我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策效果評估初探

一、引言2003年以來，國家多次通過土地政策、稅收政策、金融政策等措施以求對過熱的房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控；2005年3月，中央先后出臺了新老“國八條”對房地產(chǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控；2006年5月，國務(wù)院出臺了新的“國六條”，以進(jìn)一步抑制房價上漲，內(nèi)容涵蓋了稅收、信貸、土地供應(yīng)、市場、結(jié)構(gòu)乃至信息披露等方面。但房價上漲勢頭并沒有得到有效控制。受2008年全球金融危機的沖擊，房價曾在2008年底一度低迷，但2009年第二季度便開始反彈，2009年12月房價同比增長達(dá)7.8％，環(huán)比漲幅也高達(dá)1.5％，創(chuàng)下了2009年全年的新高，也是2007年11月份以來26個月的漲幅新高，接近2007年9月1.7％的歷史最高值。持續(xù)上漲的房價，引起了人們對資產(chǎn)泡沫的擔(dān)憂。為抑制房價過快上漲，國家在2009年年底和2010年年初密集出臺了一系列針對房地產(chǎn)市場的調(diào)控措施，其中新“國四條”、“國十條”相繼出臺，政策內(nèi)容涉及營業(yè)稅調(diào)整、保障性住房供應(yīng)、差別化信貸政策等一系列調(diào)控措施。從國家統(tǒng)計局2010年7月發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，2010年上半年房屋銷售價格同比繼續(xù)有所上漲，房價上漲的勢頭仍沒有得到有效遏制。因而，國務(wù)院和各部委雖多次出臺相關(guān)宏觀調(diào)控政策，但國內(nèi)房價局部性上漲過快這一問題并沒有得到根本解決，政策實施效果與預(yù)期目標(biāo)尚有一定的偏差。隨著近年來住房保障體系建設(shè)受到重視，房地產(chǎn)兼具商品和部分公共物品與社會保障品的雙重內(nèi)涵得以體現(xiàn)，其既有對經(jīng)濟發(fā)展起推動性作用的一面，又有體現(xiàn)“住有所居”的民生性需求一面，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策既有其市場性一面亦與公共政策緊密相連?；诠舱咴u估的視角，對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策效果進(jìn)行評估，探討其成效與不足，有利于進(jìn)一步完善優(yōu)化兼顧房地產(chǎn)商品屬性與公共屬性的調(diào)控政策，抑制房價持續(xù)快速上漲，調(diào)整住房供求結(jié)構(gòu)，進(jìn)而促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。二、政策評估理論及其在房地產(chǎn)領(lǐng)域的運用政策評估(也稱政策評價，PolicyEvaluation)是公共政策過程中具有重要意義的一個環(huán)節(jié)，自20世紀(jì)70年代以后逐漸成為社會科學(xué)領(lǐng)域中一個相對獨立的發(fā)展方向。在世界各國，特別是西方發(fā)達(dá)國家，政策評估受到學(xué)術(shù)界和政府管理部門的普遍重視，實踐范圍越來越廣，并成為“社會科學(xué)中最為活躍的領(lǐng)域(Cronbach,1980)”。目前，國外針對這一方向的研究主要有以下三種范疇：一是狹義地研究政策評估，僅限于對政策方案的評價，通過比較分析解決問題的各備選方案，為決策者選擇最優(yōu)方案(StuartS.Nagel,1976；C.M.Schmidt,2007)；二是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評價，也包括對政策執(zhí)行及政策效果的評價(JamesE.Anderson,2003；B.E.Dollery,2009)；三是將公共政策評估作為對公共政策效果的評價，判斷政策效果與投入成本是否相符的過程(ThomasR.Dye,2007)。國外針對房地產(chǎn)政策評估的研究相對較多，其中主要聚焦于公共住房政策評估，通過剖析住房政策實施過程中凸顯的諸多問題：如住房購買權(quán)難以保證(ColinJones,2006)、住房政策目標(biāo)群體偏差(Bierma,2008)、政策利益相關(guān)者分配不均(MaryPattillo,2007)、政策主體執(zhí)行不力(H.White,2009)等，指出其可能對住房政策效果產(chǎn)生的負(fù)面影響。政策評估作為一門獨立的研究領(lǐng)域在我國出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代后期，目前相關(guān)研究尚處于發(fā)展階段，與政策制定和政策執(zhí)行相比，政策評估還是政策過程中較為薄弱的環(huán)節(jié)，缺乏必要的政策評估制度基礎(chǔ)和政策法規(guī)(贠杰、楊誠虎，2006)。近年來，相關(guān)研究多聚焦于公共政策的執(zhí)行問題及其評估方法，其中政策執(zhí)行問題有：效果偏差形式(寧國良，2000)、“中梗阻”現(xiàn)象(錢再見、金太君，2002)、政治資源流失問題(傅菊輝，2004)、政策主體的困境問題(吳明、劉然，2006)等；政策評估方法研究包括政策評估指標(biāo)體系的構(gòu)建(宋健峰、袁汝華，2006)、公共政策定量評估方法(廖筠，2007)、政策評估模式的選擇標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)存問題(王雪梅、雷家骕，2008)等。國內(nèi)針對房地產(chǎn)政策評估方面的研究多為定性的政策評論，如指出我國房地產(chǎn)政策應(yīng)以法制為主要手段(宋春華，2000)、均衡發(fā)展為主要目標(biāo)(汪洋，2004)、因地制宜(謝百三，2006；湯鴻川，2008)，同時考慮其對利益相關(guān)者的影響(魏成龍、張?zhí)矶。?009)；另外，還有些學(xué)者嘗試從實證分析的角度指出現(xiàn)行調(diào)控政策存在的問題(曹劍光，2007)以及經(jīng)濟適用房等保障性住房政策的運行狀況(李培，2008)。但對現(xiàn)有房地產(chǎn)政策進(jìn)行評估方面的研究還比較缺乏，特別是對房地產(chǎn)政策進(jìn)行系統(tǒng)性、科學(xué)性的政策評估研究尚屬缺失。三、評估方法、指標(biāo)選取與評估過程本文在對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策進(jìn)行評估時選取上海作為研究樣本。2005年，在國家出臺新一輪宏觀調(diào)控的形勢下，上海市《政府工作報告》首次提出房地產(chǎn)市場“三個為主”的調(diào)控原則，即“以居住為主、以市民消費為主、以普通商品住房為主”，根據(jù)這一原則，上海市、區(qū)縣兩級政府部門制訂了相關(guān)政策，加強對房地產(chǎn)市場的調(diào)控。(一)評估方法的選擇依據(jù)政策評價指標(biāo)體系是一個多層次、多指標(biāo)復(fù)合體系，在這個復(fù)合體系中，各層次、各指標(biāo)的相對重要性各不相同，指標(biāo)中的定量和定性指標(biāo)往往難以科學(xué)界定。因而，筆者在選取政策評價方法，舍棄了比較主觀的經(jīng)驗估值法及專家確定法，而是采用主成分回歸分析法(PrincipalComponentAnalysis,簡稱PCA)、層次分析法(AnalyticHierarchyProcess,簡稱AHP)以及模糊綜合評價法(FuzzyComprehensiveEvaluationMethod,簡稱FCEM)相互結(jié)合的綜合評價方法。其分析過程為：先建立層次結(jié)構(gòu)模型；然后確定指標(biāo)對上一層次的隸屬度也即權(quán)重，從而得到權(quán)重向量(AHP方法或是主成分回歸法)；接著確定綜合評價矩陣；再者是模糊合成的運算；最后一步是模糊模式的識別。(二)評價指標(biāo)的構(gòu)建與說明根據(jù)已選取的評價方法，充分考慮到“三個為主”政策的相關(guān)利益方：政策的運行環(huán)境——房地產(chǎn)市場、政策的直接受益者——居民以及政策實施者——政府三個角度對“三個為主”政策進(jìn)行評估，這也呼應(yīng)了“三個為主”原則的內(nèi)容——以普通商品房為主、以市民消費為主、以居住為主(表1)。1.房地產(chǎn)市場層面指標(biāo)。我們采用商品房價格指數(shù)作為上海房地產(chǎn)市場運行的測量指標(biāo)，其二級指標(biāo)我們采用了目前學(xué)術(shù)界常用來反映房地產(chǎn)市場運行情況的一些指標(biāo)，包括房地產(chǎn)投資額與GDP比值、房地產(chǎn)投資額與GDP比值、房價增長率與GDP增長率之比、住宅銷售額占全社會消費品零售額比重以及房屋租售比等，同時，考慮到數(shù)據(jù)的完整性和連續(xù)性，我們只選取這五個指標(biāo)作為市場的二級指標(biāo)(見第76頁表2)。2.居民層面指標(biāo)。人均居住面積可以很好地反映上海市居民住房條件的變化，其二級指標(biāo)我們選取了主要反映居民住房條件的一些比例性指標(biāo)，如住宅占固資投資額比重、住宅占商品房銷售額比重、住宅占商品房銷售面積比重以及房價收入比，這些指標(biāo)可以較好地說明政策給上海居民的住房水平帶來的影響(見第76頁表3)。3.政府層面指標(biāo)。此部分指標(biāo)是為了考察政府政策效果和目的情況，屬于定性評價，包括一些反映政府政策目的達(dá)成效果的影響因素，如房地產(chǎn)市場供求的改善情況、房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)合理化程度、房價的穩(wěn)定、住房分配的公平性、群眾的滿意度等，我們從這五個方面考慮，采用AHP方法獲取其權(quán)重。(三)評估指標(biāo)的處理本文所涉及的政策評價是多指標(biāo)綜合評價，指標(biāo)涉及范圍廣，且各指標(biāo)間沒有統(tǒng)一的度量標(biāo)準(zhǔn)，難以進(jìn)行比較和取舍。因此，在進(jìn)行綜合評價前，采取標(biāo)準(zhǔn)變換法將各指標(biāo)屬性值統(tǒng)一變換到[0，1]范圍內(nèi)，即對評價指標(biāo)屬性值進(jìn)行無量綱化。在數(shù)據(jù)量化中，由于選取的評價指標(biāo)類型不同，各指標(biāo)轉(zhuǎn)化方法也有所不同，常見的方法有成本型(越小越好)、效益型(越大越好)、適中型(不大也不小)。本文根據(jù)評價指標(biāo)的類型，給出下列三種無量綱化標(biāo)準(zhǔn)函數(shù)：1.成本型指標(biāo)無量綱化的標(biāo)準(zhǔn)函數(shù)(ui∈U1)：2.效益型指標(biāo)無量綱化的標(biāo)準(zhǔn)函數(shù)(ui∈U2)：3.適中型指標(biāo)無量綱化的標(biāo)準(zhǔn)函數(shù)(ui∈U3)：其中，mi和Mi分別表示一個指標(biāo)在1999年至2008年間的最小值與最大值，而M(di)=(Mi+mi)/2。根據(jù)上述方法，可得出市場指標(biāo)與居民指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)(表4和表5)。(四)政策效果評估過程政策評估的步驟是：先根據(jù)定量分析得到權(quán)重向量A；再根據(jù)定性判斷得到模糊綜合評價矩陣R；最后代入模糊合成運算方程Y=A⊙R(其中⊙我們采用簡單的矩陣乘法)得出模糊模式的識別，也即我們的政策效果評價結(jié)果。1.權(quán)重向量W的確定。首先，根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)，將1999年至2008年的商品房價格指數(shù)與其二級指標(biāo)分別作回歸，求出相關(guān)系數(shù)，每個相關(guān)系數(shù)倒數(shù)的絕對值構(gòu)成一個列向量，標(biāo)準(zhǔn)化以后即為該指標(biāo)層對上級指標(biāo)的權(quán)重向量：W1=(w11，w12，w13，w14，w15)，T=(0.0911，0.0782，0.0791，0.1589，0.5927)T,同理可求出居民該指標(biāo)的二級指標(biāo)對其權(quán)重向量：W2=(w21，w22，w23，w24)，T=(0.0849，0.0707，0.6049，0.2395)T。其次，對政府目標(biāo)的定量指標(biāo)，可采用AHP方法得到權(quán)重向量，操作如下：第一步先構(gòu)造判斷矩陣(表6)，也即每一層次各因素的相對重要性用數(shù)值形式表示出來，通常取1，2，…9及它們的倒數(shù)作為標(biāo)度，其標(biāo)度含義即判斷矩陣表示針對上一層次某要素，本層次與之有關(guān)各要素之間相對重要性的比較。標(biāo)度含義為：1：兩指標(biāo)相比，具有同等重要程度；3：兩指標(biāo)相比，一個指標(biāo)比另一個指標(biāo)稍微重要；5；兩指標(biāo)相比，一個指標(biāo)比另一個指標(biāo)明顯重要；7；兩指標(biāo)相比，一個指標(biāo)比另一個指標(biāo)非常重要；9；兩指標(biāo)相比，一個指標(biāo)比另一個指標(biāo)極端重要；2…8取上述兩相鄰判斷的中值示的層次結(jié)構(gòu)中，n個主標(biāo)準(zhǔn)相對于評價目標(biāo)，按其重要程度依次排序，可建立起一個n階判斷矩陣，計算最大特征值和其對應(yīng)的特真向量。第二步，對指標(biāo)矩陣進(jìn)行一致性檢驗。由于受各種主觀因素的影響，還需檢查矩陣的一致性，須計算他的一致性指標(biāo)C.I.(ConsistencyIndex)：C.I.=(λmax-n)/(n-1)，其中λmax-n為矩陣最大特征值。當(dāng)C.I.=0時，判斷矩陣具有完全一致性，且λmax-n愈大，C.I.就愈大，也就意味著判斷矩陣的一致性就差。為了檢驗判斷矩陣是否具有滿意的一致性，需要將C.I.與平均隨機一致性指標(biāo)R.I.(RandomIndex)進(jìn)行比較。R.I.的取值如下表：如果判斷矩陣的一致性比率C.R.(ConsistencyRatio)=C.I/R.I＜0.1時，此判斷矩陣才具有滿意的一致性，否則就需要對判斷矩陣進(jìn)行調(diào)整。通過專家咨詢法構(gòu)造判斷矩陣B3-P(相對于政府目標(biāo)而言，各指標(biāo)間的相對重要性，表7)，并計算出該矩陣的最大特征值和對應(yīng)的特征向量。將表6代入一致性指標(biāo)計算公式得，λmax=5.0902，C.I.=0.0226，R.I.=1.12，C.R.=0.0201＜0.1，即目標(biāo)矩陣具有令人滿意的一致性?？紤]A-B矩陣(即相對于總目標(biāo)而言，各準(zhǔn)則之間相對重要性的比較)；再將表7代入一致性指標(biāo)計算公式得，得λmax=3.0037，C.I.=0.0018，R.I.=0.58，C.R.=0.0031＜0.1，即A-B矩陣亦具有令人滿意的一致性?？梢?，以上判斷矩陣均通過一致性檢驗。第三步，根據(jù)以上結(jié)果，得出權(quán)重向量A1、A2、A3(見第79頁表8)。A1=(0.02815,0.024164,0.024442,0.0491,0.18314)A2=(0.049382,0.041099,0.351821,0.139298)A3=(0.0755,0.0494,0.1332,0.2402,0.5017)因此，我們已經(jīng)得到權(quán)重向量A=(A1，A2，A3)。2.模糊綜合評價矩陣R的確定。在綜合評價中，我們引入評語集合V=｛v1，v2，…，vm｝，其中vi(i=1，2，…，m)是對每個指標(biāo)的評語，依次可代表“優(yōu)”、“良”、“中”、“差”這樣的政策執(zhí)行效果判斷。為了更加直觀，我們也可以按百分制定義V=(優(yōu)，良，中，差)=(100，80，60，40)。由評審小組成員根據(jù)以上12條指標(biāo)體系，結(jié)合相應(yīng)的市場觀察和數(shù)據(jù)信息，按百分制評定如下分值：R=(65，70，90，80，90，80，75，90，80，70，75，60，65，60)。3.模糊合成的運算結(jié)果。將以上所得矩陣A和矩陣R代入政策評價的模糊合成運算方程Y=A⊙R,可得：Y=(A1，A2，A3)⊙RT=82.9109408。四、評估結(jié)果與政策建議根據(jù)定義V=(優(yōu)，良，中，差)=(100，80，60，40)，而評價結(jié)果為Y=82.9109408，可知這一結(jié)果介于優(yōu)良之間，并接近于良。因此，截至2008年底，上海房地產(chǎn)“三個為主”政策執(zhí)行效果較為樂觀。具體來說，其對房地產(chǎn)市場發(fā)展?fàn)顩r有好的影響，居民住房水平有所改善，雖然與政府的政策目標(biāo)仍存在偏差，但其整體政策評價效果顯示良好。目前，在全國范圍內(nèi)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控仍存在短期性、相機性和不平衡性等問題，因此，如何在考慮市場主體預(yù)期下建立房地產(chǎn)市場的長效調(diào)控機制，是我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的必須解決的重大問題?；舅悸分饕w現(xiàn)在以下三個方面：(一)調(diào)控政策要確保其作用機制的有效傳導(dǎo)從以往調(diào)控政策來看，我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的出發(fā)點是金融政策、信貸政策、土地供應(yīng)政策、稅收政策(財政政策)、行政手段(建設(shè)規(guī)劃)，中間目標(biāo)是調(diào)控需求量和供給量，指向目標(biāo)是商品房的市場價格。調(diào)控政策能否成功，取決于政策組合能否通過市場傳導(dǎo)有效地影響需求量和供給量，進(jìn)而規(guī)范市場價格(王倫強、孫尚斌，2007)。房地產(chǎn)政策能否有效實施，關(guān)鍵在于其政策作用機制是否能有效傳導(dǎo)。而以提高房地產(chǎn)信貸的利率水平和首付比例的金融和信貸政策，雖然制約了短期炒房的私人投機行為，但在我國房地產(chǎn)市場供求失衡的前提下，房地產(chǎn)具有的壟斷性、開發(fā)商合謀定價將進(jìn)一步提升住房價格；而收縮土地供給，房地產(chǎn)相應(yīng)開發(fā)稅費的提高，則完全有可能使本應(yīng)屬于壟斷競爭的房地產(chǎn)市場變?yōu)楣杨^壟斷的市場結(jié)構(gòu)。因此，調(diào)控政策只起到短期規(guī)范作用，難以產(chǎn)生長期的效果。(二)調(diào)控政策應(yīng)當(dāng)考慮其實施過程中市場主體的預(yù)期作用我國投資者對房地產(chǎn)市場的預(yù)期已經(jīng)跨越了適應(yīng)性預(yù)期階段，是介于適應(yīng)性預(yù)期與理性預(yù)期之間的準(zhǔn)理性預(yù)期(張金明，2000)。高苛、劉長濱(2008)通過建立房