三次峰會后看二十國集團的發(fā)展前景

金融危機爆發(fā)以來，二十國集團(G20)成為國際社會合作應對危機、推動國際金融體系改革的重要平臺，這是發(fā)展中國家首次以平等姿態(tài)與發(fā)達國家共同參與全球治理，意義深遠。G20占世界人口的2／3和全球經(jīng)濟總量的90%、世界貿(mào)易總額的80%，具有相當廣泛的代表性。G20迄今為止已經(jīng)分別在華盛頓、倫敦和匹茲堡召開了三次峰會，在推動世界經(jīng)濟逐步走出危機泥潭中發(fā)揮了重要作用，尤其是匹茲堡峰會更是將G20確定為“國際經(jīng)濟合作的主要平臺”，并決定每年召開一次峰會，G20的機制化進程邁出重要一步。回顧三次峰會的情況可以判斷，G20已經(jīng)不可能再度陷入金融危機前的沉寂狀態(tài)，但未來的發(fā)展前景仍然面臨一些因素的制約，有幾大趨勢和動向值得重視。G20順理成章走上前臺G20的成立時間其實已經(jīng)不短。1997年東亞金融危機爆發(fā)后，發(fā)達國家主動倡議并主導成立G20，背后的深層次意圖是將發(fā)展中國家納入到西方金融秩序的軌道中，避免今后類似的危機沖擊到自身。但實際上，此后的世界經(jīng)濟金融秩序總體上比較穩(wěn)定。對發(fā)達國家而言，G20的可利用性就比較有限，所以導致G20在其成立后的十多年中一直都是陷入沉寂的狀態(tài)。但是此次“百年一遇”的金融危機爆發(fā)后，法國主動提議召開G20金融峰會，并得到了美國的認同，這主要是由此次危機自身的特點決定的。在這次金融危機中，發(fā)達國家取代了發(fā)展中國家成為策源地和重災區(qū)，綜合實力遭受到重創(chuàng)，而且僅僅依靠自身的能力已經(jīng)很難擺脫泥潭，急需發(fā)展中國家尤其是新興大國施以援手。在這種特殊情況下，G20的重要作用就凸顯出來了。因為相比其他機制，G20涵蓋了中國、俄羅斯以及印度等主要的新興大國，而且這個機制也得到發(fā)展中國家的廣泛認同，所以對發(fā)達國家的吸引力也顯然更大。一句話，發(fā)達國家的主觀需求增強在很大程度上推動了G20發(fā)揮更大作用。但同時我們也要看到，G20地位的上升還有更為深刻的背景。從七國集團(G7)到G20發(fā)展演變的大背景是，二戰(zhàn)結束以來世界多極化和經(jīng)濟全球化不斷深入發(fā)展，影響國際格局變動的角色在不斷增多。C7成立時的GDP占到了世界的80%，而目前則僅僅只占到一半左右。與此形成對比的是，新興國家經(jīng)濟占全球經(jīng)濟的比重已經(jīng)由1990年的不足四成上升到近一半，尤其是“金磚四國”對世界經(jīng)濟的貢獻率已經(jīng)達到50%。世界財富和權力逐步分散化，發(fā)展中國家要求分享國際規(guī)則話語權和制定權的意愿在增強。而全球化深入發(fā)展也使各國的相互影響和相互依賴進一步加深，發(fā)達國家在缺少新興大國合作的情況下很難應付日益增多的全球性問題。G7、G8等機制已經(jīng)無法完全代表當今世界的現(xiàn)實，新興大國更加有效地參與全球治理的必要性和緊迫性上升，G20受到重視順理成章。美歐主導G20議題設置金融危機促使了發(fā)達國家更加重視新興大國的作用，推動G20低調(diào)運行十多年后迅速成為國際社會協(xié)調(diào)應對危機的重要平臺，發(fā)展中國家對國際事務的發(fā)言權和影響力上升。但這些并不能成為對G20的發(fā)展前景保持樂觀的理由。從已經(jīng)召開的三次峰會情況可以看到，國際力量對比的消長變化并沒有馬上就反映到國際秩序中，現(xiàn)存國際機制改革的滯后性還是相當明顯的。西方國家的綜合實力仍然處于優(yōu)勢地位，對國際機制的控制力和影響力也并沒有得到根本削弱。目前來看，美歐等傳統(tǒng)大國仍然在主導G20的議題設置和發(fā)展方向，發(fā)展中國家很難施加什么實質(zhì)性的影響。在發(fā)達國家眼中，新興大國更多是“錢袋子”，有需要的時候就賦予他們一定的平等地位，以便更順利地拿到有利于自身擺脫危機的資金。從幾次峰會情況來看，發(fā)達國家都在要求新興大國承擔更大的責任，如向IMF注資等。從這個意義上而言，發(fā)達國家主要是將G20作為爭取發(fā)展中國家?guī)椭麄儜獙ξC的平臺和工具，但是絕對不容許G20最終挑戰(zhàn)自身的主導地位。正是在這種背景下，G20實際上已經(jīng)成為了一個筐，什么都可以往里面裝。從三次峰會的議題設置情況來看，峰會的議題不斷趨于廣泛，從最開始的集中探討如何應對金融危機，逐步擴展到諸如經(jīng)濟結構調(diào)整、氣候變化、國內(nèi)就業(yè)等等各個方面。到了匹茲堡峰會，美國更是利用主辦國的便利，提出了多達九個議題。議題的分散帶來的一個消極后果就是影響G20的決策和執(zhí)行效率。通過短短一天的會議達成實質(zhì)性成果的難度進一步加大。從前兩次峰會落實情況來看，正是由于美歐的主導地位并未喪失，峰會成果落實并不是很理想。雖然峰會都提出了行動規(guī)劃，并交給IMF和世界銀行等機構來實施。但由于目標過于宏大，虛大于實，而且一些規(guī)劃涉及利益格局重塑等根本性問題，落實難度很大。G20本質(zhì)上仍然只是一個論壇性質(zhì)的組織，并沒有什么監(jiān)督權力。所以總體來看，實際執(zhí)行的效果并不是很理想，尤其是對發(fā)展中國家的諸多承諾都口惠而實不至。各方矛盾再度凸顯制約G20發(fā)展如前所述，金融危機是推動G20地位上升的重要而直接的因素。華盛頓峰會是在金融危機初期召開的，因為當時發(fā)達國家是始作俑者，發(fā)展中國家最開始受到的沖擊相對較小，但是前景并不樂觀。世界各國基本上都難以獨善其身，因而表現(xiàn)出了難得的“同舟共濟”的意識。倫敦峰會是在金融危機繼續(xù)蔓延并逐步演變成全球性的經(jīng)濟危機的關鍵時期召開的，國際社會團結協(xié)作、共克時艱的意愿比較強烈，所以峰會取得了超出預期的成果。但是世界經(jīng)濟形勢正在發(fā)生新的變化。近一段時期以來，國際金融市場逐步趨于穩(wěn)定，美國、日本、歐盟等世界主要經(jīng)濟體也相繼發(fā)布了較為樂觀的經(jīng)濟數(shù)據(jù)。美國第二季度國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率為負1%，好于預期，預計第三季度將出現(xiàn)正增長。奧巴馬以及美聯(lián)儲人士都認為，美國經(jīng)濟最嚴重的衰退時期已經(jīng)過去。德國、法國第二季度國內(nèi)生產(chǎn)總值也都出現(xiàn)了0.3%的增長。國際社會認為“世界經(jīng)濟最壞時期已經(jīng)結束，未來將進入緩慢復蘇階段”的聲音開始增多，金融危機初步顯露出“見底”回升的曙光。在這種背景下，匹茲堡峰會前后，各種力量之間因為金融危機而被暫時掩蓋的矛盾有重新浮出水面的趨勢。與前兩次峰會各國“眾志成城”的局面相比，匹茲堡峰會前，美歐分歧、美俄競爭以及發(fā)達國家和新興大國的戰(zhàn)略矛盾等再度凸顯，各方圍繞秩序改革主導權、地緣政治利益的競爭和沖突有所加劇。尤其值得注意的是，美國在匹茲堡峰會召開前還主動發(fā)起針對中國輪胎的特保案，挑起了與中國的貿(mào)易沖突。雖然匹茲堡峰會在國際金融體系改革中取得一定成果，但這種矛盾再度浮現(xiàn)的趨勢將給G20發(fā)揮更大作用蒙上一層陰影。而且隨著國際秩序改革開始涉及國際利益格局的重塑等實質(zhì)內(nèi)容，各方本來就已經(jīng)存在的矛盾和斗爭將會再度激化，這些對于未來的國際多邊合作都是消極因素。發(fā)達國家有意打造于己有利的新機制金融危機爆發(fā)以后，西方大國實力相對受損和新興大國群體性崛起，這兩種趨勢在金融危機背景下都在進一步強化，這就推動國際戰(zhàn)略格局進入了一個“量變加速”的歷史新階段。格局的調(diào)整必然帶來的結構就是秩序的改革。為了不喪失改革進程中的主動權，并謀求未來秩序的主導權，各國都使出了渾身解數(shù)，紛紛提出有關秩序改革的新理念和新設想。在金融危機深化蔓延的特殊時期，G20對發(fā)達國家的吸引力是不言而喻的。但從本質(zhì)上而言，這并不是發(fā)達國家心目中最為理想的選擇。相比G8+5，G20賦予了發(fā)展中國家更為平等的地位，長遠來看，并不利于發(fā)達國家的掌控。在這次匹茲堡峰會上，雖然美國“出人意料”地支持將G20作為“國際經(jīng)濟合作的主要平臺”，實際上取代了G8的地位，但這并不意味著美國從此就有意大幅提升G20的地位和作用。維持G20框架，對發(fā)達國家而言是選項之一，同時它們也在根據(jù)形勢變化推動建立各種不同形式的多邊機制。奧巴馬上臺以后，奉行“巧實力外交”，對多邊機制的借重和重視都在加強。借助G20平臺獲取新興大國的幫助、應對金融危機的意愿上升，但總體來看功利性是比較強的。長期來看，美國的根本戰(zhàn)略目標仍然是維護自己的霸權地位，不會容許G20等多邊機制最終挑戰(zhàn)自身。所以，美國在維護現(xiàn)有西方主導的多邊機制的同時，也在不斷推動建立和完善各種新的多邊機制。奧巴馬積極推動召開經(jīng)濟大國能源安全和氣候變化峰會，而且還有意促進這個論壇性質(zhì)的會議機制化建設的進程。同時奧巴馬還在G8峰會期間大力呼吁在2010年召開全球核安全峰會。最近，在G7財長和央行行長會議期間，美國又非正式地提出將建立G4（也就是美歐中日）的概念。背后的目的很明顯，就是要打破現(xiàn)有的氣候變化等機制的制約，打造對自己有利的，而且由其主導的多邊機制。歐洲著眼于從美國的手中“分權”，在國際體系改革上相對比較積極，不僅率先提議召開G20峰會，法國、德國和意大利等還在G8峰會期間積極呼吁吸收6個發(fā)展中國家組成十四國集團(G14)，并希望將其打造為“21世紀全球治理的核心機構”。雖然G14構想已經(jīng)基本上被美國所否決，但長遠來看，歐洲不會放棄建立由自己主導的多邊機制的努力，未來仍可能會有新的構想出臺。相比而言，發(fā)展中國家在全球治理機制構建上仍然處于弱勢地位，更多的是加強發(fā)展中國家內(nèi)部的多邊合作，在推動建立全球性的多邊機制上還鮮有更大的作為，而且受到實力的限制，發(fā)言權也相對有限。這種局面決定了發(fā)展中國家雖然有意繼續(xù)推動G20在國際秩序改革進程中發(fā)揮更大作用，但很有可能會出現(xiàn)“力不從心”的狀況，這對于G20的發(fā)展前景也是一個重要的牽制。金融危機如何演變牽動G20發(fā)展前景雖然G20現(xiàn)在面臨上面所談到的很多困難，但如果我們將眼光放長遠來看，國際力量此消彼長帶來的必然結果就是加大世界秩序改革的壓力，這兩者之間是相互促進的。而從目前的趨勢來看，新興大國群體性崛起的勢頭是難以逆轉(zhuǎn)的，傳統(tǒng)大國對新興大國的借重也必然會繼續(xù)加強。而且，從新興大國自身而言，經(jīng)濟地位的提升必然帶來政治需求的上升。正是在這種主客觀因素推動的大趨勢背景下，國際體系演變很有可能將逐步進入二戰(zhàn)結束以來最為深刻的歷史階段。從G7、G8到G8+5，直到當前G20成為國際金融合作的主要平臺，這一軌跡也充分反映了世界秩序改革的方向。從這個意義上而言，在“后金融危機時代”，G20不會也不可能再度陷入危機前的那種沉寂狀態(tài)，因為它代表的是歷史演進的方向。但是這并不就意味著G20將真正成為國際舞臺上的核心機制。G20是因為金融危機而走上前臺的，所以危機的廣度和深度也將在很大程度上決定它的發(fā)展前景。這就需要對世界經(jīng)濟形勢有一個判斷。當前世界經(jīng)濟雖然出現(xiàn)了初步企穩(wěn)的跡象，但國際社會對世界經(jīng)濟是否就此步入了復蘇通道仍然存在很大的疑問和爭論。普遍認為復蘇將是一個長期過程，不少人還認為世界經(jīng)濟走勢將是一個“W”型，未來仍然有可能再度陷入衰退的風險。美國經(jīng)濟學家薩默斯就警告說，未來5年內(nèi)世界經(jīng)濟再度出現(xiàn)衰退的可能性不能排除。世界經(jīng)濟形勢的不確定在相當程度上為G20繼續(xù)發(fā)揮作用提供了條件。韓國總統(tǒng)李明博和澳大利亞總理陸克文9月2日在英國《金融時報》聯(lián)合撰文稱，“全球經(jīng)濟復蘇并非板上釘釘，有三項新挑戰(zhàn)仍然需要G20發(fā)揮作用：一是兌現(xiàn)已經(jīng)做出的承諾；二是處理好從危機到復蘇的過渡；三是向更為均衡的全球經(jīng)濟增長過渡，這需要G20的合作?！边@從幾個側面說