1、海外安全管理海外公共危機的應對王宏偉（中國人民大學公共管理學院）在經(jīng)濟全球化時代，整體化與碎片化同時存在。全球經(jīng)濟、社會交往空前密切的同時，經(jīng)濟 區(qū)域化進程也取得了重大進展，各個國家、各國中的不同階層都凸顯了自我認同的特征，更 加注重趨利避害，捍衛(wèi)自身的利益。日益強化的民族主義勢力可能在特定的經(jīng)濟背景下對某 些國家、民族的經(jīng)濟行為產(chǎn)生怨恨，進而引發(fā)抵制、攻擊行為，包括騷亂。20世紀90年代，在亞洲金融危機的背景下，印尼出現(xiàn)了排華運動，大批華人在騷亂中喪生， 婦女受到凌辱。近年來，針對中國海外公民的恐怖襲擊與暴力不斷，嚴重威脅著中國海外經(jīng) 濟利益的實現(xiàn)。改革開放以來，中國對外經(jīng)濟、貿(mào)易往來日趨頻

2、繁，越來越多的中國公民赴海外從事商業(yè)、 貿(mào)易、投資、工程等經(jīng)濟活動。他們?yōu)楫數(shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和中國的經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)做出了不容置 疑的巨大貢獻。與此同時，中國公民在海外受到傷害的人數(shù)逐漸上升。我國外交部領(lǐng)事司透露，2005年外 交部參與處理的中國公民海外安全事件高達2.9萬起，2006年和2007年超過3萬起。其中， 有相當一部分人是因為社會騷亂、商業(yè)排斥、勞資糾紛、綁架、恐怖襲擊等原因而受到傷害（見表7-1）。表7-1：中國海外經(jīng)商務工人員安全事件表1時間地點事由傷害2001年6月菲律賓武裝分子劫持中國 公司項目人員4人遭劫持，2人被 槍殺2003年3月斯里蘭卡海域海盜船炮擊導致 “福遠漁225”號

3、沉沒17名船員失蹤或死 亡，其中中國船員 15名2004年4月伊拉克武裝分子劫持中國 公民7名務工人員被劫 持2004年5月巴基斯坦中國某勘察設(shè)計院 汽車被炸中國公民3死9傷2005年11月約旦連環(huán)爆炸案國防大學代表團成 員3死1傷2006年2月巴基斯坦中國某設(shè)計院工程 人員遇襲3人死亡2007年1月尼日利亞中國工人遇襲事件2起14名工人被綁架2007年4月索馬里海域海盜劫持中國臺灣 漁船“慶豐168 號”劫持13名中國船 員，1人被槍殺2007年4月埃塞俄比亞武裝分子襲擊中國 公司項目組營地中方9人死亡，7人 被綁架2007年7月巴基斯坦中國公民遇襲3人死亡，1人重傷2007年12月阿爾及利

4、亞兩次爆炸中國工人1死7傷中國在海外經(jīng)商務工公民所遭受的安全事件主要發(fā)生于局勢動蕩的發(fā)展中國家，形式多為武 裝分子襲擊我工程勘探、設(shè)計人員，進行爆炸或綁架。海盜對中國海外經(jīng)商務工公民的人身 安全也構(gòu)成極大的威脅。在個體生命價值越加受到重視的今天，保護中國在海外經(jīng)商務工公 民的安全與合法權(quán)益是保護中國海外經(jīng)濟利益的重要組成部分，也對公共危機管理提出了新 的挑戰(zhàn)。（一）海外投資與市場的安全改革開放以來，中國的對外投資數(shù)量大為增加，中外商品交易日益頻繁。“目前經(jīng)外經(jīng)貿(mào)部 門批準在海外投資的中國公司已經(jīng)超過7000家，投資合同金額高達130多億美元。有關(guān)部 門估計，中國境外所有投資項目的資產(chǎn)總和已達1

5、500億美元。如何采取有效措施、最大限 度地保護這1500億美元海外投資的安全，已經(jīng)是一個關(guān)系中國經(jīng)濟的穩(wěn)定和國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系 正常發(fā)展的重要問題。”2為了保障中國海外投資環(huán)境和商品市場的安全，我們必須要具備 強大的國防實力。隨著中國參與經(jīng)濟全球化程度的深入，中國在世界其他國家的投資與貿(mào)易不斷增多，援建工 程項目數(shù)量上漲。中國企業(yè)在“走出去”戰(zhàn)略的引導下，在世界許多國家和地方都開展了自己 的業(yè)務，為當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展做出了重要的貢獻。此外，在世界其他國家，大量的華人商鋪、 餐館等小型企業(yè)為當?shù)氐慕?jīng)濟繁榮做出了貢獻，也代表著中國的海外經(jīng)濟利益。但是，由于種種原因，對中國的投資與貿(mào)易不滿、甚至敵意者大有人

6、在。例如，俄羅斯政府 強行關(guān)閉了莫斯科的小商品市場，驅(qū)趕華商，令許多人血本無歸。還有一些國家的公眾認為 廉價的中國商品存在“傾銷”問題，搶了當?shù)厝说摹帮埻搿?，進而對中國企業(yè)及商鋪實施不法暴 力行為，甚至爆發(fā)騷亂。我們捍衛(wèi)中國在海外的經(jīng)濟利益，就要確保在海外投資、經(jīng)營的中 國公司能夠正常運轉(zhuǎn)。威脅中國海外利益的公共危機在大洋洲，針對華商的排華風暴接連不斷。2000年6月，所羅門群島因內(nèi)戰(zhàn)升 級、國內(nèi)陷入無政府狀態(tài)，首都霍尼亞拉發(fā)生騷亂，許多華裔商店遭到打、砸、 搶、燒，100多名華人在我外交機構(gòu)的幫助下進行了緊急撤離。2006年4月18 日，所羅門群島因選舉不公而再次爆發(fā)騷亂，緊鄰議會的唐人街首

7、當其沖。大部 分華僑與華人的商店被打、砸、搶、燒。所羅門群島的騷亂之所以波及華商，其 主要原因是:盡管當?shù)亟?jīng)濟比較落后，但華商憑借勤勞和智慧獲得了大量的財富， 引起了當?shù)厝说募刀逝c不滿。后中國政府緊急撤僑300多人。2006年11月16日，湯加首都努庫阿洛法因反對派不滿政府改革而發(fā)生沖擊總 理辦公室、議會大樓、財政部事件，商業(yè)設(shè)施也未能幸免于難。華人商鋪被搶、 被燒30家損失慘重。2007年9月，巴布亞新幾內(nèi)亞發(fā)生排華騷亂，全國第三大城市芒特哈根多間華 人商戶及倉庫被燒，許多店鋪遭到搶劫和破壞。2009年5月13日，在巴布亞新 幾內(nèi)亞首都莫爾茲比港，數(shù)百名暴徒襲擊華人和華人商鋪。次日，事件蔓延

8、至巴 布亞新幾內(nèi)亞第二大城市萊城。數(shù)千人涌進華人商業(yè)區(qū)，將商品洗劫一空。事件 的根本原因是：隨著中國在巴布亞新幾內(nèi)亞投資商鋪的增多，許多當?shù)厝苏J為生 計受到影響。而事件的導火索是：5月8日，瑞木竦鉆（中冶）有限公司分公司一 名當?shù)毓と耸軅?，被公司方面送往醫(yī)院。有人散布謠言稱這名工人已經(jīng)死去。 10多名當?shù)毓と思按迕袂榫w失控，到中冶公司工地進行打砸，導致30多人受傷， 財物嚴重損毀。在拉美，2002年7月，委內(nèi)瑞拉安省巴塞羅那市發(fā)生30多間華人超市和百貨商 店遭搶事件，損失超過300多萬美元。2005年11月29日晚至30日，委內(nèi)瑞拉 西部兩城特魯希略和巴萊拉又發(fā)生了兩間華人商鋪遭到哄搶的事件

9、在歐洲，2004年9月，西班牙埃爾切市發(fā)生火燒溫州鞋城事件，卡車、店鋪及 倉庫被燒，經(jīng)濟損失慘重。事件的主要原因在于溫州協(xié)商以物美價廉占領(lǐng)了當?shù)?的市場。2005年11月，法國巴黎郊區(qū)因兩名少年意外觸電身亡而引發(fā)騷亂。在 騷亂中，13間華人倉庫被焚毀，損失超過300萬歐元。2006年3月，葡萄牙開 展所謂的“東方行動”，對中國餐館進行拉網(wǎng)式的衛(wèi)生檢查，許多餐館被罰款， 甚至被迫關(guān)閉。2007年4月1日，俄羅斯政府宣布禁止外國人從事零售業(yè)，約 10萬華商廉價甩賣商品。俄羅斯政府強行關(guān)閉了莫斯科的小商品市場，變相驅(qū)趕華商，令許多人血本無歸。在中亞，2005年3月24日，吉爾吉斯斯坦反對派支持者在首

10、都比什凱克示威游 行，要求總統(tǒng)阿卡耶夫辭職。游行變?yōu)轵}亂事件。在騷亂中，10多名華商受傷， 200多家商戶被搶，經(jīng)濟損失大約800萬美元。暴行集中在福建、浙江商人集中 的國英商貿(mào)城和新疆維吾爾族商人集中的麥蒂娜大巴扎。目前，中國“走出去”戰(zhàn)略實施的對象主要是發(fā)展中國家。也就是說，中國的海外經(jīng)濟利益主 要表現(xiàn)在發(fā)展中國家中。許多發(fā)展中國家受西方殖民主義的壓榨而產(chǎn)生一種受傷情結(jié)，并對 中國投資的性質(zhì)缺乏正確的理解。當中國的貿(mào)易、投資贏利時，它們會產(chǎn)生一種失落的心理。 此外，中國企業(yè)及公民應該融入當?shù)厣鐣貏e是要通過承擔一定社會責任的形勢得到當?shù)?社會公眾的認可。同時，中國企業(yè)及公民應了解當?shù)卣?/p>

11、生態(tài)環(huán)境，以及時地規(guī)避相關(guān)風險。（二）海外承包工程的風險與危機近年來，我國海外工程承包業(yè)務一直保持著較為強勁的增長勢頭。即便是在全球金融危機爆 發(fā)之后，我國海外承包工程的整體績效仍逆勢上揚。根據(jù)商務部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年1至11 月，我國對外承包工程業(yè)務完成營業(yè)額647.7億美元，同比增長37.5%；其中，11月份完成 營業(yè)額75.4億美元，同比增長79.5%。新簽合同額1065.1億美元，同比增長20.9%。由此 即可看出，我國海外工程承包業(yè)務總體規(guī)模龐大，發(fā)展速度較快。但是，我國海外工程承包企業(yè)在其業(yè)務開展的過程所面臨的各種風險也令人堪憂。近年來， 我國企業(yè)的海外權(quán)益不斷遭到侵害，工程人員

12、遭綁架等突發(fā)事件屢有發(fā)生。為此，我們必須 加強海外承包工程的危機管理能力，有效防范、應對各種可能發(fā)生的突發(fā)事件，保護我國海 外企業(yè)職員的生命安全，維護我國企業(yè)在海外的合法權(quán)益。海外承包工程具有其特有的國際性特征。這主要表現(xiàn)為：人員、機械設(shè)備的跨國調(diào)遣，工程 材料及設(shè)備的異國采購和運輸，合同實施過程中受多國法律制度的約束，使用合同規(guī)定的語 言進行工作和交流，采用多種貨幣和不同的支付方式，國際政治、經(jīng)濟因素影響的權(quán)重明顯 增大，用于施工的技術(shù)規(guī)范和標準龐雜、差異甚大等。3為此，我方承包者必須承擔較國 內(nèi)市場更多、更為復雜的風險。若這些風險得不到有效化解，極易導致工程承包業(yè)務陷入危 機。所謂“海外承

13、包工程危機”，主要指我國企業(yè)在海外工程承包業(yè)務的運作過程中由于未能有效 識別并化解各種風險因素而造成的企業(yè)人員傷亡、工程無法完工、發(fā)包方以各種理由拒付、 延付工程款、企業(yè)效益虧損等不利局面。這可能會導致海外工程承包業(yè)務面臨重大的挑戰(zhàn)。 一般而言，可能導致海外工程承包業(yè)務危機的風險因素主要包括政治風險海外工程承包業(yè)務的開展首先需要一個基本穩(wěn)定的政治和政策環(huán)境，即所在國政治穩(wěn)定，政 策具有連續(xù)性。如果所在國政治動亂，如發(fā)生游行、罷工甚至政治流血沖突等政治事件，必 然會影響到我方企業(yè)的正常運營。另一方面，若所在國政府誠信缺失，政策無連續(xù)性和可預 測性，如對外商投資企業(yè)隨意調(diào)整稅率、任意征收或國有化等

14、，也極有可能導致我方企業(yè)蒙 受損失。社會風險工程所在地的社會安全形勢對業(yè)務開展也有不容忽視的影響。我國許多企業(yè)在中東、非洲等 地區(qū)承攬業(yè)務。這些地區(qū)局勢動蕩，政府的合法性不足，社會治安較為混亂，偷盜、搶劫、 綁架等惡性暴力犯罪頻發(fā)。我方企業(yè)及其職工安全面臨著極大的風險。近年來，先后發(fā)生了 多起我方人員被綁架甚至遇害事件。例如，2008年10月18日，中國石油天然氣集團公司 的9名工人在蘇丹西部地區(qū)遭武裝分子綁架，其中5人遇害。此外，我方企業(yè)組織管理理念、方式與工程所在國或地區(qū)文化、價值觀念若有沖突，也會導 致企業(yè)組織管理不能有效進行。當?shù)孛癖姷呐磐馑枷爰捌湔目v容也極易導致我方企業(yè)蒙 受重大

15、的損失。自然風險。在全球氣候變化的背景下，極端天氣事件發(fā)生的可能性加大。極端氣候事件 一旦發(fā)生必然會導致工期延誤，這也是我方企業(yè)必須要考慮到的一點。此外，其他自然災害 也可能導致我國海外承包工程工期延誤。如果企業(yè)對自然風險實現(xiàn)沒有充分考慮，在簽訂合 同的時候未對相關(guān)權(quán)責作出明確規(guī)定，則發(fā)包方極有可能以此為理由拒付、克扣或拖延支付 工程款，使得我方企業(yè)蒙受損失。合同風險 海外工程承包企業(yè)必須在所在國經(jīng)濟、社會環(huán)境中運營。所在國的經(jīng)濟、社會環(huán)境穩(wěn)定與否， 直接對企業(yè)運營、收益產(chǎn)生影響。若我方企業(yè)對所在國經(jīng)濟、社會基本情況沒有較為細致、 深入的了解，也會導致在與發(fā)包方簽訂合同過程中存在的風險加大。稍

16、有不慎，諸如報價、 結(jié)算、工期、相關(guān)權(quán)責及免責條款等的規(guī)定都有可能給我方企業(yè)造成重大損失。以合同結(jié)算 為例，若合同中規(guī)定以所在國貨幣結(jié)算，則必須考察該國經(jīng)濟形勢穩(wěn)定與否，考慮到匯率變 動與預期通貨膨脹率，基于此提出合理的工程報價。否則，一旦匯率有較大幅度波動或發(fā)生 嚴重通貨膨脹，我方企業(yè)就可能遭受重大損失。例如，在1997年亞洲金融危機中，泰國政 府放棄泰銖與美元的固定匯率制度，轉(zhuǎn)為浮動匯率，導致泰銖大幅貶值。許多以泰國本地貨 幣結(jié)算的我方企業(yè)損失慘重。此外，若所在國市場蕭條、產(chǎn)品和服務供給不足或技術(shù)水平較低、產(chǎn)品質(zhì)量不符合規(guī)定、要 求，也極有可能導致原材料采購困難、工期延誤。若在簽訂合同過程

17、中未與發(fā)包方就此簽訂 相關(guān)免責條款，在工程結(jié)算中我方企業(yè)可能會承受不必要的損失。組織管理風險海外工程承包企業(yè)的自身的組織管理工作較國內(nèi)企業(yè)可能更為復雜。諸如職務設(shè)置、人員招 聘、薪酬福利、獎懲等組織管理的各個環(huán)節(jié)不僅要遵守我國法律，還必須嚴格依照所在國或 地區(qū)法律行事。不僅如此，企業(yè)生產(chǎn)的組織管理工作也要考慮到當?shù)氐奈幕?、習俗。這要求 國內(nèi)國內(nèi)總部（母公司）賦予其駐外分公司較大的自主權(quán)，以根據(jù)實際情況靈活處理企業(yè)運 行過程中的各種問題。但考慮到成本控制以及統(tǒng)一管理，總部不可能在其駐外分公司中重復 總部職能設(shè)置，也不會為開展某一個國外業(yè)務另行設(shè)置科層管理體系，而往往實行項目管理 或矩陣管理或二者

18、的混合形式，總部對駐外分公司控制有限。這一方面有助于駐外分公司根 據(jù)實際情況靈活開展業(yè)務，但同時控制不足也會加大各種風險，如無法控制成本、無法有效 預防、應對駐外企業(yè)可能遭遇的各種突發(fā)事件等。針對以上風險，我國的海外工程承包企業(yè)必須做到未雨綢繆，增強防范、應對各種突發(fā)事件 的能力，以成功化解、管理各種危機，維護企業(yè)在海外的合法權(quán)益。此外，從某種意義上講， 做好海外承包工程的危機管理也是捍衛(wèi)我國海外經(jīng)濟利益的必然要求。（三）海外危機的應對。為了有效應對在國外發(fā)生的公共危機，我國在海外公民、企業(yè)應積 極尋求我駐外使領(lǐng)館的援助。我駐各國（地區(qū)）使領(lǐng)館都建立和完善了相應的領(lǐng)事保護應急 機制，可以幫助海外公民及海外工程承包企業(yè)應對危機。海外公民與公司應緊緊依靠我駐外 使領(lǐng)館，盡可能通過外交途徑解決問題。此外，對于海外工程承包企業(yè)來講，無論何種類型的危機響應，都應注意做好以下工作：在 發(fā)生危及或可能危及企業(yè)人員安全的危機事件時，應首先保障企業(yè)人員生命財產(chǎn)安全，必要 時可撤回部分甚至全部工作人員；除積極、主動尋求我國使領(lǐng)館