧協(xié)調的價值定位，以農民工社會保障權益優(yōu)先、適當兼顧地方利益為目標。政府在堅持公共服務原則的前提下，盡可能協(xié)調農民工群體利益與地方利益。 以現(xiàn)有的信息化條件和公共管理能力，地區(qū)經濟差異以及工資水平的懸殊給農民工養(yǎng)老保險政策設計所帶來的技術障礙，遠非難以破解的難題。工資水平在各地懸殊不一，并非中國特有，各國都是普遍存在的，但借助信息化技術和網(wǎng)絡化的管理平臺，并且配置適應高流動就業(yè)方式的養(yǎng)老保

19、險政策設計，許多國家已經建立了一套較為成熟的、可以無障礙地跨地區(qū)轉移接續(xù)的社會保障體系。美國的社會保險號制度就為頻繁流動的美國人解決了社會保險關系轉移接續(xù)的問題。歐盟國家勞動者的養(yǎng)老保險權益甚至可以實現(xiàn)在不同國家之間無障礙地兌現(xiàn)。由此可以推斷，中國突破這一困境肯定不存在無法突破的技術障礙。 鑒于中國的現(xiàn)實情況，調整和完善農民工養(yǎng)老保險，使其能夠無障礙地跨地區(qū)轉移接續(xù)，目前基本有兩類思路：一是期望國家盡快實行一體化的職工養(yǎng)老保險制度，提高統(tǒng)籌層次。這一思路有其合理性，但由于農民工往往是跨省流動，提高統(tǒng)籌以適應農民工跨省流動的養(yǎng)老保險體制，必須在中央一級實行統(tǒng)籌，否則依然難以解決地區(qū)分割問題。而中

20、央層次的統(tǒng)籌，要付諸實施可能需要長期的等待。二是彈性保險制度，這一思路要求在基本制度框架全國統(tǒng)一的情況下，在以下幾方面實行彈性化管理：繳費基數(shù)、費率或繳費額彈性化，即在規(guī)定范圍內根據(jù)個人的收入狀況和承受能力選擇繳費檔次；繳費地點和時間彈性化，即農民工可自由選擇在輸出地或輸入地繳費，也可自由選擇按年、季、月繳費13。這一思路依然將農民工的輸入地固定化，養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)依然無法實現(xiàn)；而如果選擇在輸出地繳費，事實上是不具有可行性的，輸出地的社保機構是無法對輸入地企業(yè)的繳費行為進行監(jiān)管的。三是在現(xiàn)有框架下實行全國結算的思路，即“工作地繳費，分段記錄；退休地發(fā)放，全國結算”，其主要辦法是，在目前各

21、地分割的養(yǎng)老保險體系下，在中央和省一級建立一個專門的社會保險金支付的核算中心，專門為曾經在各省市之間流動的退休人員服務，流動就業(yè)者就可以在其退休后定居的地方領到其應該領到的所有養(yǎng)老金，然后再由中央的核算中心牽頭，實現(xiàn)各省市之間的資金流轉6。 妥善而盡快地解決農民工養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉移接續(xù)問題，需遵循利益協(xié)調的價值定位，新的思路需充分考慮到與現(xiàn)有地區(qū)分割式的養(yǎng)老保險體制的兼容和對接，全國結算的思路頗有啟發(fā)。因此，筆者提出以下思路：保持現(xiàn)有各地實行的仿城型養(yǎng)老保險模式基礎上，實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌；建立終生社會保險號；實行社會保險檔案記錄管理制度；設立養(yǎng)老保險中央結算中心及其在各省的分支機構，以保障跨地區(qū)流動人員(首先是農民工)的養(yǎng)老保險權益。具體辦法為：借鑒美國的社會保險號，給每個公民設定一個終身的、與身份證號碼一致的社會保險