1、國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案簡析時間：2015-03-20 14:10:20 來源：城市化雜志 作者：顧晴為貫徹落實國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(20142020年)(中發(fā)20144號)和關于落實中央經(jīng)濟工作會議和中央城鎮(zhèn)化工作會議主要任務的分工方案(中辦發(fā)20147號)，按照國家發(fā)展改革委等11部門關于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知(發(fā)改規(guī)劃20141229號)的有關要求，經(jīng)部門聯(lián)審和專家評審，同意將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮(zhèn))列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。隨即，2014年國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案（以后簡稱試點方案）出臺。一、試點方案內(nèi)容簡概試點方案主要內(nèi)容：一是明確了江蘇、安徽和寧

2、波等64 個試點地區(qū)名單。二是著重闡述了試點的五大領域，包括探索建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化成本分攤機制，完善多元化城鎮(zhèn)化投融資體制，改革農(nóng)村宅基地制度，建立新型行政管理模式，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制。凝聚試點方案，其可能將帶來四大改變：一是試點地區(qū)公共服務均等化步伐會加快。二是試點地區(qū)地方債券發(fā)行和PPP 1 。融資進程會加快。三是試點地區(qū)農(nóng)地制度改革會加快。四是試點地區(qū)行政管理體制和財權事權變革會加快。1 PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙

3、伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。2 城鎮(zhèn)化率是反映城鎮(zhèn)化水平高低的重要指標，通常情況下用一個地區(qū)居住在城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤齺肀硎尽＜闯擎?zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝?#215;100%二、試點方案時間數(shù)據(jù)解析試點時間分為三個階段，2014 年底前開始試點，并根據(jù)情況不斷完善方案，到 2017 年各試點任務取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗；20182020 年，逐步在全國范圍內(nèi)推廣試點地區(qū)的成功經(jīng)驗?？梢姳?。3 建制鎮(zhèn)：建制鎮(zhèn)即“設鎮(zhèn)”，是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準設立的鎮(zhèn)。建鎮(zhèn)的條

4、件在不同國家有不同規(guī)定；在同一國家，對不同地區(qū)和在不同發(fā)展階段都有相應規(guī)定。中國建制鎮(zhèn)自北魏開始逐步形成，經(jīng)過調(diào)整時期、衰落時期、恢復時期、發(fā)展時期。按照建鎮(zhèn)標準，搞好規(guī)劃，合理布局，使小城鎮(zhèn)建設真正起到促進城鄉(xiāng)物資交流和經(jīng)濟發(fā)展的作用。隨著建制鎮(zhèn)的增長，也說明中國國民經(jīng)濟得到持續(xù)的高增長，從而進一步推動中國城市化進程。4 城市化過程曲線：美國城市學者諾瑟姆1975前提出了“城市化過程曲線”，也就是將一個國家和地區(qū)的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎氐淖兓^程概括為一條稍微拉平的S形曲線，并把城市化過程分為3個階段，即城市水平較低、發(fā)展較慢的初期階段，人口向城市迅速聚集的中期加速階段和進入高度城市化以后城鎮(zhèn)

5、人口比重的增長又趨緩慢甚至停滯的后期階段。初期階段：城市化水平達到10%就表明城市化進程開始啟動，該階段城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘谋戎氐陀?5%。加速階段：城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘?0%以上，人口開始大量進入城市，城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘谋戎剡_到60%-70%。穩(wěn)定階段：城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘谋戎剡_到60%以上后，城市人口增長速度趨緩甚至出現(xiàn)停滯，并有可能出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。從表1可以看到，2013年64個試點地區(qū)的城鎮(zhèn)化率（按照統(tǒng)計局口徑，以常住人口為例）最低為河南省蘭考縣32%，最高為廣東省東莞市89%，其中城鎮(zhèn)化率30%以上的有34個地區(qū)，城鎮(zhèn)化率60%以上的有28個地區(qū)。 用“城市化過程曲線”4

6、分析可得，64個試點地區(qū)，一半以上地區(qū)已進入加速階段，其他均處于穩(wěn)定階段。到試點結束的2020年，64個試點地區(qū)中76%的城市將進入穩(wěn)定階段，其余地區(qū)也均步入加速階段。由此可見，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的必然結果，是產(chǎn)業(yè)結構升級、農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)方式由鄉(xiāng)村型向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)化的綜合過程。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。建立城鎮(zhèn)化質(zhì)量評

7、價指標體系，與推進新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求是相一致的。 三、江蘇試點2000-2013年實例簡析以筆者家鄉(xiāng)江蘇為例，2000年以來，江蘇城鎮(zhèn)人口穩(wěn)步增加，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，是城鎮(zhèn)化快速推進的階段。全省城鎮(zhèn)人口由2000年的3040.81萬人增加到2013年的5090.1萬，其中2007年突增4000萬人，2013年突破5000萬人。2000年以來，全省城鎮(zhèn)人口年均增加157.63萬，年均增加4.04%。從城鎮(zhèn)化水平看，2000年以來全省城鎮(zhèn)化率快速增長，連續(xù)突破50%、60%大關，進入城鎮(zhèn)化加速的后期階段。從發(fā)展趨勢看，全省城鎮(zhèn)人口比重由2000年的41.5%上升到2013年的64.1

8、%，上升了22.6個百分點，平均每年上升1.66個百分點，該時期也是歷史上江蘇人口城鎮(zhèn)化速度最快時期?？梢娤聢D四、力行新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案的必要性城鎮(zhèn)是高密度的居住體，簡單地說，就是單位土地上集聚了更多的人口，集聚了更多資源的能量，集聚了更多的投資。當前，正處于城鎮(zhèn)化進程發(fā)展的關鍵節(jié)點，自身實踐和國內(nèi)外城市發(fā)展歷史已經(jīng)表明，以往“攤大餅”的模式無助于城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展，因此，要盡快向城鎮(zhèn)化的新階段轉(zhuǎn)型。（一）城市定位以生態(tài)文明及可持續(xù)發(fā)展理念為核心在城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)建設層面明確設定城市自身定位。摒棄掉城鎮(zhèn)化建設過程中“重硬件，輕軟件”、“重地上，輕地下”、“重面子，輕里子”、“重外延，輕內(nèi)

9、在”的弊病。從過去“重規(guī)模、重外延、重擴張”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟刂塾谔岣叱鞘邪l(fā)展質(zhì)量。按照嚴守底線、調(diào)整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率，切實提高城市建設用地集約化程度和生態(tài)水準。環(huán)境是衡量城市競爭力的核心要素，是城市最重要的戰(zhàn)略資源，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，首要的就是改善城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。要把生態(tài)文明的理念，貫穿城鎮(zhèn)化發(fā)展的全過程。近幾年長時間彌漫在華北上空的霧霾天氣再一次讓我們切身體會到了治理環(huán)境的緊迫感，堅持綠色、低碳、生態(tài)、智慧發(fā)展，積極發(fā)展以節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，堅持科學發(fā)展和合理保護并重，切實提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。（二）多層次城鎮(zhèn)體

10、系協(xié)調(diào)發(fā)展，注重小城鎮(zhèn)建設，強化中心鎮(zhèn)作用城鎮(zhèn)系統(tǒng)是由實體性的城鎮(zhèn)系統(tǒng)共同構成的地域空間，在城鎮(zhèn)系統(tǒng)中，各級城鎮(zhèn)相互關聯(lián)、相互協(xié)調(diào)、相互補充，每一層級城鎮(zhèn)在其中的作用都不可或缺，因此在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，既要重視中心城市的建設，也要重視小城鎮(zhèn)的建設。小城鎮(zhèn)介于中心城市與農(nóng)村之間，既有城市的部分功能，又能與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密聯(lián)系，可起到城鄉(xiāng)物資交流、信息傳遞的紐帶作用，可充分利用農(nóng)村原料和能源，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結構，達到以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，同步發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟的目的。要從全面角度進行通盤考慮，堅持突出重點，打破均衡推進小城鎮(zhèn)建設的發(fā)展模式，集中力量，梯次推進，有選擇、有步驟地優(yōu)先發(fā)展重點城鎮(zhèn)

11、，要根據(jù)各地特色，從產(chǎn)業(yè)基礎、配套條件、文化傳統(tǒng)出發(fā)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成各具特色、豐富多彩的中心鎮(zhèn)發(fā)展格局。（三）優(yōu)化結構，加大產(chǎn)業(yè)支撐力度推進新型城鎮(zhèn)化建設離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，是國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎，也是城鎮(zhèn)化建設的根本動力。因此我們要把推進城鎮(zhèn)化與構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構有機結合起來，走新型工業(yè)化道路。通過資源整合和優(yōu)化配置，聚集人力資源，促使企業(yè)形成充分競爭，增強創(chuàng)新動力和能力，提高科技進步與經(jīng)營管理水平，推動工業(yè)變大變強。城鎮(zhèn)化聚集產(chǎn)業(yè)，特別是服務業(yè)，影響著產(chǎn)業(yè)結構升級。城鎮(zhèn)化帶來的人口聚集和產(chǎn)業(yè)聚集，推動服務業(yè)的發(fā)展，從而使服務業(yè)范圍拓展、規(guī)模

12、擴大、質(zhì)量提高，最終改變服務業(yè)發(fā)展滯后的局面。我們要以推進新型城鎮(zhèn)化為抓手，在壯大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，確立城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、配套產(chǎn)業(yè)和服務產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)之間的關聯(lián)度，使工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)成為推進城鎮(zhèn)化的動力源泉和物質(zhì)基礎，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚，有效地支撐和推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展。（四）進一步完善城鎮(zhèn)基礎設施基礎設施作為城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的硬件支撐系統(tǒng)，在很大程度上決定了城鎮(zhèn)發(fā)展的容量與空間，也直接關系到城鎮(zhèn)的經(jīng)濟、社會發(fā)展及居民生活水平的提高。一是加快城鎮(zhèn)基礎設施建設，城鎮(zhèn)的道路、排水、電力、通訊等配套要齊全，園林綠化、污水治理、垃圾整治要同步進

13、行。二是加大城鎮(zhèn)環(huán)境治理力度，徹底轉(zhuǎn)變“重建輕管”的觀念，大力整治環(huán)境“臟、亂、差”，著力加強對建筑、市政、綠化、環(huán)衛(wèi)、市場監(jiān)督、交通等方面的管理。努力把小城鎮(zhèn)建設成為布局合理、特色明顯、經(jīng)濟發(fā)達、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、輻射能力強、帶動效應好、集聚集約水平高的現(xiàn)代化小城市。新型城鎮(zhèn)化綜合試點“試”什么時間：2015-03-20 14:15:59 來源：城市化雜志 作者：武鳳珠自十八大明確提出走“中國特色新型城鎮(zhèn)化”道路的新要求后，“新型城鎮(zhèn)化”就成為輿論關注的焦點。“新型城鎮(zhèn)化”“新”在哪里？這條路該怎么走？2015年2月4日，國務院印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案，確定在江蘇、安徽兩省

14、和寧波等62個城市（鎮(zhèn)）開展試點。那么，試點究竟要“試”些什么？一試 農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化成本分攤機制2014年7月30日，國務院出臺了關于進一步推進戶籍制度改革的意見，提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口”，“努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。這次戶籍改革的目標是，到2020年，讓1億農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)“城市夢”。而僅在新型城鎮(zhèn)化綜合試點省之一的江蘇，就有800萬農(nóng)民有望在6年內(nèi)落戶城市。中國農(nóng)民工市民化社會成本視角的研究作者張國勝博士認為，“目前，農(nóng)民工市民化進展的緩慢，表面上是戶籍制度、就業(yè)制

15、度、社會保障制度、城鄉(xiāng)土地制度等二元體制改革的滯后，但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應的社會成本?！本娃r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，江蘇省財政廳的測算數(shù)據(jù)是：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化僅社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障）和保障性住房、就業(yè)及子女教育四項，就需要34萬元人的成本；若以人均3萬元計算，那么800萬待落戶轉(zhuǎn)移人口需要地方財政新增投入2400億元。怎樣解決這樣一筆高額成本？安徽、江蘇、福建晉江、廣東東莞等多個試點都原則性地提出了政府合理負擔、企業(yè)依法負擔和個人自愿負擔的成本分擔機制。其中，江蘇省提出了三條具體的路徑：第一，建立規(guī)范的政府舉債融資體制，構建多元化城市基礎設施和公益設施建設等投

16、融資機制；重點探索通過政府和社會資本合作（PPP）等方式參與城鎮(zhèn)化項目建設的有效途徑，規(guī)范和鼓勵企業(yè)通過PPP等模式進入公用事業(yè)特許經(jīng)營領域。分化政府公共設施建設的負擔；第二，初步建立以尊重農(nóng)民意愿為前提，以保障農(nóng)村宅基地用益物權為核心，地籍清楚、產(chǎn)權明晰、流轉(zhuǎn)有序、收益分配合理的新型農(nóng)村宅基地制度；創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地管理制度，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)激勵機制，引導土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)；創(chuàng)新農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展體制機制，到2020年全省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體適度規(guī)模經(jīng)營比重達到60%。通過土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)村土地的經(jīng)濟效益；第三，創(chuàng)新城市群區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制，探索形成以科學合理調(diào)整行政區(qū)劃為基礎的層級少、機構

17、精、效率高、成本低的城市設置機制；調(diào)整擴容發(fā)展兩至三個大中城市，可以考慮通過縣市改區(qū)成為大中城市，如此可整合提升區(qū)域基礎設施、公共資源的利用效率，增強對周邊的輻射帶動能力。對于常住轉(zhuǎn)移人口，江蘇省將只保障“基本公共服務”，使進城農(nóng)業(yè)人口能夠公平、公正地享受醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障、子女義務教育等市民待遇，居民購房、就業(yè)培訓、社會保險等則需要企業(yè)和個人承擔部分費用。二試 完善多元化城鎮(zhèn)化投融資體制據(jù)專家測算，20142016年我國城鎮(zhèn)化投融資總需求將達到25萬億元，其中資金缺口達11.7萬億元。致力于中國城鎮(zhèn)化研究的聯(lián)合智庫“城市中國計劃”發(fā)布的探索更為高效的地方政府投融資模式項目報告也指出，在

18、未來城鎮(zhèn)化過程中，如果政府債務控制在60%以內(nèi)的安全負債空間，預計到2020年，城鎮(zhèn)化基礎設施建設資金缺口將達20萬億元。長期以來，我國城市建設實行的是高度集中的政府投資管理體制，以土地資源融資、財政稅收、銀行貸款等傳統(tǒng)融資模式為主。然而新型城鎮(zhèn)化是個長期工程，城鎮(zhèn)化率要達到70%至少需要1520年的時間。隨著城鎮(zhèn)化建設的推進，主要依靠政府的政策性金融支持、銀行信貸與市場融資的傳統(tǒng)融資模式已經(jīng)難以承載城市擴容的龐大資金需求，構建多元化的、適應中長期投資特點的投融資體系變得至關重要。對此，國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點總體實施方案在頂層設計中作出了政策性的方向引導：“把地方政府債務納入全口徑預算管理，編

19、制公開透明的城市政府資產(chǎn)負債表，建立健全地方政府債券發(fā)行管理制度，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道；依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎設施建設規(guī)劃和融資規(guī)劃，針對不同項目性質(zhì)設計差別化融資模式與償債機制；理順市政公用產(chǎn)品和服務價格形成機制，放寬準入，完善監(jiān)管，制定企業(yè)通過政府和社會資本合作（PPP）等模式進入特許經(jīng)營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營?！贝舜纬擎?zhèn)化試點城市分布在東、中、西部的不同地區(qū)，其中既有財政充盈、市場化籌資機制較為完善的沿海城市，又有財力較弱、市場化投融資機制尚在摸索的西部后進地區(qū)。各城市經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異性，因而在試點工作方案中也作出了不同的部署

20、，如：浙江省寧波市將“爭取省級發(fā)債資金向本市傾斜”，同時“引導社會資本參與城鎮(zhèn)化建設。編制民間資本進入城鎮(zhèn)化重點項目引導目錄，明確合作方式、回報預期和運營模式；制定實施寧波城鎮(zhèn)基礎設施特許經(jīng)營管理辦法，創(chuàng)新投融資模式；設立城市發(fā)展基金，引入金融機構和戰(zhàn)略投資者”，并通過“深化國資國企改革”的方式，“推進國有企業(yè)瘦身強體，探索設立國有資本投資運營公司”；黑龍江省齊齊哈爾市在“爭取省級發(fā)債資金向本市傾斜”、“大力發(fā)掘PPP模式”、“積極爭取、吸引社會資本參與城市公共設施建設運營”以外，還將“創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，推行土地承包經(jīng)營權抵押、農(nóng)村集體資源使用權抵押、預期收益權抵押、大中型農(nóng)機具和不動產(chǎn)產(chǎn)權抵

21、押四權抵押貸款，拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資渠道”；廣西壯族自治區(qū)柳州市則將“創(chuàng)新發(fā)展多層次的產(chǎn)業(yè)投融資體系”，“重點以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體創(chuàng)新投融資模式，全方位立體推進產(chǎn)業(yè)投融資發(fā)展；穩(wěn)步開放產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施建設項目投資、建設、管理和運營市場，鼓勵多種資金以多種方式投資建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)；鼓勵產(chǎn)業(yè)基金和風險基金進駐，爭創(chuàng)新三板試點園區(qū)；政府充分發(fā)揮服務功能，完善交易平臺建設，健全完善社會信用和擔保體系等基礎服務建設”。三試 改革農(nóng)村宅基地制度對城鄉(xiāng)結構有深入研究的經(jīng)濟學家華生指出：“城市化的核心就是土地，城市化就是農(nóng)民進城換了一個地方去住，就是換了一塊土地去住，這是本質(zhì)?！敝袊?.68億外出農(nóng)民工，這些農(nóng)

22、民工原有的宅基地、承包地或被低價征收，或長期空置。人員流動性和土地配置靈活性之間產(chǎn)生沖突，與之相關的制度便有了改革的必要。2012年，十八大報告首次提出要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權。2013年11月召開的十八屆三中全會在“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”方面，也提出要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。這些政策為之后的農(nóng)村宅基地制度改革標明了原則和范圍，國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案中有關農(nóng)村宅基地的部分，也將以此為依據(jù)：江蘇省開展國家新型城

23、鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標之一便是“初步建立以尊重農(nóng)民意愿為前提，以保障農(nóng)村宅基地用益物權為核心，地籍清楚、產(chǎn)權明晰、流轉(zhuǎn)有序、收益分配合理的新型農(nóng)村宅基地制度”；重慶市主城九區(qū)不僅將“在率先推進戶籍、地票、農(nóng)村產(chǎn)權制度等系列改革的基礎上”，“改革完善農(nóng)村宅基地制度”，“建立以人為本、科學規(guī)范的農(nóng)村宅基地管理制度”列入開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標，而且提出了“完善農(nóng)村產(chǎn)權制度”的主要任務，表示要“充分尊重進城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意愿，保障其對承包地、宅基地、林地等有關權益，以市場化方式處置夾心房、連體房等問題”；河南省洛陽市的政策是，“允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在保留農(nóng)地承包權、宅基地使用權及集體經(jīng)濟收

24、益權的基礎上落戶”，“自愿進行宅基地和承包地流轉(zhuǎn)的本市戶籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對保障性住房具有優(yōu)先租用權或購買權”；此外，浙江省嘉興市、湖北省宜城市、貴州省安順市、福建省莆田市等試點地區(qū)都將 “加快農(nóng)村宅基地確權登記和頒證工作”，“明確宅基地權能”，并“拓展各項權能實現(xiàn)形式”，其中，江西省樟樹市的目標是，“到2017年，全市農(nóng)村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和房屋所有權五權登記率達到60%，2020年五權登記率達到100%”。四試  建立新型行政管理模式“我國之所以編制國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，是因為我國有一些制度阻礙城鎮(zhèn)化自然發(fā)展。由于城鄉(xiāng)制度分割，特別是建立在

25、城鄉(xiāng)戶籍制度基礎上的社會待遇、福利的差異化，阻礙了發(fā)展要素的自由流動?！眹野l(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長徐林說。目前，經(jīng)濟快速發(fā)展、人口急劇增長的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，其社會管理和公共服務方面的權限，因受制于傳統(tǒng)的行政層級和架構的掣肘，無法獲得應有的突破，于是在國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案中，出現(xiàn)了“撤鎮(zhèn)設市”的新型行政管理模式探索。從方案中可以看到，此次僅浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩地成為“鎮(zhèn)改市”國家試點。事實上，新型行政管理模式的建立并不是只有“鎮(zhèn)改市”一種形式。方案公布的“試點主要任務”明確提及，“探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式”目的是“探索更加精干、高效的組織構架和行政體

26、制”，“實現(xiàn)經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展”。以副省級城市青島市為例，青島市開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標之一是，“小城市行政管理體制創(chuàng)新率先突破，實現(xiàn)小政府、大服務，構建大職能、寬領域、少機構的大部制管理體制，推進小城市試點，基本建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法體制。到2016年，市和區(qū)（市）機構精簡10%，人員編制壓縮5%”，其推進行政管理體制改革創(chuàng)新的主要舉措有二：第一，選擇符合條件的建制鎮(zhèn)實施“鎮(zhèn)級體制、縣級權限”小城市試點，實施擴權強鎮(zhèn)改革，賦予縣級行政審批、監(jiān)督服務等管理權限，探索鎮(zhèn)級綜合執(zhí)法新模式。允許以大部門制為前提，優(yōu)化機構設置和人員配備；第二，探索“政府管理、公司運行”的法定機構管

27、理模式，在董家口經(jīng)濟區(qū)、龍泉汽車產(chǎn)業(yè)功能區(qū)等試行“理事會管理局”雙層管理架構的法定機構試點。理事會負責履行重大事項的決策職能，管理局具體負責日常管理和運營，對理事會負責。新型行政管理模式并無定式，大連市提出要“探索建立機構精簡、人員精干、層級扁平、分工明晰、機制靈活的新型管理架構，形成小政府、大服務、高效率、低成本的新型行政管理體制”；石家莊市準備“建立市域綜合管理體系和縣改市城市一級政府、三級管理體系”；山東省德州市、湖南省株洲市、四川省瀘州市等則要“將符合條件的縣有序改市”?！翱h改市”比“鎮(zhèn)改市”有著行政體制上的可施行性，吉林省安圖縣已經(jīng)對“行政管理創(chuàng)新、行政成本降低的設市模式”作出了制度上的改進與探索，通過“推行大部制改革，對機構職能部門進行優(yōu)化重組，減少機構設置。理順權責關系，加快形成精干高效的政府組織體系”；“建立扁平化管理模式”，“減少行政層級、提升管理效率、強化社區(qū)自治”；“創(chuàng)新社區(qū)行政管理體制”，“推進以樓棟為單位的網(wǎng)格化管理”等方式，逐步摸索可復制、可推廣的“縣改市”施行方案。五試  創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制“到2020年，中法武漢生態(tài)示范城形成常住人口45萬人的規(guī)模，成為引領武漢市及周邊地區(qū)走綠色、低碳、高端、可持續(xù)、能推廣的城