去行政化中國民間組織發(fā)展的必然要求

【】D668【文件標(biāo)識碼】A【】1006-7426[2010]04-0086-04新中國成立后的一段時期里，由于對馬克思主義的錯誤理解、社會主義認(rèn)識上的偏差和國家政策的失誤，導(dǎo)致社會國家化，國家過多地干預(yù)和壓制社會，社會失去應(yīng)有的自主性。在國家與社會高度統(tǒng)合的情況下，所有的經(jīng)濟(jì)與社會資源都由政府及其附屬機(jī)構(gòu)以“公有”的名義進(jìn)行統(tǒng)一配置和使用，社會活動也完全由各級各類國家機(jī)關(guān)直接組織并統(tǒng)一管理，因而，在這一時期里，中國缺乏獨(dú)立于政府之外的民間組織。改革開放后，隨著國家權(quán)力持續(xù)上縮，國家與社會逐漸分離。由此，中國民間組織賴以存在的條件不斷具備，生存空間不斷拓寬。但是，在路徑依賴的作用下，中國民間組織也沾染上了舊體制的缺點(diǎn)，即民間組織行政化。如同有學(xué)者所指出的，中國民間組織“在不同程度上繼承了計劃體制的‘遺產(chǎn)’，行政化運(yùn)作方式和‘官’方思維仍然困擾著新生事物，限制著它的發(fā)展”①。因此，去行政化是中國民間組織健康發(fā)展的必然要求，它不僅有利于政府職能轉(zhuǎn)變、民主政治建設(shè)，而且有利于民間組織回歸其原本的性質(zhì)和功能定位，更好地服務(wù)于公眾、服務(wù)于社會。一、中國民間組織的行政化學(xué)者們普遍認(rèn)為，民間組織具有自愿性、自主性、非政府性等本質(zhì)屬性。這意味著，民間組織在體制和組織上獨(dú)立于政府之外，與國家政治與行政系統(tǒng)無直接隸屬關(guān)系，且在組織內(nèi)部建立民主治理機(jī)制。然而，受行政化的影響，中國民間組織處于“準(zhǔn)政府組織”的境地。無論是在人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來源、組織結(jié)構(gòu)方面，還是在運(yùn)作規(guī)范、活動方式等方面，中國民間組織都體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政色彩。這種現(xiàn)象用田凱的話來說，就是“組織外形化”②，即民間組織僅具有外在形式，而實(shí)際運(yùn)作機(jī)制并不符合其本質(zhì)要求。當(dāng)前，中國民間組織行政化正以多種方式表現(xiàn)出來。首先，政府在民間組織成立過程中居于關(guān)鍵地位。多數(shù)民間組織是基于政府的工作需要成立的，或者是由于轉(zhuǎn)變政府職能的需要，或者是由于精簡機(jī)構(gòu)、分流人員的需要。例如，292個全國性行業(yè)協(xié)會，全部為政府所創(chuàng)辦；廣東省112個省級行業(yè)協(xié)會中有103個由政府倡議成立③。由于這種歷史淵源，許多民間組織與政府部門存在著密切聯(lián)系。其次，民間組織與政府組織具有一定的同構(gòu)性。許多民間組織與政府部門一樣，具有一定的行政級別，占有行政編制，組織支出由財政負(fù)擔(dān)。再次，民間組織與政府組織在價值理念上雷同。作為一種自治組織，民間組織內(nèi)部本應(yīng)體現(xiàn)著平等自治的契約關(guān)系，體現(xiàn)著友愛精神和奉獻(xiàn)精神。而行政化的民間組織內(nèi)部等級與身份關(guān)系發(fā)達(dá)，以權(quán)力為核心的利益關(guān)系明顯，組織運(yùn)行主要依靠行政控制，上領(lǐng)導(dǎo)下，下服從上，因此，其內(nèi)在精神氣質(zhì)和價值理念與科層化的政府組織并無二致。最后，民間組織成為政府部門的附庸。許多民間組織的負(fù)責(zé)人表面上是組織選舉產(chǎn)生，實(shí)際上往往由政府部門指派。有關(guān)調(diào)查表明，有2/3的民間組織的干部或者直接來源于業(yè)務(wù)主管部門的派遣和任命，或者由組織提名再通過業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)④。結(jié)果，這些組織沒有活動主動權(quán)，開展什么活動，怎樣開展活動都取決于業(yè)務(wù)主管單位的意見。中國民間組織行政化的原因是多方面的：第一，民間組織的生存資源匱乏，導(dǎo)致一些民間組織主動依附行政組織。一般來說，民間組織的收入來源主要包括社會捐贈、政府資助、商業(yè)收入三個部分。由于企業(yè)和個人向民間組織捐贈的稅前扣除比例過低和可以出具捐贈減免稅憑證的民間組織數(shù)量過少，導(dǎo)致公司及個人捐贈的積極性不高，民間組織的捐贈收入較低。長期以來，人們普遍認(rèn)為，民間組織應(yīng)該致力于賒本的事業(yè)，是不能營利的。因此，中國民間組織通過經(jīng)營活動獲取商業(yè)收入的能力偏低。而隨著民間組織活動范圍的不斷擴(kuò)大，提供的產(chǎn)品和服務(wù)越來越多，它所耗費(fèi)的資源也日益增多，許多民間組織由此陷入了資金困境。一項調(diào)查顯示，41.4%的中國民間組織認(rèn)為資金問題是制約它們的發(fā)展瓶頸，缺乏資金在總共列出的12項困難中被排在第一位⑤。在這種情況下，一些民間組織自愿接受行政干預(yù)，主動掛靠在有關(guān)政府部門之下，以爭取更多的體制內(nèi)資源，獲取更多的政府資助和財政支持。第二，強(qiáng)迫民間組織找“婆家”（業(yè)務(wù)主管單位）的做法，使民間組織不得不靠近黨政機(jī)關(guān)，接受行政系統(tǒng)的吸納，利益取向呈現(xiàn)“官附性”特征。由于業(yè)務(wù)主管部門要對掛靠在其名下的民間組織負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，其必然要對民間組織的各項活動進(jìn)行干預(yù)。正如有學(xué)者所指出的，民間組織需要與相應(yīng)行政級別的政府部門結(jié)成業(yè)務(wù)管理的關(guān)系，意味著它從成立之初就可能依賴于其業(yè)務(wù)主管單位，這樣，造成了民間組織獨(dú)立性先天就弱，業(yè)務(wù)主管單位的控制力先天就強(qiáng)⑥。第三，登記注冊的高門檻為政府支持的、具有官方背景的民間組織的發(fā)展提供了便利，制約了行政化色彩較淡的草根組織的發(fā)展。按照有關(guān)規(guī)定，成立民間組織需要同時滿足許多限制性條件，包括會員數(shù)量、資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)、民事能力、固定場所、專職人員等。注冊登記的高門檻意味著只有自上而下的民間組織才能完全滿足登記注冊的限制性條件，而對草根組織來說，獲取登記許可則是一種奢望。有關(guān)數(shù)字表明，在全國登記的民間組織中，行政色彩較濃的行業(yè)協(xié)會占民間組織的總量接近一半，近年來發(fā)展較快的也是行業(yè)協(xié)會，每年的增長率大概在10%以上，而聯(lián)誼類的組織則有減少的趨勢⑦。長此以往，行政化民間組織在中國民間組織總量中占支配性地位的局面就不會得到根本扭轉(zhuǎn)。第四，非競爭性原則進(jìn)一步增強(qiáng)了民間組織的行政色彩。所謂非競爭性原則，是指同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民間組織，登記管理機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有必要再成立的，將不予批準(zhǔn)籌備或登記。這一制度性規(guī)定是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政管理模式在民間組織管理上的復(fù)制，制約了民間組織的獨(dú)立發(fā)展。因?yàn)樗粌H人為地造成官方民間組織的壟斷地位，而且為草根組織的設(shè)立造成法制上的障礙，結(jié)果，民間組織不能以競爭方式提高自身能力、祛除行政化色彩，即不能以“增量改革”的方式實(shí)現(xiàn)民間組織的民間化。某些行政化的行業(yè)協(xié)會人員和知識結(jié)構(gòu)老化，企業(yè)認(rèn)同度低，在行業(yè)內(nèi)沒有代表性，不能適應(yīng)新形勢的要求，但是根據(jù)非競爭原則確立的“一業(yè)一會”的要求，草根性的行業(yè)組織難以獲得法律認(rèn)可，也就難以替代這些行政化的行業(yè)協(xié)會。例如，官方色彩較濃的天津市服裝協(xié)會對天津市服裝行業(yè)的企業(yè)服務(wù)有限，企業(yè)也不太信任它們，但是按照非競爭原則，民間性質(zhì)的天津服裝商會處于無法進(jìn)行法人登記的地位⑧。第五，民間組織的重大活動請示報告制度和年度檢查制度不利于民間組織保持獨(dú)立性和自主性。重大活動請示報告制度和年度檢查制度設(shè)立的初衷是禁止民間組織從事敵對政治活動，以保持社會穩(wěn)定和維護(hù)國家安全。這種建立在對民間組織不信任基礎(chǔ)上的制度安排為政府部門全面而直接地干預(yù)民間組織的各項活動提供了依據(jù)。而政府部門對民間組織的嚴(yán)格控制必然導(dǎo)致民間組織嚴(yán)重依賴政治體系。另外，為了順利實(shí)施重大活動請示報告制度和年度檢查制度，現(xiàn)行法規(guī)還規(guī)定了相應(yīng)的罰則，如撤銷或吊銷民間組織的登記許可證。但是，有關(guān)法律對這些罰則的規(guī)定相當(dāng)模糊、籠統(tǒng)，導(dǎo)致政府部門的行政裁量權(quán)過大，這進(jìn)一步強(qiáng)化了政府部門對民間組織的主導(dǎo)權(quán)，增強(qiáng)了民間組織的依賴性。第六，不適當(dāng)?shù)拿耖g組織扶持政策，加劇了民間組織的行政化。政府部門為了扶持某類民間組織，賦予其部分行政管理權(quán)，結(jié)果，這些民間組織以非政府的名義行使著部分政府權(quán)能，導(dǎo)致它們職能范圍不清，目標(biāo)定位不清。在實(shí)踐中，這些民間組織通常以行政機(jī)構(gòu)自居，甘心充當(dāng)“二政府”，偏重于對組織成員的管理，而不是偏重于為組織成員服務(wù)，為社會公眾服務(wù)。這一點(diǎn)在行業(yè)協(xié)會身上表現(xiàn)的很明顯。行業(yè)協(xié)會在發(fā)展中得到了政府賦權(quán)，可以行使部分行業(yè)管理權(quán)，這導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會的行政化色彩非常突出。一項調(diào)查顯示，在溫州，77.4%的行業(yè)協(xié)會認(rèn)為行業(yè)組織和管理是行業(yè)協(xié)會最重要的職能⑨。二、行政化是制約中國民間組織發(fā)展的重要障礙民間組織行政化是在經(jīng)濟(jì)體制改革不到位、政治與行政體制改革緩慢的特定條件下形成的一種畸形的非常態(tài)現(xiàn)象。無論從民間組織社會功能的發(fā)揮、社會公信力的提高方面來看，還是從民間組織的自身建設(shè)、去營利化方面來看，行政化都是民間組織良性發(fā)展的主要制約因素。第一，民間組織的行政化妨礙了民間組織社會功能的發(fā)揮和提高。行政干預(yù)頻繁使政府主導(dǎo)民間組織的各項活動，進(jìn)而使其獨(dú)立性差，依賴性強(qiáng)。在這種情況下，民間組織不能以平等的身份參與政策過程，不能以獨(dú)立的姿態(tài)代表公眾參與，也就難以代表多元化的民間立場向決策者表達(dá)根據(jù)獨(dú)立判斷所得出的政策訴求，而是一味強(qiáng)調(diào)與政府決策者保持一致，一味附和、迎合決策者的政策見解，成為政府的傳聲筒和代言人。事實(shí)正如一位學(xué)者所說的：民間組織依附于政府行政機(jī)關(guān)，過濾了公眾的聲音，抑制不同意見的提出，從而制約公眾決策參與的范圍和質(zhì)量，甚至使決策參與流于形式；民間組織的行政化打破了它與政府間原本平等互動的常態(tài)關(guān)系，使之在利益訴求方面有所顧忌，或言不及義，或言不由衷⑩。行政化除了削弱民間組織的政策倡導(dǎo)功能外，還降低了民間組織的公共服務(wù)功能。行政化的民間組織與政府部門關(guān)系密切，利用這種關(guān)系，它們承攏了大量業(yè)務(wù)。由于行政化民間組織的業(yè)務(wù)競爭不是靠質(zhì)量、信譽(yù)，服務(wù)供給不是由社會需要和市場需求決定的，導(dǎo)致這些組織提高的服務(wù)質(zhì)量差、服務(wù)效率低下。第二，民間組織行政化容易導(dǎo)致民間組織營利化。一般來說，行政化民間組織與業(yè)務(wù)主管部門的關(guān)系不規(guī)范，或資產(chǎn)不清晰，或債權(quán)債務(wù)關(guān)系不明確，或民間組織充當(dāng)業(yè)務(wù)主管部門的“小金庫”。在這種情況下，民間組織與掛靠單位容易結(jié)成利益共同體，雙方配合默契，各取所需，即民間組織在為本單位甚至個人謀取私利的同時，也為掛靠單位撈取好處。近年來，新公共管理運(yùn)動的理念、做法與經(jīng)驗(yàn)在中國得以傳播，中國的公共服務(wù)民營化方興未艾。這意味著，民間組織獲得了參與提供公共產(chǎn)品的機(jī)會。為了與政府合作獲取更多的體制內(nèi)資源，特別是為了獲取超額利潤，一些民間組織力圖向掛靠單位“尋租”，甚至不惜以行賄等方式在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部擴(kuò)展人際關(guān)系，從而引發(fā)了廉政建設(shè)問題。例如，個別行政色彩較濃的商會在招商引資過程中，搞了一些非常下作的手段，導(dǎo)致政商關(guān)系不清，淪落為“腐敗中介”。這說明，在某種情況下，行政化會強(qiáng)化營利化。營利化是民間組織對自身宗旨和原則的背離，不利于民間組織的持續(xù)發(fā)展。第三，民間組織行政化損害民間組織的社會公信力。由于種種原因，中國民眾對民間組織有著根深蒂固地不信任。一項調(diào)查顯示，90%以上的人在面臨問題時傾向于找政府解決，并對黨和政府有著高度的信任，相反，只有3%的人遇到問題尋求民間組織解決，一半以上的人對私人、社會屬性的東西不信任(11)。因此，提升民間組織的整體形象、累積民間組織與公眾之間的社會資本是促進(jìn)民間組織發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，行政化的民間組織以行政手段處理內(nèi)部事務(wù)，官僚主義嚴(yán)重。例如，國家內(nèi)貿(mào)局、國家煤炭工業(yè)局等9個國家局改成行業(yè)協(xié)會后，“官服”易脫，“官架”難丟，“官本位”、“命令式”和“壟斷式”的思維和行為在其日常中難以割舍①。另外，行政化的民間組織主要為政府服務(wù)，對政府負(fù)責(zé)，忽視或難以代表相關(guān)方面的利益和愿望，必然導(dǎo)致其脫離社會基層民眾。例如，行政化民間組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置不以服務(wù)對象的需要為導(dǎo)向，而是圍繞政府機(jī)關(guān)而聚集。這些都使民間組織喪失必要的社會信任和公眾基礎(chǔ)。第四，民間組織行政化不利于民間組織的自身建設(shè)。主要表現(xiàn)是：其一，行政化使民間組織將處理好與政府的關(guān)系作為首要任務(wù)，無暇顧及或不重視自身建設(shè)。其二，行政化降低了民間組織的社會吸引力和民間合法性，導(dǎo)致服務(wù)對象不積極參加民間組織的各項活動。例如，在廣東，112家省級行業(yè)協(xié)會中，僅有5家協(xié)會的行業(yè)覆蓋率在50%以上，其他省級行業(yè)協(xié)會都在10%以下③(P108)。2007年，重慶市政府出臺文件，要求政府與民間組織在人員、資產(chǎn)、利益、辦公場所和職能等5個方面徹底脫鉤，此舉促進(jìn)了民間組織實(shí)力和規(guī)模的壯大。例如，“去行政化改革”后，重慶典當(dāng)協(xié)會會員的繳費(fèi)積極性提高，會員的數(shù)量也大幅度增加(12)。正反兩方面的對比凸現(xiàn)了行政化對于民間組織持續(xù)發(fā)展的阻礙作用。其三，行政化的民間組織內(nèi)部缺乏民主治理機(jī)制和自治制度，存在家長制和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象，妨礙了組織成員積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。其四，行政化使民間組織的工作職能扭曲，因此，行政化程度與民間組織的組織績效負(fù)相關(guān)，行政化程度越高的民間組織，其組織績效越低下(13)。其五，“二政府”、“準(zhǔn)政府組織”不利于調(diào)動社會成員的志愿精神和公益精神，導(dǎo)致中國社會的志愿參與處于較低的水平上，進(jìn)而妨礙民間組織獲取必要的人力資源和物質(zhì)資源。三、去行政化的具體思路上述分析表明，行政化已嚴(yán)重制約了中國民間組織的健康發(fā)展。因此，去行政化改革是促進(jìn)中國民間組織健康發(fā)展的重要條件。當(dāng)前，可采取以下措施推動中國民間組織的去行政化改革：第一，多元化民間組織籌集資金渠道，提高民間組織籌集資金的能力。資金來源單一使中國民間組織主要著眼于爭取上級領(lǐng)導(dǎo)的重視，以爭奪財政資源。因此，中國民間組織具有嚴(yán)重的財政依賴傾向。財政依賴使民間組織具有行政化的內(nèi)在沖動，直接造就了民間組織對政府強(qiáng)烈的依附性。正是從這個意義上，筆者認(rèn)為，多元化民間組織的籌資渠道，才能持續(xù)保持民間組織的獨(dú)立性和自治性。為此，要加強(qiáng)社會捐贈法制法規(guī)建設(shè)，合法保護(hù)捐贈方的權(quán)利，明確規(guī)定捐贈方申請減免稅的條件、范圍和數(shù)量，并逐漸擴(kuò)大減免限額。同時，要建立民間組織強(qiáng)制性信息披露規(guī)則，督促民間組織履行基本信息公開義務(wù)，督促民間組織將服務(wù)成本、捐款使用、行政性開支等基本信息通過指定的渠道、方式公開。惟其如此，才能提高民間組織的捐贈收入。另一方面，要鼓勵民間組織通過適度商業(yè)活動獲取資源。對于民間組織進(jìn)行的與宗旨有關(guān)的商業(yè)活動和經(jīng)營活動，應(yīng)切實(shí)給予免稅待遇，從而使民間組織可以通過從事一些經(jīng)營性質(zhì)的活動來擴(kuò)大運(yùn)作資金。第二，完善民間組織內(nèi)部治理制度。民間組織最重要的內(nèi)部治理機(jī)制是理事會。理事會代表社會利益，它可以保證民間組織的所作所為對社會負(fù)責(zé)，保證民間組織完成自己的使命。“但是這一制度在中國不存在。從總體上來看，中國的NGO都缺乏貨真價實(shí)的理事會”(14)(P133)，因此，要建立健全完善理事會制度，使理事會成為民間組織的最高決策機(jī)構(gòu)。具體辦法是：完善民主程序，保證民間組織成員的民主選舉權(quán)利；限制舉辦者及其代理人在理事會中的人數(shù)；完善監(jiān)事會制度，強(qiáng)化監(jiān)事會對民間組織財政收支狀況的監(jiān)管；建立理事會決策失誤追究責(zé)任制度；建立彈劾民間組織負(fù)責(zé)人制度，等等。通過這些措施在民間組織內(nèi)部形成多元制衡機(jī)制，使民間組織真正成為自我管理、自我約束的自治組織。第三，改革雙重管理體制。如前所述，雙重管理體制使民間組織處于政府的直接控制之下，成為政府的附庸。因此，改革雙重管理制度是民間組織去行政化改革的重要內(nèi)容。改革雙重管理制度可以分兩步走。第一步，首先確立“分類管理”的基本原則，對那些專業(yè)性極強(qiáng)的或者享有國家正式編制的民間組織仍然應(yīng)當(dāng)堅持雙重管理制度，但應(yīng)當(dāng)合理劃分民政部門和業(yè)務(wù)管理部門各自的職責(zé)，避免重復(fù)管理和留下管理空白，而對于一般的民間組織可以通過試點(diǎn)，逐步實(shí)行民政部門的單一管理體制。第二步，在前期改革的基礎(chǔ)上，提高民間組織管理機(jī)關(guān)的行政級別，“像設(shè)立國家證券監(jiān)督管理委員會或國家銀行監(jiān)督管理委員會那樣，設(shè)立直屬于國務(wù)院的‘國家民間組織監(jiān)管委員會’”⑧(P42)。第四，限制領(lǐng)導(dǎo)干部在民間組織任職兼職。領(lǐng)導(dǎo)干部在民間組織任職兼職不僅不利于民間組織保持獨(dú)立的法人地位和非政府特征，而且容易將政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作規(guī)范和管理方式帶入民間組織內(nèi)部，使民間組織官僚化。為此，黨和政府先后下發(fā)了多個規(guī)范性文件，要求限制黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、現(xiàn)職公務(wù)員在民間組織任職兼職，對于保持民間組織的人事權(quán)獨(dú)立起到了重要作用。但是，這些文件都具有一定的彈性，表現(xiàn)在，這些文件規(guī)定，特殊情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部可以在民間組織任職兼職。由于開了這樣一個口子，“仍有大量現(xiàn)職黨政領(lǐng)導(dǎo)干部按照所在民間組織的章程履行規(guī)定程序后，兼任民間組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”⑦(P128)。因此，當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步明晰“特殊情況”的具體內(nèi)涵，更加嚴(yán)格的限制領(lǐng)導(dǎo)干部在民間組織任職兼職，切實(shí)將黨和政府的有關(guān)文件精神落到實(shí)處。第五，完善相關(guān)配套措施，減少去行政化改革的阻力。民間組織工作人員的戶籍、工資、職稱、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、子女教育等問題關(guān)系到他們的切身利益。這些問題如果不解決，民間組織工作人員就會向往“公務(wù)員編制”、“事業(yè)編制”，因?yàn)檫@些問題與編制問題直接相關(guān)。因此，要建立起一套合理的民間組織工作人員的職稱、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)制度，并使它與政府有關(guān)部門的相關(guān)政策相協(xié)調(diào)，以抑制民間組織行政化的內(nèi)在沖動。同時