1、政府在旅游業(yè)開(kāi)展中應(yīng)該行使何種職能一、引言隨著我國(guó)入世以后對(duì)效勞業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的逐步開(kāi)放，中國(guó)的旅游業(yè)開(kāi)展的國(guó)際化程度越來(lái)越高，中國(guó)旅游業(yè)的開(kāi)展也面臨兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)的問(wèn)題。例如，如何在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于較為有利的位置、獲得較多的市場(chǎng)份額，如何實(shí)現(xiàn)和保持我國(guó)旅游業(yè)的國(guó)際核心競(jìng)爭(zhēng)力等等問(wèn)題，是應(yīng)該認(rèn)真考慮和研究的系列重大課題。全球化時(shí)代的一個(gè)特點(diǎn)是時(shí)空間隔 的大大縮減，從倫敦到北京也只不過(guò)十幾個(gè)小時(shí)的航空間隔 。旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，就是旅游目的地間的競(jìng)爭(zhēng)。從某種程度上講，旅游目的地的競(jìng)爭(zhēng)趨于全球化，且態(tài)勢(shì)日趨劇烈。我國(guó)旅游業(yè)開(kāi)展初期，采取了政府主導(dǎo)的開(kāi)展形式。但在旅游產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)全球化進(jìn)程加快的今天，政府在旅游

2、業(yè)開(kāi)展中終究應(yīng)居于什么樣的地位、該行使何種職能、政府在旅游業(yè)開(kāi)展中起何種作用成為人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，值得作深層次的探析。政府對(duì)旅游行業(yè)的全面管理工作從20世紀(jì)80年代中期起步，90年代中后期進(jìn)入比較系統(tǒng)和完好的階段，到目前管理的深度和廣度進(jìn)一步擴(kuò)展。近20年來(lái)，政府在旅游業(yè)開(kāi)展中的作用經(jīng)歷了由開(kāi)拓者向規(guī)制者的演進(jìn)。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，特別是在中國(guó)已是t成員國(guó)的情況下，旅游行業(yè)管理手段應(yīng)該更多地轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)和宏觀調(diào)控，政府部門的作用也應(yīng)逐步由規(guī)制者向協(xié)調(diào)者過(guò)渡。中國(guó)各級(jí)旅游行業(yè)管理部門必須從管理旅游經(jīng)濟(jì)微觀環(huán)節(jié)中抽身出來(lái)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的根底性作用，把行政管理的職能集中指向宏

3、觀調(diào)控、社會(huì)效勞和公共管理，把一些屬于企業(yè)自治權(quán)內(nèi)的事情交還企業(yè)，把一些政府管不好、管不了的事情交由社會(huì)管理，真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大市潮。二、政府在開(kāi)展旅游業(yè)中應(yīng)該發(fā)揮的根本職能在旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)全球化條件下，政府的職能主要是在遵守市場(chǎng)規(guī)律的前提下，通過(guò)創(chuàng)立一系列制度安排來(lái)標(biāo)準(zhǔn)市嘗穩(wěn)定市場(chǎng)和引導(dǎo)市場(chǎng)開(kāi)展，并通過(guò)提供必要公共產(chǎn)品的形式來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)供應(yīng)的缺乏，政府不一定要自己來(lái)消費(fèi)某種產(chǎn)品?？梢?jiàn)，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用不比市場(chǎng)小，而是詳細(xì)的分工不同。政府的職能不是要去做大事，而是做自己應(yīng)該做的事情。即政府和市場(chǎng)要做到各就其位、各司其職、各行其權(quán)、各得其利、各擔(dān)其險(xiǎn)，找到自己適宜的位置。1制定一系列開(kāi)展旅游

4、業(yè)的政策。政府政策的推行會(huì)引起社會(huì)成員對(duì)其切身利益關(guān)系的考慮，從而引發(fā)其意識(shí)和行為的改革。當(dāng)這種考慮和改變形成群眾意識(shí)時(shí)，就可能影響社會(huì)開(kāi)展的趨勢(shì)，表達(dá)政府的政策目的。所以，科學(xué)的、經(jīng)過(guò)嚴(yán)密論證的法制化政策過(guò)程，可以在廣泛的社會(huì)生活中形成穩(wěn)定的促進(jìn)作用，有利于宏觀調(diào)控的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行。政府執(zhí)行政策具有強(qiáng)迫性、直接性、權(quán)威性等特點(diǎn)，政府主導(dǎo)推行的過(guò)程，也是旅游業(yè)方面的政策地位不斷提升的過(guò)程。旅游業(yè)在政府政策推動(dòng)下呈現(xiàn)出蓬勃的開(kāi)展勢(shì)頭。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，旅游業(yè)開(kāi)展需要一個(gè)高程度、全方位的集目的、組織、規(guī)劃開(kāi)發(fā)、促銷等要素于一體的政策支持體系，從而形成旅游業(yè)開(kāi)展的最正確環(huán)境。2制定旅游總體規(guī)劃。旅游業(yè)是由核心旅

5、游業(yè)和輔助旅游業(yè)構(gòu)成的綜合性產(chǎn)業(yè)，其持續(xù)開(kāi)展必須有賴于一個(gè)具有權(quán)威的管理部門對(duì)其進(jìn)展必要的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)和調(diào)控。旅游開(kāi)展總體規(guī)劃是旅游開(kāi)展的綱領(lǐng)性文件，是旅游業(yè)安康、持續(xù)、穩(wěn)定開(kāi)展的根本保證。政府不僅需要制定科學(xué)的規(guī)劃，更重要的是應(yīng)按照總體規(guī)劃的目的與思路，有方案、有步驟地開(kāi)展旅游業(yè)，宏觀調(diào)控仍是政府管理旅游業(yè)的重要職能。3制定旅游市場(chǎng)法規(guī)、條例和規(guī)定。對(duì)旅游業(yè)的規(guī)制旨在營(yíng)造安康有序的開(kāi)展環(huán)境，這是宏觀調(diào)控的一種根本手段。世界旅游組織認(rèn)為，政府旅游部門在旅游業(yè)中所起的作用，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：開(kāi)拓者階段、規(guī)制者階段和協(xié)調(diào)者階段。我國(guó)目前正處于第二階段，即政府主管部門對(duì)旅游業(yè)的管理正由直接收理

6、向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變。4提供公共性效勞，搜集和發(fā)布旅游信息。目前旅游市場(chǎng)中介效勞體系還很不完善。因此，旅游產(chǎn)業(yè)的許多公共性效勞還需要由政府來(lái)承擔(dān)，這些效勞主要包括旅游市場(chǎng)的宣傳與促銷、旅游資源的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)、旅游效勞的評(píng)定與檢查、旅游人才的培訓(xùn)與考核等。中國(guó)旅游市場(chǎng)存在著嚴(yán)重的信息不完全性和不對(duì)稱性，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者和旅游者的某些非理性甚至非法行為的存在。政府可以通過(guò)建立旅游信息系統(tǒng)、強(qiáng)化旅游效勞供應(yīng)商披露真實(shí)信息的義務(wù)等途徑來(lái)改善這種情況。5合理開(kāi)發(fā)與保護(hù)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，走可持續(xù)開(kāi)展旅游的道路。旅游資源的開(kāi)發(fā)必須兼顧旅游經(jīng)濟(jì)效益、人文效益、環(huán)保效益。因此，在旅游資源的開(kāi)發(fā)中，各級(jí)政府應(yīng)非常重視旅游業(yè)的可持

7、續(xù)開(kāi)展。旅游開(kāi)展要以不破壞人類賴以生存的自然資源、文化資源及其他資源為前提，并能對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)給予資金支持，使其得到可持續(xù)利用，滿足旅游者日益增加的多樣化需求，并能保持對(duì)將來(lái)旅游者的吸引力，還必須能滿足當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期開(kāi)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)步生活程度的需要。6通過(guò)政府資金啟動(dòng)社會(huì)投資。從而有效地刺激市常政府投資旅游市場(chǎng)并不意味著政府的財(cái)政撥款包攬一切，而是通過(guò)政府資金啟動(dòng)社會(huì)投資，從而更有效地調(diào)控經(jīng)濟(jì)、刺激市常在旅游業(yè)開(kāi)展初期，政府利用較強(qiáng)投資促使旅游業(yè)超常開(kāi)展，能迅速形成較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和供應(yīng)才能。政府在這方面的角色表現(xiàn)為：一是公共產(chǎn)品的提供者。主要是加快旅游根底設(shè)施建立，積極牽頭開(kāi)發(fā)旅游線路。二是重大工程

8、的啟動(dòng)者。政府對(duì)重大建立工程的投資可以拉動(dòng)私人資本的更大投資。三是濃郁氣氛的營(yíng)造者。主要是通過(guò)宣傳促銷活動(dòng)刺激旅游動(dòng)機(jī)，擴(kuò)大旅游市常此外，政府可以組織籌劃一些影響力宏大的主題活動(dòng)。如昆明世博會(huì)、杭州的西湖博覽會(huì)都是政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的成功范例。三、政府開(kāi)展旅游業(yè)存在的誤區(qū)目前，從中央到地方的各級(jí)政府，似乎都樂(lè)意把旅游業(yè)確立為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、龍頭產(chǎn)業(yè)。這種政府經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的戰(zhàn)略決策定位，是符合時(shí)代開(kāi)展的根本趨勢(shì)的。政府力量對(duì)于旅游業(yè)的開(kāi)展無(wú)疑非常重要，但隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，政府在旅游業(yè)中的職能也應(yīng)得到恰當(dāng)?shù)慕缍?。t的本質(zhì)是進(jìn)一步的市場(chǎng)化。參加t后，我國(guó)還有很多制度、規(guī)

9、那么、行為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相符，如今要把它們改正來(lái)。一些地方在這方面會(huì)出現(xiàn)一些誤區(qū)，阻礙了旅游業(yè)的安康開(kāi)展，主要表如今：1誤把政府的職能作用理解為政府主宰。沿用方案經(jīng)濟(jì)下高度集權(quán)的指導(dǎo)形式。有些地方仍存在由長(zhǎng)官意志代替企業(yè)行為，由行政命令代替市場(chǎng)規(guī)律，干擾旅游市場(chǎng)對(duì)旅游資源的根底性配置作用，導(dǎo)致決策失誤，旅游供求失衡，造成很大的浪費(fèi)。誤把政府的職能作用理解為政府主財(cái)，即由政府的財(cái)政撥款包攬一切，各個(gè)行業(yè)、各個(gè)企業(yè)只盯著政府的口袋，或等或靠或要，束縛了自己的手腳，喪失了搶占市場(chǎng)的有利時(shí)機(jī)；或者超越政府財(cái)政實(shí)力，大包大攬，誤把政府的職能作用理解為政府主干，即由政府投資興辦并直接收理骨干的旅游企業(yè)，給予

10、它們各種各樣的優(yōu)惠與保護(hù)，造成事實(shí)上的壟斷經(jīng)營(yíng)和不公平競(jìng)爭(zhēng)，限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)的蓬勃開(kāi)展。2政府對(duì)旅游企業(yè)干預(yù)過(guò)多、管得過(guò)死。一些地方政府對(duì)旅游企業(yè)管得太死，充當(dāng)一切詳細(xì)業(yè)務(wù)的決策者，其結(jié)果是政企不分，旅游企業(yè)無(wú)法自主開(kāi)展。政府并不天生是旅游專家。在實(shí)際的工作中，由于政府制定的一些政策違犯了旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)展的客觀規(guī)律，不僅沒(méi)有促進(jìn)旅游業(yè)的開(kāi)展，反而還阻礙了旅游業(yè)的開(kāi)展。政府并不是萬(wàn)能的，那種什么事情都靠政府解決的觀念已成為旅游業(yè)開(kāi)展的阻礙，應(yīng)從這種錯(cuò)誤觀念中擺脫出來(lái)。3政府成為部門利益的分享者，把開(kāi)展旅游業(yè)作為自身利益的伸延。從理論上來(lái)講，政府代表著社會(huì)整體的利益，它追求的是社會(huì)公共利益的最大

11、化。但事實(shí)上，政府由眾多相對(duì)獨(dú)立的部門組成，它們假設(shè)追求各自的政績(jī)、形象和其他各自相對(duì)獨(dú)立的利益就會(huì)出現(xiàn)誤區(qū)。由于旅游業(yè)的綜合性，旅游業(yè)幾乎與政府的各個(gè)部門都會(huì)有或多或少的聯(lián)絡(luò)。一項(xiàng)旨在改善旅游公共利益的政策可能對(duì)多數(shù)政府部門的利益產(chǎn)生影響。因此，旅游政策的施行與否以及施行效果的大小取決于政府各個(gè)部門的權(quán)利博弈。與政府其他部門相比，旅游局擁有的權(quán)利較為有限，由此決定了旅游局缺乏對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)展的宏觀調(diào)控與駕馭的才能，決定了旅游產(chǎn)業(yè)政策難以落實(shí)與施行。由于以上誤區(qū)，使得政府在旅游業(yè)開(kāi)展過(guò)程中過(guò)多地介人飯店、旅行社等競(jìng)爭(zhēng)性的旅游行業(yè)，而對(duì)于道路、環(huán)境等公共領(lǐng)域卻投入缺乏?？傊瑹o(wú)論是旅游產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)化

12、過(guò)程中遇到的問(wèn)題，還是政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略在推行中出現(xiàn)的誤區(qū)，都與政府行為是否合理親密相關(guān)。市場(chǎng)缺陷要靠合理的政府干預(yù)來(lái)彌補(bǔ)，而旅游市場(chǎng)的安康開(kāi)展更要以合理的政府行為為前提。四、旅游業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)全球化進(jìn)程中政府職能的轉(zhuǎn)變旅游行政管理體制現(xiàn)代化的最終目的是實(shí)現(xiàn)和保持旅游市場(chǎng)的高度自由化，詳細(xì)表達(dá)為職能的轉(zhuǎn)變。政府由如今的對(duì)旅游的經(jīng)營(yíng)參與、經(jīng)營(yíng)指令、經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)的角色，過(guò)渡到產(chǎn)業(yè)效勞、市場(chǎng)糾偏、信息發(fā)布、市場(chǎng)普遍性原那么引導(dǎo)的角色。要抑制以上誤區(qū)，科學(xué)合理地發(fā)揮政府對(duì)于旅游業(yè)的職能，就應(yīng)該實(shí)現(xiàn)以下轉(zhuǎn)向：1在行使職能的范圍上，由微觀管理為主轉(zhuǎn)向以宏觀調(diào)控為主，把握好干預(yù)范圍和干預(yù)程度。旅游業(yè)是一種涉及面極廣、關(guān)

13、聯(lián)度極高的綜合性產(chǎn)業(yè)，需要社會(huì)各方面的配合和政府的大力支持，政府在旅游業(yè)開(kāi)展中具有不可替代的作用。但“政府主導(dǎo)不是“政府主干、“政府主財(cái)，也不是“政府主宰，更不是事無(wú)巨細(xì)全由政府進(jìn)展管理。旅游產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展需要政府的推動(dòng)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，但政府不能直接參與企業(yè)微觀的消費(fèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而要把企業(yè)的消費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)和投資決策權(quán)交給企業(yè)。要抓大放小，有所為有所不為，把主要精力集中于宏觀調(diào)控，作好引導(dǎo)工作，促使旅游產(chǎn)業(yè)快速、安康開(kāi)展。把握好干預(yù)的范圍和干預(yù)程度。旅游產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化要求政府對(duì)旅游業(yè)開(kāi)展的干預(yù)目的僅僅局限于對(duì)市場(chǎng)普遍性原那么的糾偏和引導(dǎo)。因此，干預(yù)的范圍，也就僅僅局限于對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)者的消費(fèi)的度內(nèi)，干預(yù)的程度僅僅局限于對(duì)市場(chǎng)普遍性原那么的糾偏，不干預(yù)市場(chǎng)主體的行為策略、不干預(yù)行為主體的行為細(xì)節(jié)、不干預(yù)市場(chǎng)主體的行為結(jié)果。2在行使職能的性質(zhì)上，由管制型政府向效勞型政府轉(zhuǎn)變。真正實(shí)現(xiàn)由人治行政到法治行政的變革。在方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府管理企業(yè)的“長(zhǎng)官意志色彩濃重，不是政府效勞企業(yè)，而是企業(yè)服從于政府，以致旅游企業(yè)在市場(chǎng)面前，往往茫然不知所措，不但沒(méi)有抓住良好的開(kāi)展機(jī)遇，反而失去了許多市場(chǎng)時(shí)機(jī)。面對(duì)中國(guó)日益成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和參加t對(duì)旅游業(yè)的沖擊，政府部門尤其是各級(jí)旅游行政主管部門要協(xié)調(diào)社會(huì)各方面力量，創(chuàng)造一個(gè)有利于旅游開(kāi)展的大環(huán)境，效勞于旅游業(yè)