陜西省地方發(fā)行公債的問題及制度完善,經(jīng)濟(jì)法論文1.1陜西省地方發(fā)行公債概述。陜西省地處西部地區(qū)，基礎(chǔ)條件、設(shè)施建設(shè)長期以來相對滯后。隨著國家西部大開發(fā)政策的施行，陜西省迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，全省經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。但受綜合財(cái)力限制，部門在很多方面存在較大的資金缺口，如民生建設(shè)、基礎(chǔ)施行建設(shè)、環(huán)保建設(shè)等，僅僅依靠財(cái)政的氣力無法知足各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需求。2020年陜西省陜西省審計(jì)廳進(jìn)行了一項(xiàng)公債調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在陜西省地方的債務(wù)總額中，用于高速公路建設(shè)的投資費(fèi)用為427億元，占債務(wù)總額的33%；用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資費(fèi)用約為237億元，占債務(wù)總額的18.6%；用于教育方面的投資，約為124億元，占債務(wù)總額的9.8%。1.2陜西省地方發(fā)行公債現(xiàn)在狀況。2018年，陜西省制定了(關(guān)于加強(qiáng)債務(wù)管理工作的通知〕，要求加強(qiáng)管理公債管理制度，制定科學(xué)有效的管理機(jī)制。截止到2020年6月底，陜西省本級共拿出24.17億元資金用于財(cái)政償債，有9個(gè)地市本級和62個(gè)縣區(qū)本級制定了相應(yīng)的債務(wù)管理制度，同時(shí)還有4個(gè)地市本級和36個(gè)縣區(qū)本級建立起了較為系統(tǒng)完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，有效地保障了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的安全。全省各級共出臺債務(wù)管理制度98項(xiàng)。全省各級財(cái)政部門根據(jù)財(cái)政部的部署，完善了性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，實(shí)行債務(wù)報(bào)表的月報(bào)、季報(bào)和年報(bào)，加強(qiáng)對性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)管理和動態(tài)監(jiān)控。2陜西省地方發(fā)行公債存在的問題2.1地方財(cái)政權(quán)權(quán)屬不明，財(cái)政資金使用效益不高。根據(jù)陜西省審計(jì)廳的調(diào)查顯示，當(dāng)前陜西省在性債務(wù)管理中存在一些問題，集中表如今：一是市級和縣級的公債總額呈逐年上升趨勢，且則長速度較快；二是一些行業(yè)和地方債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，甚至有些地區(qū)的償債率高達(dá)100%，不利于其健康穩(wěn)定發(fā)展；三是地方在歸還債務(wù)時(shí)，過分依靠土地出讓收入，違犯了土地承包管理的基本原則；四是一些單位和地方存在違規(guī)使用性債務(wù)資金和違犯融資等情況，不利于財(cái)政管理活動的順利進(jìn)行。2.2財(cái)政收入與負(fù)債規(guī)模矛盾突出。針對這一問題，本課題組對陜西省的銅川市宜君縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，銅川市宜君縣共有人口共九萬人，華而不實(shí)七萬人為農(nóng)民。該縣為國家級貧困縣，去年財(cái)政收入剛剛突破億元人民幣，到達(dá)14181萬。2018年，該托省人民代發(fā)轉(zhuǎn)貸資金639萬，并將此筆資金用于公益事業(yè)建設(shè)，由于公益事業(yè)收益微薄，所以只能用財(cái)政歸還。由于該縣財(cái)政收入有限，一直無力歸還。在2020年債務(wù)到期后，經(jīng)屢次催還，終與銅川市協(xié)商，由市轉(zhuǎn)貸639萬用于歸還2018年的債務(wù)。2.3地方財(cái)政收入缺乏導(dǎo)致還款風(fēng)險(xiǎn)較大。以稅收擔(dān)保的地方債首先會導(dǎo)致歸還風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政收入缺乏是地方發(fā)行債券的原因之一，宜君縣在這一方面存在的問題主要表如今：①該縣由于沒有支柱產(chǎn)業(yè)，財(cái)政吃緊，當(dāng)前的債務(wù)還有幾千萬主要來自于廉租房和通村公路等公益事業(yè)建設(shè)。公益事業(yè)幾乎沒有收入，所以只能由財(cái)政歸還，缺口較大。②各個(gè)行業(yè)資金配套不規(guī)范，由各個(gè)行業(yè)自個(gè)要求，無統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，易發(fā)生不公等現(xiàn)象。③固然有世行貸款和新能源貸款等政策，但由于其無可立足產(chǎn)業(yè)〔主要為煤礦產(chǎn)業(yè)〕，擔(dān)憂債務(wù)無法歸還，再加之思想保守，所以一直未進(jìn)行貸款。固然其財(cái)政收入突破億元人民幣，但其可自由支配資金僅為三千萬到四千萬，公益事業(yè)收益低，債務(wù)歸還基本依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，造成當(dāng)?shù)仄渌矫鏌o法發(fā)展，所以產(chǎn)業(yè)發(fā)展于償債之間矛盾劇烈。3美國各州關(guān)于公債的法律規(guī)定3.1加利福尼亞州法。加利福利亞州法規(guī)定，地方在未獲得超過2/3〔包括2/3〕選民同意的情況下，不得擅自增加債務(wù)支出費(fèi)用，并使其超出此年收入。3.2弗吉尼亞州法。弗吉尼亞州法規(guī)定，在發(fā)行證券和包括負(fù)債在內(nèi)的其他利息性收入負(fù)債時(shí)，任何城市都不得使其發(fā)行總額超過本市上次應(yīng)課稅房地產(chǎn)評估值的10%，否則將遭到相應(yīng)處理懲罰。3.3賓夕法尼亞州法。賓夕法尼亞州也就地方公債的管理制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，以進(jìn)一步提升其管理效率和質(zhì)量。賓夕法尼亞州法規(guī)定，若全民投票表決一致通過了地方的公債決議，則地方的舉債規(guī)模和數(shù)額可自由選擇，不受限制和監(jiān)督；而在非全民表決的情況下，地方的舉債規(guī)模不得超過當(dāng)年舉債基數(shù)的2.5倍，累積的凈債務(wù)總額不得超過其規(guī)模的3.5倍。3.4基金會計(jì)。①州或地方普遍采用基金會計(jì)管理方式方法進(jìn)行債務(wù)管理，利用十分基金享遭到了很多額外的便利和好處。②會計(jì)委員會建立了專門的會計(jì)準(zhǔn)則用于指導(dǎo)財(cái)政工作。3.5違背州憲法或者法律的債券發(fā)行是無效的。①只要當(dāng)投資者接受了來自地方證券專業(yè)律師的法律意見，其證券發(fā)行才具有合法性。②某些州由首席檢察官負(fù)責(zé)給出債務(wù)管理的法律意見，有的則交由法庭審閱和處理。③法律意見通常包括下面幾部分內(nèi)容：債券的法律有效性、發(fā)行人的責(zé)任與義務(wù)、十分基金償付、利息所得稅征收。3.6對州、下級的其他約束。①陽光〔也稱公開會議法〕。②發(fā)行者必須召開專門的、開放的、多數(shù)成員參加的主題會議。③會議議程和詳細(xì)布置至少要提早一周通知。④官員不得通過表決的方式享有任何權(quán)益，一旦進(jìn)行表決，則相關(guān)官員應(yīng)遭到規(guī)定處理懲罰?？傊绹髦莸姆删?guī)定：證券的發(fā)行目的必須是公共的，而非出于私人目的；有些融資項(xiàng)目必須經(jīng)過選民同意方可進(jìn)行；現(xiàn)金借貸必須在當(dāng)年還清，且通常限制在預(yù)期稅收期限內(nèi)；在進(jìn)行借債時(shí)必須考慮其歸還能力，不得過度借貸。4陜西省地方公債配套法律制度的構(gòu)建4.1修改相關(guān)立法，進(jìn)行事前監(jiān)管。2020年8月31日，我們國家的(預(yù)算法〕經(jīng)十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過。這次預(yù)算法的修改使省級地方被賦予發(fā)債權(quán)，舉債天花板由設(shè)定，多方共同監(jiān)管。并且規(guī)定只要公益性支出才可舉債。在這里基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對債務(wù)的事前監(jiān)管力度，制定科學(xué)有效的監(jiān)管措施。華而不實(shí)，事前監(jiān)督主要包括對日常支出、長期公共投資、借貸的管理，控制資金變量，防止出現(xiàn)財(cái)政管理危機(jī)。除此之外，地方還要做好中期財(cái)政預(yù)算，定期發(fā)布財(cái)政債務(wù)信息。4.2建立監(jiān)測機(jī)制，防備債務(wù)危機(jī)。建立健全債務(wù)監(jiān)測機(jī)制，既是加強(qiáng)債務(wù)管理的重要舉措，又是防備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升債務(wù)管理水平的必然要求。有效的監(jiān)測機(jī)制能夠大幅度地減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立以責(zé)權(quán)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，因而筆者以為的資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)向社會公開，引入評級。地方債信息披露所牽涉地方的相關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)由該地區(qū)財(cái)政部門負(fù)責(zé)辦理。地方債信息披露應(yīng)符合信息公開和債券市場監(jiān)管有關(guān)規(guī)定。地區(qū)財(cái)政部門應(yīng)保證所披露的信息真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)。介入地方債發(fā)行的承銷機(jī)構(gòu)、信譽(yù)評級機(jī)構(gòu)、登記托管和代理還本付息機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)，也應(yīng)對其所出具的信息負(fù)責(zé)。4.3構(gòu)建和完善地方借貸的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。在地方債券的監(jiān)管方面，我們國家當(dāng)前尚無完善的法律規(guī)定。就財(cái)政部發(fā)布的(2018年地方債券預(yù)算管理辦法〕而言，將監(jiān)管義務(wù)交給地方人大和財(cái)政部。人大的審核經(jīng)過管理并不嚴(yán)格，行政干涉性很強(qiáng)，操作程序不規(guī)范，嚴(yán)重限制了地方人大對地方的監(jiān)督和制約力度，不利于地方借貸行為管理效率和質(zhì)量的提升。地方借貸監(jiān)管力度缺乏不僅會威脅到地方公共服務(wù)的供給，也不利于宏觀經(jīng)濟(jì)和金融體系的穩(wěn)定。因而，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系的建立不僅有助于擴(kuò)大地方借貸，加強(qiáng)地方財(cái)政的透明度，預(yù)防和管理潛在的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能支