1、從管制開展看政府管制角色的變化內(nèi)容提要：本文以西方管制的理論和理論開展脈絡(luò)為線索，通過分析近幾百年來，自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制改革的主要經(jīng)歷以及理論開展的歷史邏輯，提醒政府管制和市場競爭關(guān)系的演變和開展。關(guān)鍵詞：管制、放松管制、管制改革一、大工業(yè)時代的管制更替盡管早期的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家倡導(dǎo)自由競爭思想，但從16世紀(jì)初重商主義出現(xiàn)到19世紀(jì)末壟斷形成漫長的四百多年期間，政府的微觀干預(yù)作用都或多或少地存在。英國經(jīng)濟(jì)思想史學(xué)家羅爾指出，“國家干預(yù)的思想并沒有消失，直到今天都不時地披著不同的外衣再出現(xiàn)，甚至有時這種重新發(fā)現(xiàn)的古代真理被認(rèn)為是出奇地符合現(xiàn)代情況而大受歡送。因此，研究早期的管制形式對現(xiàn)代管制的理論影響

2、是非常有意義的。管制最早可以追溯到重商主義時期。這個時期可以被稱為“古典管制主義鼎盛階段，如英國維多利亞都澤王朝的“工匠法等。在重商主義時期，由于重商主義者認(rèn)為財富的形成是從貿(mào)易中獲得的，他們主張君主對貿(mào)易進(jìn)展管制，以保證財富的積累。因此，在這段時期中，競爭是受到了很大約束的，全面的保護(hù)和管制政策是該時代的特點。從其形式來看，以英國為例，行業(yè)管制有三種形式：議會制定的法規(guī)、王室公告和嚴(yán)格規(guī)定的特許權(quán)以及皇家法院的命令。從其內(nèi)容看，對進(jìn)口貨物施行關(guān)稅或禁運，制止輸出工具和純熟的手工藝人，鼓勵原料進(jìn)口或在國內(nèi)消費原料，對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)視，以及給開展新工業(yè)者以補(bǔ)貼。這些管制的本質(zhì)是在保障特權(quán)利益的根底

3、上，鼓勵出口，限制進(jìn)口，反映了重商主義的廣泛干預(yù)性質(zhì)。實際上，重商主義關(guān)于國家管制政策的施行對當(dāng)時商業(yè)資本主義興起有著重要的推動作用。羅爾認(rèn)為工業(yè)和商業(yè)管制逐步加強(qiáng)的真實意義瓦解了中世紀(jì)超經(jīng)濟(jì)的限制，通過推動貿(mào)易，加速了工業(yè)資本主義的興起。但隨著早期資本主義開展為成熟的工業(yè)資本主義后，管制主義逐漸完成了它們的使命，呈現(xiàn)出衰敗的趨勢。到了工業(yè)革命時期，微觀的管制在很大程度上被市場競爭所替代，市場競爭為英國工業(yè)化積累了宏大的財富和經(jīng)歷，但隨著市場競爭成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動主要的配置機(jī)制之后，人們開場逐漸關(guān)注公用事業(yè)部門的問題，亞當(dāng)斯密在?國富論?第五章就專門討論了政府對公共產(chǎn)品干預(yù)的必要性。在斯密的觀點

4、中，國家的作用僅僅是維護(hù)性的，而不是積極的。只需要“守夜人的角色，即保護(hù)領(lǐng)土的完好國防、維護(hù)司法公正司法經(jīng)費、提供一定的公共工程和公共機(jī)關(guān)的運行以及保持社會的正常運轉(zhuǎn)包括公共工程和教育費用等方面。約翰穆勒更深化地討論了政府的積極干預(yù)作用。他區(qū)分了政府的必要職能和其最優(yōu)化職能。認(rèn)為政府不僅僅要實現(xiàn)“守夜人的必要職能，更要實現(xiàn)最優(yōu)化職能，強(qiáng)他的最優(yōu)化職能是強(qiáng)調(diào)在自由放任規(guī)那么下，“為某種宏大的好處的需要的條件，如允許政府在消費者保護(hù)、普通教育、環(huán)境保護(hù)、有選擇的強(qiáng)化基于將來經(jīng)歷的永久性合同如婚姻，公共設(shè)施調(diào)節(jié)和公共慈善事業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)展干預(yù)?？梢哉f古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家根本上為政府的微觀干預(yù)奠定了理論基矗以庇古

5、為代表的舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)對市場失靈的討論那么為政府的微觀干預(yù)提供必要的理論前提。他們通過對公共產(chǎn)品的特征進(jìn)展詳細(xì)、詳細(xì)的描繪，進(jìn)一步分析了純公共產(chǎn)品的平衡問題，成為早期管制理論經(jīng)典的代表，即“實證理論的標(biāo)準(zhǔn)分析。在這種理論背景下，早期的公用事業(yè)部門的無一例外地都采取了國家干預(yù)，即國有企業(yè)的組織形式。但到了19世紀(jì)末，英國公用事業(yè)部門開場創(chuàng)造性地引入了市場競爭方式，以促使公用品效率改良。特別是在水供應(yīng)中采用了投標(biāo)權(quán)拍賣方式，以事前競爭代替事后壟斷，根本上符合現(xiàn)代管制改革的邏輯。成為早期管制改革的先驅(qū)。盡管早期的管制理論出現(xiàn)是圍繞著自由競爭根本原那么的補(bǔ)充，但它內(nèi)在地表達(dá)了國家干預(yù)和自由放任的政策之間

6、的矛盾。從重商主義的市場經(jīng)濟(jì)形成開場，一直蔓延到壟斷資本形成，甚至在當(dāng)今也以不同的面目出現(xiàn)。其根本上表達(dá)了對理想的競爭狀態(tài)和真實競爭的不同理解。完美的競爭模型盡管為我們展現(xiàn)了一幅市場機(jī)制盡善盡美的一面，但它不可以無視市場經(jīng)濟(jì)開展過程中對真實利益的爭奪的現(xiàn)實。盡管早期的管制理論缺乏完好的邏輯體系和獨立的視角，但他們深化的思想內(nèi)涵已經(jīng)為現(xiàn)代管制理論和理論提供了豐富的營養(yǎng)和底蘊。二、現(xiàn)代管制確立和擴(kuò)張現(xiàn)代管制活動最早出如今美國1887年對鐵路業(yè)的管制。其標(biāo)志性的事件是最高法院對鐵路業(yè)管制的裁決，它為自然壟斷的管制奠定了法律基矗自那時起，以美國為代表各西方國家在近百年的經(jīng)歷性理論中大體上都經(jīng)歷了管制放

7、松管制管制改革三個階段。十九世紀(jì)末，正是美國市場經(jīng)濟(jì)開展呈現(xiàn)宏大變革的時期，在這個時期中，市場的自然壟斷產(chǎn)業(yè)逐漸形成，公共產(chǎn)品和公共效勞也逐漸受到了人們的關(guān)注。1877年，美國緬因州和伊尼諾斯州對谷物傳輸和倉儲設(shè)定了管制費率標(biāo)準(zhǔn)。這在很大程度上表達(dá)了管制原那么，即個人的自利性追求不可以影響社會整個利益的損失，為阻止壟斷者榨取消費者剩余提供了管制基矗1887年，鐵路業(yè)的迅猛開展，鐵路開場對不同消費者實行歧視性定價，受損的消費者呼吁政府干預(yù)，同時鐵路業(yè)的價格變動對穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。在這種壓力下，聯(lián)邦貿(mào)易委員公布了聯(lián)邦貿(mào)易法案I法案，對鐵路實行費率管制。此后管制的邊界擴(kuò)展到公共事業(yè)部門，甚至競

8、爭部門。隨著聯(lián)邦貿(mào)易委員會對美孚石油公司美國煙草公司、美國鋼鐵公司、IB公司等反托拉斯的調(diào)查，大大擴(kuò)展了管制的范圍。從法律的角度，最高法院對經(jīng)濟(jì)管制下了更廣泛的定義，認(rèn)為即使在競爭性產(chǎn)業(yè)中，政府有權(quán)利采取任何政策以使產(chǎn)業(yè)符合公共利益，這就為管制徹底撕開了法律上壁壘。此后在1933-1940，1973-1980聯(lián)邦管制權(quán)利獲得了極大的增加，其管制范圍幾乎涵蓋了美國所有的產(chǎn)業(yè)部門。在這一階段中，以公平公正為目的的資本回報率管制和完全本錢補(bǔ)償方式也在理論中得到了確立和施行。伴隨著管制理論的急劇開展，現(xiàn)代管制理論逐漸開場從產(chǎn)業(yè)組織領(lǐng)域中獨立出來，以謝爾曼法、克萊頓法和聯(lián)邦貿(mào)易委員會法等相關(guān)反托拉斯法為

9、背景。在這一階段中，管制理論成為產(chǎn)業(yè)組織理論的重要組成局部，管制理論中特別是針對公用事業(yè)部門市場構(gòu)造、企業(yè)行為的管制工具等方面得到了很大的進(jìn)展。但從理論邏輯上看，該時期開展的理論仍然脫離不了“構(gòu)造主義和“競爭主義的邏輯，仍然延續(xù)了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)假定，從標(biāo)準(zhǔn)意義上強(qiáng)調(diào)了管制作為工具的最優(yōu)方式，即“應(yīng)該如何，先驗地假定政府是萬能的、恩惠者和全知的，將管制的失靈問題視為“黑箱，忽略了管制的代價。事實上，無論是理論還是理論，對“管制失靈產(chǎn)生的根源以及治理方式都缺乏進(jìn)一步研究。三、以私有化為導(dǎo)向的放松管制20世紀(jì)70年代以后，管制出現(xiàn)了宏大的變化，一方面，技術(shù)變革促使了傳統(tǒng)的自然壟斷部門的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)生了

10、宏大的變化，原有企業(yè)內(nèi)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)可以通過企業(yè)之間的分工和專業(yè)化進(jìn)一步擴(kuò)大和加深產(chǎn)業(yè)的開展，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)成為該類產(chǎn)業(yè)的另一個重要特征。另一方面，理論和理論都廣泛地存在對現(xiàn)有管制方式的批判，如政府決策才能的疑心、管制方式的低效率以及管制體制的代價等，因此，以美國ATT拆分案為契機(jī)，立法機(jī)構(gòu)首先為這些產(chǎn)業(yè)公布放松管制法案，為私有化提供了法律準(zhǔn)備。在這次私有化浪潮中，管制機(jī)構(gòu)放松了許多競爭性領(lǐng)域的進(jìn)入限制，包括汽車、運輸、金融等行業(yè)，也包括了一些不完全競爭領(lǐng)域，如電信、有線電視、電力、城市供水等公共事業(yè)部門。私有化的主要目的在于通過縮小公共部門的范圍、作用和規(guī)模，改變被管制企業(yè)的所有權(quán)關(guān)系，從原有的政

11、府直接干預(yù)轉(zhuǎn)向了由董事會股東形式，改變了企業(yè)的組織構(gòu)造和鼓勵構(gòu)造，促使被管制企業(yè)進(jìn)步效率，追求贏利目的。增大現(xiàn)有公共部門在資產(chǎn)利用上所承受的市場壓力。迫使公共部門進(jìn)展新的構(gòu)造重組，促使其與私有部門展開競爭，進(jìn)步效率。隨著管制理論的深化，管制理論開場出現(xiàn)了大規(guī)模的反思。文獻(xiàn)集中討論了由管制導(dǎo)致的各種代價。管制效應(yīng)分析從消費效率角度討論了這些產(chǎn)業(yè)的“X低效率和過度投資問題。這些文獻(xiàn)的批判分析主要是建立在對被管制企業(yè)的行為和經(jīng)歷性分析上，缺乏整體的理論框架。利益集團(tuán)理論以及公共選擇理論那么從政治層面分析了管制決策中的本錢，即“管制俘獲Regulatinapture。公共選擇中的尋租問題從壟斷導(dǎo)致的“

12、哈伯格三角形的凈福利損失開場引出的，塔洛克那么將分析的視角擴(kuò)展到管制的政治決策過程中，認(rèn)為被管制企業(yè)有動機(jī)要求政府壟斷權(quán)。通過討論創(chuàng)租、抽租和護(hù)租，分析管制面臨的政治本錢。從公共選擇的角度對管制過程中官僚角色進(jìn)展了進(jìn)一步研究，通過對政治市場的分析，強(qiáng)調(diào)官僚追求自身利益的動機(jī)，認(rèn)為管制為官僚創(chuàng)造了尋租的場所，本質(zhì)是創(chuàng)造租金、分享租金的工具，公共利益的假設(shè)在這里是失效的。其主要代表人物是克魯格、布凱南、塔洛克、尼斯凱南等。俘獲理論又稱利益集團(tuán)理論建立在實證分析的根底下，也將視角擴(kuò)展到管制的制定過程中，對政府的強(qiáng)迫力假定進(jìn)展了疑心，對管制的目的取向及管制的政治決策過程進(jìn)展了深化的分析。其主要代表人物

13、是施蒂格勒Stigler、配茲曼Pelzan、貝克爾Beker、波斯那Psner等。該理論強(qiáng)調(diào)指出管制不僅僅是經(jīng)濟(jì)過程，更重要的是政治決策對經(jīng)濟(jì)資源重新分配的過程，認(rèn)為管制的目的不是為公共利益的，而是取悅于特殊利益集團(tuán)。政府干預(yù)過程中的權(quán)利是濫用和過度的。整體上看，公共利益理論為整個管制理論的解釋提供了一個根本的框架，先驗性地強(qiáng)調(diào)了政府在市場失靈過程中的資源配置作用，無視了政府在制定和施行過程的本錢。管制效應(yīng)理論、俘獲理論和尋租理論從不同的角度批判了公共利益理論的根本假設(shè)，認(rèn)為管制不僅僅存在宏大的本錢，而且還為尋租提供了條件。管制效應(yīng)分析從被管制企業(yè)行為出發(fā)，認(rèn)為管制的政策對企業(yè)行為影響是負(fù)面

14、的，它促使了企業(yè)的許多非效率行為。俘獲理論和尋租理論那么擴(kuò)展到管制制定的政治程序和執(zhí)行過程，核心認(rèn)為實際管制并不是為了公共利益，而是成為少數(shù)利益集團(tuán)創(chuàng)造租金的場所。在這一階段中，理論更多地分析了管制的實際本錢，強(qiáng)調(diào)了最優(yōu)管制的不可能性，但沒有分析決定這些本錢的背后動機(jī)以及管制的治理機(jī)制。四、引入競爭的管制改革從八十年代末、九十年代初開場，私有化浪潮開場衰退，私有化盡管在一定程度上緩解了美國經(jīng)濟(jì)的衰退，但它并沒有根本地解決這些產(chǎn)業(yè)利潤目的和社會目的的內(nèi)在矛盾。在這種條件下，美國以及其他西方管制國家都不同程度地實行了管制改革。一方面，標(biāo)準(zhǔn)和縮小管制的范圍和權(quán)限，重組管制職能。在許多自然壟斷的公共產(chǎn)

15、品領(lǐng)域采取了投標(biāo)權(quán)競爭、不對稱管制方式，鼓勵進(jìn)入。其次，從限制性進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)性管制轉(zhuǎn)向社會性管制。改變原有以資格審查、數(shù)量限制、答應(yīng)證等限制性進(jìn)入的方式，放寬了管制的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入范圍。但大大加強(qiáng)了質(zhì)量、環(huán)境、最低效勞程度等社會性管制。另一方面，在管制方式上也進(jìn)展了較大的改變。改變了以往將管制和競爭相對立的思想，逐步建立了競爭性的管制框架。強(qiáng)調(diào)管制和競爭關(guān)系的互相依賴性，管制的機(jī)制設(shè)計主要是為建立更有競爭力的環(huán)境，而不是替代競爭。在電信拆分之后，產(chǎn)業(yè)鏈條的核心層仍然受到了政府較為嚴(yán)格地價格和進(jìn)入管制，在核心層根底上的相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門都逐步建立了在管制機(jī)構(gòu)和政策指導(dǎo)下的“競爭，稱為有限度的競爭。管制機(jī)構(gòu)采用

16、了鼓勵性定價方式，從資本回報率管制轉(zhuǎn)向了最高限價管制，使得管制體制更加具有彈性。以電信為例，美國以公平競爭為指導(dǎo)，采取了較為激進(jìn)的改革措施，根本放開了進(jìn)入管制和價格管制。英國那么以進(jìn)步效率為中心，采取了較為慎重的方式，在實行了七年的雙寡頭競爭后，逐步放開市常日本那么在政府主導(dǎo)型的市場體制下，對不同類型的電信采取了分類管制的形式八十年代后期到九十年代后期。以該時期的“放松管制為背景，引入競爭機(jī)制，重新構(gòu)造管制體制成為管制理論和理論的主要內(nèi)容。管制理論出現(xiàn)了以下幾個方向的變化：其一、以可競爭理論為根底，對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)提出新的理論解釋?？筛偁幮缘乃枷胫饕獜?qiáng)調(diào)在漂浮本錢為零或不大的

17、條件下，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)鏈條內(nèi)的企業(yè)仍然會受到潛在進(jìn)入者的競爭，這種競爭的結(jié)果會導(dǎo)致可維持價格平衡，以到達(dá)近于完全競爭的效果。該理論從技術(shù)角度，以本錢次可加性為條件，重新劃分了管制和市場邊界，為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的縱向拆分、放松市場進(jìn)入奠定了理論的技術(shù)基矗其二、以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為根底，交易費用理論為框架，研究了管制的邊界問題。科斯ase創(chuàng)始性地將企業(yè)和市場作為一種不同類型的制度安排，納入到行為人選擇過程，為管制以及替代制度的比擬提供了理論背景。威廉姆森.illiasn那么從交易費用角度，進(jìn)一步分析了不同交易規(guī)制構(gòu)造的決定，認(rèn)為在不同的交易構(gòu)造條件下，制度安排是不同的，為管制的交易邊界提供了有效的理論支持

18、。其三、以現(xiàn)代合約理論為根底，研究了管制合約的最優(yōu)設(shè)計。拉吉.Leb和馬蓋特.agat1979將信息引入管制設(shè)計的框架，提出了管制最優(yōu)設(shè)計機(jī)制問題。布朗D.Barn和麥耶遜R.yersn1979，沃格桑I.Vgelsang和馮森格爾J.Finsinger1979，薩平頓(D.Sappingtn)和斯伯利D.Sibley(1988)都從不同角度深化了對該問題的認(rèn)識，拉豐J.Laffnt和蒂羅爾J.Tirle(1993)初步構(gòu)建了管制機(jī)制設(shè)計的合約理論框架，總體上，該理論強(qiáng)調(diào)了管制者和被管制企業(yè)的動機(jī)選擇，只有到達(dá)“鼓勵相融的條件，管制才能保證其有效的邊界，它為鼓勵性管制提供了理論基矗五、當(dāng)代管制

19、理論的開展趨勢當(dāng)代的管制理論進(jìn)一步涉及到以網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)為特征的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品有其不同與普通產(chǎn)品的特征：其效用不僅僅取決于自身的特征，而且取決于其他相關(guān)物品，即需要幾種一樣或互補(bǔ)的產(chǎn)品共同使用才能促使產(chǎn)品的功能充分發(fā)揮；消費者在獲得效用隨著產(chǎn)品的數(shù)量的增加而上升。在這樣的假定條件下，管制理論進(jìn)一步對網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的定價理論，特別是接入定價方式進(jìn)展了研究，即如何確定網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的“頸瓶部門以適當(dāng)?shù)膬r格，既滿足自身的利潤最大化，又不影響上下游產(chǎn)業(yè)福利減少。早期的相關(guān)文獻(xiàn)確定了拉姆齊定價原那么。在這個原那么下，鮑莫爾進(jìn)一步提出的EPR按要素定價原那么。該定價原那么強(qiáng)調(diào)了使用者的使用費用相當(dāng)于每提供一單位的接入效

20、勞的直接增量本錢加上使用者最終效勞的增量時機(jī)本錢即不競爭條件下，原有縱向一體化產(chǎn)業(yè)部門自身提供最終效勞獲得的單位利潤。從本質(zhì)上看，EPR是一種將最終產(chǎn)品價格和中間產(chǎn)品價格聯(lián)絡(luò)起來的不完全管制方式。它是符合靜態(tài)效率，EPR的理論前提是可競爭市場理論，只有當(dāng)完全對稱條件，即進(jìn)入者和原有企業(yè)具有一樣的接入本錢、零售需求以及新進(jìn)入者沒有市場權(quán)力，最優(yōu)接入定價才滿足EPR程度。在不完全對稱條件下，最優(yōu)接入定價就不等于該程度。拉豐和蒂羅爾J.Laffnt,J.Tirle進(jìn)一步提出了最高限價原那么，強(qiáng)調(diào)了1接入效勞與最終效勞同等對待，即接入效勞與最終效勞在同一個價格上限中；2計算價格上限所采用的權(quán)重是外生給

21、定的，并且與相關(guān)效勞的預(yù)測數(shù)量成比例。這種定價方式的優(yōu)點是，雖然平均價格是由管制機(jī)構(gòu)控制，但個別效勞的費用那么可以以分散化方式由最終效勞來確定。六、假設(shè)干結(jié)論：重塑政府與市場的關(guān)系從產(chǎn)業(yè)管制開展過程的經(jīng)歷看，管制的開展變化實際上是經(jīng)濟(jì)開展變化過程的一個縮影。首先，管制和法律制度、裁決具有很強(qiáng)的相關(guān)性。各種管制法的出現(xiàn)為管制的目的確定、施行程序等奠定了各階段的標(biāo)準(zhǔn)。法律不僅僅為管制的詳細(xì)施行，管制的目的確定以及管制過程中利益平衡奠定的最根本的根底，為管制者的自由量裁權(quán)利劃定的有效的范圍。其次，管制的歷史開展變化和市場構(gòu)造、技術(shù)變化和經(jīng)濟(jì)環(huán)境親密相關(guān)，十九世紀(jì)末和二十世紀(jì)初正是美國壟斷組織形成時期

22、，企業(yè)自利行為會損害消費者利益，迫使了政府對這些行為進(jìn)展了干預(yù)。大危機(jī)年代使得美國經(jīng)濟(jì)遭到了極大的破壞，政府大規(guī)模地制訂管制法案是為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供條件，五、六十年代能源危機(jī)也給政府對能源管制提供了經(jīng)濟(jì)背景。進(jìn)入七十年代之后，技術(shù)開展促使了傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的技術(shù)別離，管制本身的問題也逐漸暴露，這些都促使放松管制成為管制過程的核心環(huán)節(jié)，也成為進(jìn)步產(chǎn)業(yè)競爭和績效的主要工具。再次，管制理論開展脈絡(luò)的過程也反映了政府與市場之間關(guān)系變化趨勢。長期以來，政府微觀干預(yù)與市場機(jī)制作為配置資源的工具是互相替代的，這種替代性在市場失靈的條件下更為明顯，其引申的含義是只要市場可以做的盡可能由市場機(jī)制配置，市場不能做或者存在缺陷的，那么通過政府干預(yù)來實現(xiàn)資源的配置。但事實上，現(xiàn)代的理論和理