1、氣候變化法律問題及其應(yīng)對機(jī)制第1頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四【目錄】國際氣候變化立法的基本概況1中國氣候變化法律現(xiàn)狀及問題2完善中國氣候變化應(yīng)對法律機(jī)制的建議34氣候變化的不利影響第2頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四2 全球氣候變化已經(jīng)給人類社會(huì)的生存和發(fā)展帶來了前所未有的巨大挑戰(zhàn)，其影響呈現(xiàn)出全方位、多層次、全覆蓋的態(tài)勢，基本上遍及了地球上所有地區(qū)的自然系統(tǒng)和人類。全球氣候變化會(huì)給人帶來難以估量的損失，氣候變化會(huì)使人類付出巨額代價(jià)的觀念已為世界所廣泛接受，并成為廣泛關(guān)注和研究的全球性環(huán)境問題。第3頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)5

2、5分，星期四3全球氣候變暖（Global Warming）酸雨（Acid Deposition）臭氧層破壞（Ozone Depletion）其中全球氣候變暖是人類目前最迫切的問題，關(guān)乎到人類的未來。氣候變化主要表現(xiàn)為三方面第4頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四由于全球增暖將導(dǎo)致地球氣候系統(tǒng)的深刻變化，使人類與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間業(yè)已建立起來的相互適應(yīng)關(guān)系受到顯著影響和擾動(dòng)，因此全球變化特別是氣候變化問題得到各國政府與公眾的極大關(guān)注。全球氣候變化問題，不僅是科學(xué)問題、環(huán)境問題，而且是能源問題、經(jīng)濟(jì)問題和政治問題。據(jù)2012年由20個(gè)政府委托的一份報(bào)告稱，如果無法有效解決氣候變化

3、問題，到2030年將有超過1億人失去生命，且全球經(jīng)濟(jì)增長將削減3.2%。第5頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四冰川和積雪融加速 水資源分布失衡生物多樣性受到威脅氣候變化的不利影響第6頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四氣候變化的不利影響海平面上升,沿海地區(qū)遭受洪澇、風(fēng)暴等自然災(zāi)害影響更為嚴(yán)重。等等第7頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四氣候變化的影響是多尺度、全方位、多層次的，正面和負(fù)面影響并存，但它的負(fù)面影響更受關(guān)注。全球氣候變暖對全球許多地區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)產(chǎn)生了影響，如海平面升高、冰川退縮、湖泊水位下降、湖泊面積萎縮、凍土融

4、化、河（湖）冰遲凍于早融、中高緯生長季節(jié)延長、動(dòng)植物分布范圍向極區(qū)和高海拔區(qū)延伸、某些動(dòng)植物數(shù)量減少、一些植物開花期提前等等。自然生態(tài)系統(tǒng)由于適應(yīng)能力有限，容易受到嚴(yán)重的、甚至不可恢復(fù)的破壞。正面臨這種危險(xiǎn)的系統(tǒng)包括：冰川、珊瑚礁島、紅樹林、熱帶雨林、極地和高山生態(tài)系統(tǒng)、草原濕地、殘余天然草地和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)等。隨著氣候變化頻率和幅度的增加，遭受破壞的自然生態(tài)系統(tǒng)在數(shù)目上會(huì)有所增加，其地理范圍也將增加。氣候變化的不利影響第8頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四氣候變化對國民經(jīng)濟(jì)的影響可能以負(fù)面為主。農(nóng)業(yè)可能是對氣候變化反應(yīng)最為敏感的部門之一。氣候變化將使中國未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不

5、穩(wěn)定性增加，產(chǎn)量波動(dòng)大；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門布局和結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)變動(dòng)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改變，農(nóng)業(yè)成本和投資大幅度增加。氣候變暖將導(dǎo)致地表徑流、旱澇災(zāi)害頻率和一些地區(qū)的水質(zhì)等發(fā)生變化，特別是水資源供需矛盾將更為突出。對氣候變化敏感的傳染性疾?。ㄈ绡懠埠偷歉餆幔┑膫鞑シ秶赡茉黾?；與高溫?zé)崂颂鞖庥嘘P(guān)的疾病和死亡率增加。氣候變化將影響人類居住環(huán)境，尤其是江河流域和海岸帶低地地區(qū)以及迅速發(fā)展的城鎮(zhèn)，最直接的威脅是洪澇和山體滑坡。人類目前所面臨的水和能源短缺、垃圾處理和交通等環(huán)境問題，也可能因高溫多雨加劇。氣候變化的不利影響第9頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四為了將這些不利影響降低到最低程度，實(shí)

6、現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在國際社會(huì)的共同努力下，聯(lián)合國氣候變化框架公約（以下簡稱公約）和京都議定書（以下簡稱京都議定書）分別于 1994年和 2005 年正式生效，從而奠定了國際社會(huì)應(yīng)對氣候變化問題的國際法基礎(chǔ)，也使得氣候變化問題逐漸升溫并迅速演變?yōu)樯婕罢?、?jīng)濟(jì)、法律、科技、能源等方面的復(fù)雜的國際問題。在此背景下，世界各國紛紛采取各種措施來應(yīng)對氣候變化問題，并積極爭取在國際氣候變化應(yīng)對形勢中贏得主動(dòng)權(quán)。由于法律對調(diào)整社會(huì)關(guān)系具有明顯的規(guī)范和引導(dǎo)作用，加強(qiáng)氣候變化立法應(yīng)對正在成為國際社會(huì)所普遍采取的措施。國際應(yīng)對氣候變化的主張第10頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四第11

7、頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四1997年12月條約在日本京都通過，并于1998年3月16日至1999年3月15日間開放簽字，共有84國簽署 ，條約于2005年2月16日開始強(qiáng)制生效，到2009年2月，一共有183個(gè)國家通過了該條約（超過全球排放量的61%），引人注目的是美國沒有簽署該條約。條約規(guī)定，它在“不少于55個(gè)參與國簽署該條約并且溫室氣體排放量達(dá)到附件中規(guī)定國家在1990年總排放量的55%后的第90天”開始生效，這兩個(gè)條件中，“55個(gè)國家”在2002年5月23日當(dāng)冰島通過后首先達(dá)到，2004年12月18日俄羅斯通過了該條約后達(dá)到了“55%”的條件，條約在90天后

8、于2005年2月16日開始強(qiáng)制生效。美國人口僅占全球人口的3%至4%，而排放的二氧化碳卻占全球排放量的25%以上，為全球溫室氣體排放量最大的國家。美國曾于1998年簽署了京都議定書。但2001年3月，布什政府以“減少溫室氣體排放將會(huì)影響美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“發(fā)展中國家也應(yīng)該承擔(dān)減排和限排溫室氣體的義務(wù)”為借口，宣布拒絕批準(zhǔn)京都議定書。第12頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四國外氣候變化應(yīng)對立法與政策 美國對于氣候變化問題的態(tài)度相當(dāng)保守。1998 年克林頓政府就簽署了京都議定書，但沒有提交參議院批準(zhǔn)。布什政府卻于 2001 年宣布退出京都議定書。美國現(xiàn)有的聯(lián)邦清潔空氣法，在全世

9、界關(guān)于控制空氣污染的法律中具有較大影響。奧巴馬政府上臺(tái)后，美國環(huán)保署基于現(xiàn)有的權(quán)限試圖制定關(guān)于氣候變化的行政規(guī)章，但在美國兩院均未通過。歐盟及其成員國對氣候變化問題持較為積極的態(tài)度，積極參與國際合作，包括執(zhí)行京都議定書，也試圖通過制定減排目標(biāo)和建立減排機(jī)制來維持其在氣候變化問題上的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，在氣候變化應(yīng)對立法方面也較其他國家更加積極主動(dòng)。如英國通過制定專門的氣候變化法以及一系列政策與立法，形成了較為完善的立法和政策體系。德國主要是通過分散的立法方式來降低溫室氣體的排放。第13頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四國外氣候變化應(yīng)對立法與政策日本是傘形國家中較早進(jìn)行應(yīng)對氣候

10、變化立法的國家。日本初步建立了氣候變化應(yīng)對的法律和政策體系，并且較為重視利用其資金和技術(shù)方面的優(yōu)勢積極開展國際合作，但是由于受到各種因素的影響，日本對待氣候變化問題的態(tài)度還是較為保守。澳大利亞對氣候變化問題的立場幾經(jīng)變化，但總體上還是較為積極，并初步建立了較為完善的政策法規(guī)體系，所采取的一些措施也具有借鑒意義，主要包括：1997 年的保護(hù)未來配套措施，1998 年的國家溫室氣體戰(zhàn)略，2000 年制定的國家環(huán)境配套措施，2004 年公布的能源白皮書澳大利亞未來能源安全，重新確定了澳大利亞的氣候變化戰(zhàn)略。2007 年制定了澳大利亞氣候變化政策、2007 國家溫室氣體和能源報(bào)告法案等。第14頁，共2

11、6頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 中國氣候變化立法現(xiàn)狀 年月，由中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所草擬的 中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法 （建議稿）初稿 （以下簡稱 建議稿）在京發(fā)布，并提交國家發(fā)改委，這是我國以 “應(yīng)對氣候變化”為專題的第一個(gè)系統(tǒng)的法律建議文本。從年 中國應(yīng)對氣候變化國家方案 （以下簡稱 國家方案）、到年 中國應(yīng)對氣候變化的政策和行動(dòng) （白皮書）、年 全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議 （以下簡稱應(yīng)對氣候變化的決議）、年 中國應(yīng)對氣候變化的政策和行動(dòng)（白皮書）、再到

12、該 建議稿，標(biāo)志著我國的氣候變化應(yīng)對國家行動(dòng)正在經(jīng)歷由政策上升為法律的蟬蛻過程，立法已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)階段。政策法律化的重要目標(biāo)除了制度性、規(guī)范性、長期性、程序性之外，更重要的即為強(qiáng)制性，希望憑借法律的強(qiáng)制功能保障氣候變化應(yīng)對方案及行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。第15頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 中國氣候變化法律面臨的問題 一、立法形式分散，法律體系不完善 一是缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)思想 和基本原則。 二是缺乏完善的相關(guān)法律。 三是缺乏主要制度的支撐。第16頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55

13、分，星期四Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 中國氣候變化法律面臨的問題 二、管理體制不完善，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理力度 我國現(xiàn)行的氣候變化應(yīng)對管理體制，部門之間的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確，相互之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，基本上屬于分散式的宏觀管理，難以形成權(quán)威、有效、統(tǒng)一的管理。雖然國家成立了氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，但這種組織設(shè)置基本上屬于協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，其具體執(zhí)行還要靠各部委和地方政府。同時(shí)，對于有關(guān)部委和地方政府的具體分工沒有予以明確規(guī)定，使得現(xiàn)有管理體制很難發(fā)揮明顯作用。第17頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四Copyright

14、2012 Andy Guo. All rights reserved。 中國氣候變化法律面臨的問題 三、法律內(nèi)容過于原則，缺乏可操作性 如果法律內(nèi)容過于原則，缺乏明確的規(guī)定和執(zhí)行機(jī)制的保障，將嚴(yán)重影響法律的有效實(shí)施，法律也就變成了“井中之月”，只能被束之高閣。如節(jié)約能源法第 25 條規(guī)定：“用能單位應(yīng)當(dāng)建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制，對節(jié)能工作取得成績的集體、個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)”。對于具體的獎(jiǎng)勵(lì)措施和機(jī)制沒有明確，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。第18頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 中國氣候變化法律面臨的問題 四、

15、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制不足，缺乏自主減排動(dòng)力 不斷完善和發(fā)展我國所確立的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。由于氣候變化問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度聯(lián)系，我們必須把此問題納入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中予以考慮，積極完善經(jīng)濟(jì)激烈機(jī)制，充分利用經(jīng)濟(jì)工具，實(shí)現(xiàn)氣候變化應(yīng)對與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展?？傮w來看，我國雖然出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，但是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制還不健全，經(jīng)濟(jì)政策體系還不完善。第19頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 中國氣候變化法律面臨的問題 五、法律責(zé)任設(shè)置缺失，處罰措施力

16、度過輕 “法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障機(jī)制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)?！钡?，目前我國環(huán)境立法方面普遍存在法律責(zé)任設(shè)置缺失，處罰措施力度過輕等現(xiàn)象，造成違法成本過低，嚴(yán)重影響法律的執(zhí)行效果，而涉及氣候變化應(yīng)對的法律同樣存在這樣的問題。第20頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四Copyright 2012 Andy Guo. All rights rserved。 以聯(lián)合氣候變化框架公約和京都議定書及其系列文件為重要依據(jù)，以中國應(yīng)對氣候變化國家方案為重要基礎(chǔ)，制定一部專門的氣候變化應(yīng)對法，進(jìn)一步明確我國氣候變化應(yīng)對的指導(dǎo)思想、基本原則、總體戰(zhàn)略、管理體制、主要制度、保障機(jī)制、法律責(zé)

17、任等，作為指導(dǎo)和規(guī)范我國氣候變化應(yīng)對工作的主要法律。并以此為基礎(chǔ)，逐步建立以氣候變化應(yīng)對法為統(tǒng)領(lǐng)，以其他法律中的氣候變化法律為支撐的氣候變化應(yīng)對的法律體系。中國氣候變化應(yīng)對機(jī)制第21頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 基本原則 基于對氣候變化應(yīng)對法的立法定位，我國“氣候變化應(yīng)對法”應(yīng)體現(xiàn)下列原則。 一、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則 二、堅(jiān)持減緩與適應(yīng)并重、自主與強(qiáng)制減排相結(jié)合的原則 三、堅(jiān)持科學(xué)應(yīng)對的原則 四、堅(jiān)持政策相互協(xié)調(diào)的原則 五、堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與損害預(yù)防并重的原則 六、堅(jiān)持社會(huì)廣泛參與的原則第22頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四管理體制完善管理體制建設(shè)設(shè)立國家氣候變化委員會(huì)建立健全能源監(jiān)督管理機(jī)制建立應(yīng)對氣候變化的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制健全各級工作機(jī)制管理第23頁，共26頁，2022年，5月20日，7點(diǎn)55分，星期四Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 保障機(jī)制完善保障機(jī)制建立健全氣候變化應(yīng)對的資金投入保障機(jī)制建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制加強(qiáng)科