1、韋伯理想型官僚制理論述評20世紀初，德國的社會學(xué)家馬克斯韋伯在前人研究的基礎(chǔ)上對官僚制的歷史進行了經(jīng)濟、政治、文 化層面的考察，運用其 理想類型”的方法論重新闡釋了其對官僚制的理解，剝?nèi)?了傳統(tǒng)官僚制的神圣光環(huán)”，剝?nèi)チ斯补賳T所有的感情價值：而僅僅把他們視為一種技 術(shù)工具，從而建構(gòu)了 理想型官僚制”的理論模型。一、韋伯研究官僚制的方法論、視角與定位（一）方法論選擇：理想型的研究方法理想類型（Ideal-typus ）又稱純粹類型”,是韋伯為了使社會科學(xué)研究的概念達到精確性 而設(shè)定的一種方法。按照韋伯的定義，理想類型是通過單方面地突出一個或更多的觀點，通過綜合許多彌漫的、無聯(lián)系的，或多或少存在

2、、偶爾又不存在的具體的個別的現(xiàn)象而成的，這些現(xiàn)象根據(jù)那些被單方面地強調(diào)的觀點而被整理成一個統(tǒng)一的分析結(jié)構(gòu)?！?1韋伯運用理想類型方法論的原因在于，韋伯認為，人類對于外物的認識是通過概念和范疇獲得的， 因此在進行理論研究之前就必須進行準確的概念界定。因此，社會科學(xué)要想成為真正的科學(xué)就必須向自然科學(xué)一樣構(gòu)建自己嚴謹而精確的概念工具。但是由于社會科學(xué)的研究對象是由具有不同動機和意志的主體行為構(gòu)成的，其概念構(gòu)建非常困難，所以，韋伯才提出了 理想類型”的方法。在探討韋伯的理論時，我們必須注意此方法對于韋伯思想的重要影響。韋伯理想型官僚制“理論的突出貢獻就在于他放棄了西方若干世紀以來普遍采用的以敘述制度的

3、價值規(guī)范為主的研究方式，轉(zhuǎn)而以合理主義價值立場和類型化比較研究與發(fā)生學(xué)因果分析相結(jié)合的理想類型的方法論”2從而突破了社會科學(xué)研究的方法論局限，以一個全新的視角對這種新 型組織形式進行了 一種理想狀態(tài)的學(xué)理分析。理想類型作為方法論的概念工具，首先它是由理智構(gòu)造的工具，具有高度概括性和抽象性， 不同于現(xiàn) 實；其次，理想型概念認為任何事物的發(fā)展規(guī)律都具有邏輯上的可能性（理想類 型），它是在對繁多的經(jīng)驗事實進行整理之后得出的，突出了具有規(guī)律性和共性的東西，是 經(jīng)驗事物的典型形式；最后，毫無疑問，理想類型作為某種變異的形式，和現(xiàn)實之間存在著差別。這種概念結(jié)構(gòu)既非歷史現(xiàn)實，亦非真實的現(xiàn)實，它只具有純理想的

4、有限概念的意義，真正的現(xiàn)實或行為可以與之相比較，并為解釋那些有意義的成分而對之作觀察。”理想類型作為一種認識方法，其特點就在于通過比較不同經(jīng)驗事實與理想類型之間存在的極為 細小的差別，對經(jīng)驗事實的客觀性認識更為清晰。所以，在構(gòu)建理想型官僚組織中，韋伯就是應(yīng)用這種 理想類型”的方法，通過剝?nèi)チ斯补賳T 所有的感情價值”和政治情感：用制度 和法律來構(gòu)建他的組織理論的。（二）研究視角的確認：組織社會學(xué)法國的組織社會學(xué)家克羅澤（ M. Crozier ）認為，所謂組織社會學(xué)，就是從社會學(xué)角度對組 織機構(gòu)進行調(diào)查研究的科學(xué)，就是對大型工業(yè)與政府機構(gòu)的策略及其內(nèi)部權(quán)力體制的跨學(xué)科 研究。4組織社會學(xué)的任務(wù)

5、主要是考察現(xiàn)代社會所有部門的各種組織所共同具有的最一般特征，并對組織效率的各種條件作出理論 概括，其范圍所及包括一切機構(gòu)，無論他們是公共的，還是私人的，宗教的，還是世俗的。” 5韋伯識別了現(xiàn)代社會可推廣的大規(guī)模行政管理體制所共有的十幾個最基本 特征，并對組織效率實現(xiàn)的各種條件進行了理論概括，他斷言，現(xiàn)代組織如果按照他的理想型組織的模式去運作， 就會實現(xiàn)最大的效率。 因此，我們可以說韋伯在對官僚制的研究中所 采取的是組織社會學(xué)的視角。官僚制不是指一種政府類型，而是一種行政體制一一非政治體 制，這種行政體制是由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員按既定的規(guī)則使之不斷運作的。任何行政組織都有行政管理機關(guān)，其性質(zhì)和任務(wù)

6、區(qū)別于雇傭科層組織的理事機構(gòu)和一線的執(zhí)行人員。所以， 我們可以說韋伯是率先建立適用于整個現(xiàn)代社會的可推廣的組織理論的理論家之一。（三）官僚制的定位：介于國家及其代表者和社會之間的社會管理（控制）工具從組織社會學(xué)的視角，韋伯把官僚制與組織緊密聯(lián)系起來，認為它是任何社會組織建立的核心理論，具有一般組織理論的性質(zhì)。但從國家行政的角度出發(fā)，韋伯又十分謹慎地區(qū)分了組織”與其行動機構(gòu)的 官僚制”之間的關(guān)系。官僚制是一種不同于政治統(tǒng)治體（一種組織）的機制，是 政治統(tǒng)治體將國家意志作用于社會的中介環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代國家，其權(quán)力運作過程可表現(xiàn)為：國家一政治統(tǒng)治（國家代表者）一政府管理一官僚制一公務(wù)員一社會公眾，在這一權(quán)

7、力運作過程 中官僚制的地位正是出于國家及其代表者和社會之間的中介，他是國家機器代表者管理社會的工具。一方面，從國家、國家的代表（統(tǒng)治體）和官僚制的關(guān)系看，在國家、代表和官僚 制行政人員之間存在如下關(guān)系：國家以一定的方式擁有一個代表者作為其支配者（或統(tǒng)治 體），他享有國家的最高權(quán)力，以國家的名義來進行管理，而后這個支配者（統(tǒng)治體）又委 任行政人員來具體執(zhí)行管理任務(wù)和工作。在三者關(guān)系之間存在一種層層授權(quán)關(guān)系，即國家通過一定形式建立一個統(tǒng)治體（其性質(zhì)可能是專制的、 等級制的、代議制的或三者不同程度的混合）來代表國家及其意志，統(tǒng)治體任用官僚制來具體執(zhí)行管理以實現(xiàn)統(tǒng)治體的意圖，其中統(tǒng)治體的性質(zhì)規(guī)定官僚制

8、的性質(zhì)。在此，官僚制是統(tǒng)治體對社會進行管理的中介。另一方面，從官僚制與社會的關(guān)系看，官僚制是國家及其代表者（統(tǒng)治體）管理社會的工具。從恩格斯的家庭、私有制和國家的起源中，我們知道國家的產(chǎn)生是為了維持社會關(guān)系的秩序化， 它必然要對 社會進行控制和管理，為此，就需要建立一個既能夠體現(xiàn)統(tǒng)治體意志又能對社 會進行有效管理的工具，官僚制就成為其必然選擇。同時，由于社會經(jīng)濟的發(fā)展，各種社會力量得以迅速發(fā)展，這些階層和社會力量對官僚制本身也施加影響和壓力。因此，社會力量之間的均衡結(jié)構(gòu)也強烈影響著官僚制的責(zé)任與行為取向。二、韋伯官僚制理論的核心在韋伯的理想型官僚制理論中，合法性”與合理性”是兩個最基本的概念，

9、一切關(guān)于韋伯官僚制理論的研究都需要從這兩個概念出發(fā)，才能把握其思想的真諦。合法性”概念與合理性”概念是緊密聯(lián)系在一起的，是一個問題的兩個方面。合理性”經(jīng)常用于一種學(xué)理的解釋，傾向于技術(shù)化、 科學(xué)化、規(guī)范化。而 合法性”則經(jīng)常用于政治學(xué)的解釋，傾向于統(tǒng)治的合法性與正當(dāng)性。（一）合理性韋伯通過對西方社會歷史的考察，特別是對資本主義社會的研究，發(fā)現(xiàn)理性化是資本主義社會發(fā)展起來的一個特有的概念，他把其稱為官僚制精神所謂 官僚制精神”，實質(zhì)上就是一種理性精神”。這里的理性精神具有多方面的含義：如規(guī)范官僚行為的法律法規(guī)、組織程序及契約等等， 這些是事先基于效率和形式公正原則合理地制訂的；整個官僚體制具有嚴

10、整的結(jié)構(gòu)和內(nèi)在邏 輯，是體系化的；官僚的行為選擇是基于邏輯分析并由理智控制的等等。因此，合理性是韋 伯官僚制理論的重要學(xué)理預(yù)設(shè)，是他設(shè)計理想型官僚制模式的一個最基本原則。韋伯是從理性化”特別是工具理性和形式理性的角度來設(shè)計官僚制的理論形態(tài)與制度框架的。韋伯認為合理性有兩種形式，即形式合理性（或工具合理性）和實質(zhì)合理性（或價值合理性）。所 謂形式合理性是指合乎工具理性原則的科學(xué)性，也可使用哲學(xué)的概念把它稱作為邏輯形式主義，它是一種純形式的、客觀的、不包括價值判斷的思維方式和立場，其主要表現(xiàn)是手段和程序的可計算性。工具理性在韋伯的理解中包含兩重含義，其一是指目的，或目的-手段理性。當(dāng)代生活的突出之

11、處是系統(tǒng)的目的理性行動，包括明確的目標(biāo)定義和對達到目標(biāo)的最有效途徑的越來越精確的計算，這種行動對立于那種遵從傳統(tǒng)主義或習(xí)慣的行動。其二，理性概念還體現(xiàn)著一種行使理性（reason ）的含蓄性質(zhì)，而不論是否含有手段目的程式。工種行動類型為 理性化的，是指這種活動為明確設(shè)計的規(guī)則所控制，是指對活動范圍的限制 精確，并涉及到專門概念和知識的應(yīng)用，是指這種活動被系統(tǒng)地安排成內(nèi)恰的整體。在這些特點用指工具性行動時，它們意味著極其嚴格的操作上的精確性和可計算性。”6所謂實質(zhì)合理性則指立足于某一信念、理想的合理性，它是關(guān)于倫理主義或道德主義的一種合理性， 僅僅對行動實行價值判斷 一一對行動的目的和后果作出價

12、值判斷。韋伯指出，實質(zhì)合理性是傳統(tǒng)社會秩序的本質(zhì)特征，而現(xiàn)代社會的發(fā)展則要求從實質(zhì)合理性走向形式合理性。所以， 通過對韋伯官僚制的分析，我們發(fā)現(xiàn)理性化”在韋伯的論述中大致可劃分為三個層次，即行為動機的理性化、文化知識的理性化和制度結(jié)構(gòu)的理性化。7依照現(xiàn)代理性建立起來的制度和組織是神圣的，它要求用這種合乎理性的標(biāo)準去權(quán)衡各種行政行為，克服自由的隨意專斷和恩寵，懷有個人動機的施惠和評價。” 8胃確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進 行嚴格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式

13、來，能達到最佳的效果。”（二）合法性韋伯通過對社會史的研究，發(fā)現(xiàn)命令和服從構(gòu)成的每一個社會活動系統(tǒng)的存在，都取決于他是否有能力建立和培養(yǎng)對其存在意義的普遍信念，這種信念也就是其存在的合法性。從統(tǒng)治的角度出發(fā)，韋伯得出了合法性的概念， 它包含兩重含義，即對于處于命令一服從關(guān)系中的 服從者來說，是一個對統(tǒng)治的認同問題；而對命令者來說，則是一個統(tǒng)治的正當(dāng)性的問題。統(tǒng)治的正當(dāng)性與對統(tǒng)治的認同的總和就構(gòu)成了統(tǒng)治的合法性。為了構(gòu)建合法性的現(xiàn)代統(tǒng)治類型，馬克斯 韋伯曾探討過合法權(quán)力的三種權(quán)威基礎(chǔ)：個人魅力型（或叫卡里斯馬型）、傳 統(tǒng)型和法理型權(quán)威。10這三種統(tǒng)治類型有著各自不同的權(quán)力基礎(chǔ)與特性。個人魅力型統(tǒng)

14、治建立在某個具有非凡氣質(zhì)的領(lǐng)袖人物的人格魅力之上。傳統(tǒng)型統(tǒng)治建立在對于習(xí)慣和傳統(tǒng)信仰的神圣不可侵犯的要求之上，行政官員不過是君主的家臣，可以世襲。法理型統(tǒng)治則建立在對于正式制定的規(guī)則與法令的正當(dāng)行為的要求之上。合理合法權(quán)威在現(xiàn)代社會中占主導(dǎo)地位，其它兩種權(quán)威主要出現(xiàn)在傳統(tǒng)社會中。三種統(tǒng)治類型都具有統(tǒng)治的合法性，所不同的是現(xiàn)代統(tǒng)治把合法性與技術(shù)合理性結(jié)合起來，試圖通過技術(shù)合理性程度的提高來為合法性注入活力。這就表現(xiàn)為在形式合理性上和工具主義的技術(shù)設(shè)計上所作出的努力，特別是以形式化的法律制度及其操作程序來把理論上的、意識形態(tài)上和技術(shù)上的努力整合在一起，構(gòu)成一個嚴密的合法性網(wǎng)絡(luò)體系。以上述權(quán)威類型為

15、基礎(chǔ)，韋伯相應(yīng)地把社會組織劃分為傳統(tǒng)組織、神秘組織、合理合法的組織這三種類型。傳統(tǒng)組織是以傳統(tǒng)權(quán)威為基礎(chǔ)的組織。神秘組織是以個人魅力型權(quán)威為基礎(chǔ)的組織。合法合理組織就是以合法合理權(quán)威為基礎(chǔ)的組織，這種組織也稱理想型官僚制（Bureaucracy ）組織。因此，統(tǒng)治的合法性與技術(shù)、形式韋伯理想型官僚制理論述評的合 理性就成為韋伯設(shè)計官僚制組織理論的核心。三、韋伯官僚制理論的現(xiàn)實（實踐）基礎(chǔ)（一）政治與行政的分離第一，在實踐方面，韋伯通過對德國市民階級的分析，指出德國的市民階級沒有成熟到成為德國民族的政治領(lǐng)導(dǎo)階級，他們有著情愿服從于官僚支配的心態(tài)，市民階級的價值取向可以允許權(quán)力與文化政策等問題被化

16、約到技術(shù)層面，而政治可以被縮小到一個完全形式地維持國家存在的狀況，不許有任何內(nèi)容上的實質(zhì)目標(biāo)一一僅僅只是毫無信仰的日常照顧而已11政治厭倦癥”、非政治的精神”成為德國市民階級的價值取向。因此這就為韋伯官僚制理 論中政治與行政的分離提供了實踐基礎(chǔ)。第二，在理論方面，韋伯的官僚制理論與威爾遜的政治與行政兩分理論是緊密聯(lián)系在一起的。 威爾遜 發(fā)表于1887年的行政學(xué)研究一文被稱為是現(xiàn)代美國公共行政研究的起點，他 本人也因此文而成為美國公共行政學(xué)的創(chuàng)始人。他在書中指出，行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率 及在費用或能源方面用盡可能少的

17、成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！?12為了政府成功有效地完成工作，威爾遜又進一步提出了政治與行政兩分法原則，即把政策制定與政策執(zhí)行分開，行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠?！?13這種理論的建構(gòu)就為韋伯的官僚制理論體系提供了學(xué)理上的支持，因此，有人把韋伯的官僚制理論模式稱為韋伯威爾遜模式。（二）科學(xué)管理原理20世紀初，泰羅所領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)管理運動以及構(gòu)建的科學(xué)管理理論以巨大的聲勢在全世界產(chǎn) 生了廣泛的影響，同時也為韋伯的官僚制理論體系的構(gòu)建提供了科學(xué)的實驗依據(jù)?？茖W(xué)管理的主要貢獻表現(xiàn)在： 第一，對事不對人的管理。這就剔除了管理者在管理中的價值影響，也 為韋伯官僚制理論

18、形式理性與價值理性的區(qū)分奠定了基礎(chǔ)。第二，制度和程序化的管理模式。泰羅的科學(xué)管理是建立在企業(yè)組織由小規(guī)模的手工工場向大規(guī)?，F(xiàn)代工廠轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上的，因此，其管理模式是以制度與程序為主的，這充分體現(xiàn)了韋伯的工具理性與形式理性。第三,管理的分工與分權(quán)。 在科學(xué)管理中，泰羅在組織的橫向和縱向上都提出了分工，橫向的分工表現(xiàn)為技術(shù)與知識的分工，而縱向上則表現(xiàn)為管理權(quán)與操作權(quán)的分離、所有權(quán)與管理權(quán)的分離，這些都為韋伯官僚制理論提出政治與行政分離，在行政管理上重視技術(shù)和知識理性提供了根源。（三）文官制度的確立19世紀70-80年代英美兩國先后建立了文官制度，即國家公務(wù)員制度。隨著英美兩國公務(wù)員制度的進一步發(fā)展

19、，西方大多數(shù)國家相繼確立了公務(wù)員制度。文官制度的建立實行了新的人事管理原則，主要包括法制化、職業(yè)化、專業(yè)化、價值中立、政務(wù)官與業(yè)務(wù)官分離等原則， 這些原則為韋伯官僚制理論的現(xiàn)實化奠定了基礎(chǔ)。如職業(yè)化、專業(yè)化原則體現(xiàn)了技術(shù)理性的特征，而法制化、價值中立、政務(wù)官與業(yè)務(wù)官的分離則體現(xiàn)了形式理性的特征，這些都是韋 伯構(gòu)建官僚制理論的核心內(nèi)涵，因此，我們可以說，韋伯官僚制的工具理性特征就是通過公務(wù)員制度的建立與發(fā)展從理論走向?qū)嵺`的。四、韋伯理想型官僚制理論的內(nèi)容在上述方法論、視角、定位、學(xué)理與實踐的基礎(chǔ)上，韋伯構(gòu)建了官僚制組織理論的模型，韋 伯沒有對官僚制的概念進行界定而是通過對其原則與特征的描述來抽象出官僚制理論的核 心內(nèi)容。（一）理想型官僚制組織理論的原則.固定的官員管轄權(quán)原則。韋伯理想型官僚制理論述評.機構(gòu)等級制度和多層次權(quán)力機構(gòu)原則。.機構(gòu)管理以正式文檔為基礎(chǔ)。.機