政府自利性與政府合法性問(wèn)題研究

在傳統(tǒng)意義上，公共性是政府的唯一屬性。政府的存在旨在提供公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)公共利益。政府通過(guò)提供公共產(chǎn)品來(lái)增強(qiáng)自身存在的合法性基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目標(biāo)。政府的公利性既是政府存在的合法性基礎(chǔ),也是政府存在的終極價(jià)值目標(biāo)。但是,政府除了這種公利性、利他性以外,也無(wú)可置疑地存在著自身的利益,即政府除了為社會(huì)服務(wù)的公利性之外,還具有自利性。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外,具有為自身生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性。合理的政府自利是政府行為的有效激勵(lì)因素,超出一定限度的過(guò)度擴(kuò)張的政府自利將會(huì)導(dǎo)致一系列問(wèn)題,逐漸侵蝕政府合法性的基礎(chǔ)。一、政府自治：理論淵源與現(xiàn)實(shí)的分離(一)從性質(zhì)上看,表現(xiàn)為“人的一切”而非“他人”自利性的理論淵源可以追溯到政治哲學(xué)中關(guān)于人性自私的論述。柏拉圖晚年逐漸意識(shí)到以“哲學(xué)王”為基礎(chǔ)的“理想國(guó)”統(tǒng)治可能導(dǎo)致內(nèi)部成員為謀求私利而相互斗爭(zhēng),因而主張制定法律作為“哲學(xué)王”思想的有效補(bǔ)充。這種變化隱含著柏拉圖對(duì)人類自利性的某種考慮。亞里士多德在批評(píng)柏拉圖政治觀點(diǎn)的過(guò)程中提出了“人類的私心不會(huì)因?yàn)楣兄频慕⒍S之消滅”的觀點(diǎn),他認(rèn)為“人們關(guān)懷著自己的所有,而忽視公共的事物;對(duì)于公共的一切,他至多只留心到其中對(duì)于他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物”。文藝復(fù)興時(shí)期意大利著名政治思想家馬基雅維利將人性作為研究社會(huì)政治問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn),認(rèn)為人們的欲望總是超過(guò)能力,欲望無(wú)窮而能力有限,因此人總是得不到滿足205。英國(guó)著名政治思想家托馬斯·霍布斯認(rèn)為,政府公職人員“在政治身份方面雖然留意謀求公共福利,但他會(huì)同樣謀求他自己以及他的家屬和親友的私人利益。在大多數(shù)情況下,當(dāng)公私利益沖突的時(shí)候,他就會(huì)先顧個(gè)人的利益,因?yàn)槿藗兊母星榈牧α恳话銇?lái)說(shuō)比理智更為強(qiáng)大”。荷蘭政治思想家斯賓諾莎也認(rèn)為自我保存、趨利避害是人類和自然界的共同性。兩利相權(quán)取其大,兩害相權(quán)取其輕246。邊沁以“趨樂(lè)避苦”的人性為出發(fā)點(diǎn),系統(tǒng)地提出了功利主義理論。認(rèn)為功利原則是人們判斷是非善惡的惟一標(biāo)準(zhǔn)416。功利就是客觀事物給人們帶來(lái)幸?；蛲纯嗟奶匦?功利原則就是求福避禍、趨樂(lè)避苦的原則。(二)政府自利性的概念關(guān)于政府自利性,學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了界定。有的學(xué)者認(rèn)為政府自利性是指政府并非總是為著公共目的而存在,在公共目的的背后隱藏著政府對(duì)自身利益的追求,這就是政府的自利性。有的學(xué)者認(rèn)為政府自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的屬性外,具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性。甚至有學(xué)者認(rèn)為政府自利性就是政府追求自身利益最大化的屬性。在此,筆者認(rèn)為政府自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù),提供公共服務(wù)的屬性外,還具有的自我服務(wù)傾向和尋求自身利益最大化的屬性。對(duì)政府自利性不能一概否定,從是否有利于增進(jìn)公共利益的目標(biāo)出發(fā),可將政府自利性劃分為合理的自利性和過(guò)度擴(kuò)張的自利性。合理的自利性是指政府在追求公共利益的過(guò)程中對(duì)社會(huì)資源的必要占有和使用,“它表現(xiàn)為政府為保證自身運(yùn)作所需的必要成本,包括行政經(jīng)費(fèi)、執(zhí)行公務(wù)所需的物資和職權(quán)、行政人員的薪酬福利等。”過(guò)度擴(kuò)張的自利性指政府及工作人員以追求自身利益為目的,通過(guò)某種方式,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的占有和使用,它通常表現(xiàn)為以下幾種方式:尋求地方、部門(mén)、行業(yè)的權(quán)力擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)膨脹;通過(guò)政策制定獲得相對(duì)于社會(huì)公民的規(guī)制優(yōu)勢(shì);通過(guò)行政作為或不作為的方式來(lái)設(shè)租或?qū)ぷ?從社會(huì)中汲取資源并使政府的利益超越公共利益等。二、合法性：政治合法性向政府合法性的理論體(一)權(quán)力的認(rèn)可英文“合法性”(legitimacy)含“合法(法律)”“正義”和“正當(dāng)”之意。該詞源于拉丁文legitimus?！霸诹_馬,當(dāng)合法性(legitimus)這一概念初次出現(xiàn)時(shí),行政權(quán)力只有與永恒的過(guò)去相一致時(shí),才認(rèn)為是合理的,而過(guò)去的神圣法律程序則是從創(chuàng)建時(shí)的決議條款中產(chǎn)生的。”“合法性”的基本含義是對(duì)統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者關(guān)系的一種內(nèi)在評(píng)價(jià),對(duì)統(tǒng)治權(quán)力的尊嚴(yán)性和正當(dāng)性的自愿認(rèn)可,這種認(rèn)可是建立在一系列條件基礎(chǔ)之上的。不同的學(xué)者對(duì)這些條件的看法和理解存在著差異。法國(guó)學(xué)者讓——馬克·夸克指出:“合法性是對(duì)政治權(quán)力的承認(rèn)”。這種承認(rèn)既與現(xiàn)行的憲政制度和法律法規(guī)有關(guān),又與社會(huì)公眾的價(jià)值觀和評(píng)價(jià)體系有關(guān)。概言之,政治合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生一種信仰,認(rèn)為現(xiàn)行的政治制度是一種最合適的制度安排,人們自愿服從該政治體系的制度安排,并愿意為此而承擔(dān)某些政治義務(wù)132。從根本上講,合法性提供了政治權(quán)力正當(dāng)、合法運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的資源和支持。它一方面表明政治系統(tǒng)具有使被統(tǒng)治者認(rèn)為其統(tǒng)治是正當(dāng)、合法的特性;另一方面表明被統(tǒng)治者在沒(méi)有強(qiáng)制力迫使其服從的情況下對(duì)政治系統(tǒng)的自愿服從,支持乃至忠誠(chéng)。一旦政治系統(tǒng)具有合法性,政治權(quán)威所制定、倡導(dǎo)和施行的法律,就能夠獲得被統(tǒng)治者的普遍信仰和尊重。所以,政治合法性不僅使統(tǒng)治者成為了正當(dāng)、合法的統(tǒng)治,而且使政治統(tǒng)治成為成本較低且相對(duì)穩(wěn)定的統(tǒng)治。(二)政府合法性的本質(zhì)政治系統(tǒng)的良性運(yùn)行需要具備某種合法性基礎(chǔ),作為政治系統(tǒng)的重要組成部分的政府系統(tǒng)的良性運(yùn)行也需要具備某種合法性基礎(chǔ)。誠(chéng)如阿爾蒙德所言,如果大多數(shù)公民都確信權(quán)威的合法性,法律就能比較容易和有效地實(shí)施,而且為實(shí)施法律所需要的人力和物力耗費(fèi)也將減少?！叭绻戏ㄐ韵陆?即使可以用強(qiáng)制手段來(lái)迫使許多人服從,政府的作為也會(huì)受到限制。”所謂政府合法性問(wèn)題,就是政府系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和制度安排及其所制定和實(shí)施的公共政策,是不是以及為什么應(yīng)該獲得社會(huì)成員的自愿忠誠(chéng)和支持的問(wèn)題141。政府合法性所涉及的本質(zhì)問(wèn)題,是社會(huì)權(quán)利和政府權(quán)力的關(guān)系問(wèn)題。就政府與社會(huì)的關(guān)系,政府產(chǎn)生于社會(huì),社會(huì)是政府賴以產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。政府合法性包含兩層含義:首先,政府系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)、制度以及政府系統(tǒng)產(chǎn)出的公共政策怎樣獲得社會(huì)成員的自愿認(rèn)可與服從;其次,政府系統(tǒng)的制度安排應(yīng)該體現(xiàn)中立性,尤其是政府系統(tǒng)輸出的公共政策應(yīng)該體現(xiàn)公共利益。由于不同歷史時(shí)期的社會(huì)價(jià)值規(guī)范是不同的,因而用于構(gòu)建合法性的資源也是不同的。學(xué)界普遍認(rèn)為,政府的合法性基礎(chǔ)主要包括三個(gè)方面:一是意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ),即政府權(quán)力從人們的認(rèn)知、信仰、價(jià)值觀等方面獲得支持;二是制度基礎(chǔ),即政府權(quán)力獲得支持必須遵循憲政制度;三是有效性基礎(chǔ),即政府權(quán)力必須獲得實(shí)際成就或績(jī)效。就合法性的三個(gè)方面而言,意識(shí)形態(tài)是其本質(zhì),體現(xiàn)和反映著政治統(tǒng)治主體的性質(zhì);制度、規(guī)范、政績(jī)和有效性是顯性的因素,是政治統(tǒng)治主體合法性的表征。本文主要基于經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范兩個(gè)層面來(lái)分析政府自利性對(duì)政府合法性的影響。三、政府自利性對(duì)政府合法性的影響(一)合理的政府自利性合理的自利是政府通過(guò)正常途徑滿足自身正當(dāng)?shù)睦嬖V求,只要這些利益訴求不超過(guò)一般利益集團(tuán)的利益需求水平,通過(guò)公開(kāi)和制度范圍內(nèi)的途徑可以實(shí)現(xiàn)的,都是合理范圍內(nèi)的自利。政府自利性的存在具有一定的合理性。一方面,政府自利性的確認(rèn)是其得以存在并有效履行職責(zé)的前提。政府要完成某項(xiàng)社會(huì)功能,必然要耗費(fèi)一定的運(yùn)行成本、設(shè)備成本、人力資源成本等,政府對(duì)這部分資源的占有就是合理的政府自利性。另一方面,政府的自利性也是一種有效的激勵(lì)因素。恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)應(yīng)盡量把政府的自利性與公利性結(jié)合起來(lái),使其在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)也能獲得一定的自利性滿足,比如對(duì)個(gè)人和組織基于績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)。這種自利的有效滿足往往能激發(fā)政府及其工作人員表現(xiàn)出較高的工作熱情和較強(qiáng)的工作動(dòng)力。因?yàn)槔媸侨藗兊男袨閯?dòng)力。德國(guó)思想家馬克斯·韋伯曾指出:獲利的欲望,對(duì)營(yíng)利、金錢的追求,一直存在于所有的人身上,“可以說(shuō),塵世中的一切國(guó)家、一切時(shí)代的所有的人,不管其實(shí)現(xiàn)這種欲望的客觀可能性如何,全都具有這種欲望”。對(duì)自利性的需求會(huì)激發(fā)政府組織及其工作人員更好地履行職責(zé),實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。所以,對(duì)于政府及其組成人員的合理自利,一方面要公開(kāi)承認(rèn),另一方面要適當(dāng)?shù)貏?chuàng)造條件使其得到滿足。合理的政府自利有助于激發(fā)政府系統(tǒng)公務(wù)員的工作積極性和熱情,成為工作的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,有助于政府職能的實(shí)現(xiàn),不斷滿足社會(huì)公共利益,提升政府績(jī)效,使民眾認(rèn)可政府的統(tǒng)治和治理,從而增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)。(二)公共政策困境不合理的政府自利會(huì)使政府價(jià)值扭曲,政府輸出的公共政策偏離公正的價(jià)值取向,政府過(guò)多地干預(yù)社會(huì)和市場(chǎng),產(chǎn)生民眾對(duì)政府的認(rèn)同危機(jī),進(jìn)而降低政府的合法性。1.政府社會(huì)價(jià)值政府價(jià)值是政府在履行政治統(tǒng)治以及社會(huì)公共管理職能過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的公平、正義、民主、自由、效率、公共利益等價(jià)值取向。政府價(jià)值是通過(guò)政府系統(tǒng)的有序運(yùn)行以及對(duì)社會(huì)公共秩序的維護(hù),公共利益和公共產(chǎn)品的提供與分配而體現(xiàn)出來(lái)的。不合理的政府自利性最重要的危害就是政府應(yīng)用公共權(quán)力維護(hù)政府官員、政府部門(mén)和各級(jí)政府的利益,而不能實(shí)現(xiàn)公共利益分配的正義與公平,從而使政府的價(jià)值不能通過(guò)公共利益的分配有效地實(shí)現(xiàn),這樣就會(huì)降低民眾對(duì)政府的認(rèn)同意識(shí),進(jìn)一步產(chǎn)生政府合法性危機(jī)。2.損害社會(huì)根本利他性的需要政府在履行政治統(tǒng)治職能的同時(shí),還必須履行公共管理職能,為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在不合理的政府自利性的刺激下,政府公共職能將弱化并不斷萎縮。基本職能是指政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的關(guān)系到社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性職能,如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育等。政府及其公務(wù)人員受到政績(jī)、報(bào)酬、待遇等與自身利益休戚相關(guān)的利益因素的激勵(lì),在面對(duì)職能選擇時(shí)因基本職能往往具有“前人栽樹(shù)、后人乘涼”的利他性,因此會(huì)優(yōu)先選擇有利于自身利益的職能,政府基本職能將逐漸被邊緣化。由于政府公共職能的萎縮,政府既不能根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要,搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提供良好的社會(huì)環(huán)境,又不能合理地分配公共利益,滿足人民合理的利益需求,從而降低了民眾對(duì)政府的認(rèn)同意識(shí),產(chǎn)生政府合法性危機(jī)。3.政府對(duì)社會(huì)的控制對(duì)個(gè)人生活的最大干預(yù)政府在自利性的強(qiáng)烈驅(qū)使下,從自身利益出發(fā)對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人進(jìn)行全面直接的干預(yù),主要表現(xiàn)在政府用行政手段代替市場(chǎng)規(guī)則;政府與社會(huì)的關(guān)系是“大政府,小社會(huì)”,抑制社會(huì)組織的健康發(fā)展;政府對(duì)公民私人生活的廣泛干預(yù),抑制個(gè)性發(fā)展。這種政企不分、政社不分、政民不分的現(xiàn)象,實(shí)際上是政府自身利益滲透和過(guò)度膨脹的結(jié)果。由于政府自利性的膨脹,政府會(huì)過(guò)度地干預(yù)市場(chǎng)、社會(huì)以及個(gè)人生活,影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;政府控制社會(huì)組織的發(fā)展,容易產(chǎn)生治理危機(jī);同時(shí)政府干預(yù)個(gè)人自由生活,使民眾生活感到不安。這些都會(huì)不斷侵蝕政府的合法性,從而導(dǎo)致政府合法性危機(jī)。4.政策有效性的基礎(chǔ)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會(huì)公正的程度。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為政府的公共政策只能以公共利益為價(jià)值取向,公共政策有效性的最根本基礎(chǔ)就是維護(hù)和增進(jìn)公共利益。不合理的政府自利性導(dǎo)致政府系統(tǒng)在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)偏離了公共利益的價(jià)值取向,政府更多地從自身利益或政府成員的利益去考慮政策的制定和執(zhí)行,不考慮政府績(jī)效,忽視了社會(huì)公共利益和民眾的利益需求,并未實(shí)現(xiàn)公共政策對(duì)社會(huì)有限資源配置的合理性與公平性,導(dǎo)致民眾合法或合理的利益需求不能通過(guò)公共政策的運(yùn)行而實(shí)現(xiàn),從而降低民眾對(duì)政府的認(rèn)同意識(shí),導(dǎo)致政府合法性危機(jī)。四、合理選擇—滿足和抑制政府自利性,鞏固和加強(qiáng)政府合法性基礎(chǔ)應(yīng)一分為二地看待政府的自利性,不能一概否定,要承認(rèn)政府自利性的存在有其合理性,為此需要科學(xué)界定政府自利性,分清哪些自利性需求是合理的,哪些是不合理的,進(jìn)而選擇不同的方式加以解決,既滿足合理范圍內(nèi)的政府自利,又限制和克服過(guò)度擴(kuò)張的政府自利。限制和克服政府自利性過(guò)度擴(kuò)張帶來(lái)的消極影響,促使合理的政府自利性成為政府公共性得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和條件,積極引導(dǎo)政府自利性成為激勵(lì)政府部門(mén)及其成員積極工作,提高績(jī)效的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,提高公民對(duì)政府的認(rèn)同意識(shí),最終達(dá)到鞏固和加強(qiáng)政府合法性基礎(chǔ)的目標(biāo)。(一)滿足合理的政府自利1.政府官員合理需求的度量政府官員也是自然人,因此也具有一般人的各種物質(zhì)需要,如薪水、福利、社會(huì)保障等。對(duì)于政府官員的合理自利,應(yīng)遵循適度滿足的原則,即在適度范圍內(nèi)滿足政府官員的合理需求,這里的適度是指政府官員獲得的利益總體上應(yīng)不低于甚至略高于社會(huì)平均水平。這既是保持公務(wù)員隊(duì)伍的需要,也是克服和限制擴(kuò)張性政府自利的基本前提。另外,還應(yīng)遵循補(bǔ)償?shù)脑瓌t,即當(dāng)政府合理的自利受損,或政府的自利低于整個(gè)社會(huì)的平均水平時(shí),應(yīng)對(duì)政府的自利進(jìn)行一定的補(bǔ)償。如果政府的自利長(zhǎng)期處于社會(huì)的平均水平之下,政府組織的成員就可能往利益更高的行業(yè)跑,這樣最終會(huì)影響政府實(shí)現(xiàn)公利性。2.地方政府與職能部門(mén)的關(guān)系現(xiàn)代政府在部門(mén)規(guī)劃過(guò)程中產(chǎn)生了部門(mén)利益和部門(mén)意志,這一層次的自利性在現(xiàn)代中國(guó)主要體現(xiàn)在“條條”和“塊塊”的部門(mén)利益交叉,以及中央整體利益和地方局部利益的沖突上。“條條”與“塊塊”的問(wèn)題,就是地方政府與職能部門(mén)的關(guān)系問(wèn)題。職能部門(mén)與地方政府的矛盾根源在于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,在體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,職能部門(mén)在不斷變動(dòng),職能部門(mén)的職責(zé)變化太快,而又時(shí)常不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,在這種情況下,理順地方政府與職能部門(mén)的關(guān)系十分重要。理順關(guān)系的中心環(huán)節(jié)就是更加明確地以法律規(guī)定兩者的管轄范圍、責(zé)任和權(quán)利。3.第二,中央對(duì)地方權(quán)力的集中地方政府的合理自利是地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要?jiǎng)恿?。建?guó)以來(lái),我國(guó)地方政府與中央政府的關(guān)系一直處于“放權(quán)”與“收權(quán)”的變換之中,中央政府對(duì)地方政府時(shí)而“放權(quán)”時(shí)而“收權(quán)”,沒(méi)有統(tǒng)一的定規(guī)。這種不穩(wěn)定的變換關(guān)系也是客觀上造成地方政府與中央政府爭(zhēng)利現(xiàn)象的主要原因,必然會(huì)導(dǎo)致當(dāng)權(quán)力集中于中央政府時(shí),地方政府想方設(shè)法規(guī)避中央管制,盡可能獲取地方政府利益的最大化,上有政策,下有對(duì)策的現(xiàn)象由此產(chǎn)生;反之,當(dāng)中央政府控制松動(dòng)時(shí),地方政府為了實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化,此時(shí)地方保護(hù)主義、地方本位主義又會(huì)抬頭。處理中央政府與地方政府關(guān)系的最重要手段,是用法律明確中央政府與地方政府的權(quán)限劃分,對(duì)于地方政府的權(quán)限越明確具體,地方政府的自利也就能更準(zhǔn)確地界定。(二)限制過(guò)度擴(kuò)張的政府自利1.從全能型政府到有限政府有限政府是與“無(wú)限”政府相對(duì)應(yīng)的概念,是與憲政、法治以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起的一個(gè)政治理念。“判斷有限政府與無(wú)限政府的尺度在于一個(gè)政府,或者說(shuō)一個(gè)政權(quán)在權(quán)力、職能、規(guī)模上是否受到來(lái)自法律的明文限制,是否公開(kāi)自愿接受社會(huì)的監(jiān)督與制約,政府的權(quán)力和規(guī)模在越出其法定疆界時(shí),是否得到及時(shí)有效地糾正?！庇邢拚侵刚谝?guī)模、職能、權(quán)力和行為方式等方面都受到國(guó)家法律明確規(guī)定和有效制約的政府。有限政府理念具有深厚的理論淵源。從格老秀斯、霍布斯的自然權(quán)利理念,到洛克、孟德斯鳩等人的社會(huì)契約論和分權(quán)制衡論,都對(duì)政府的公共權(quán)力持有審慎和質(zhì)疑的態(tài)度;以哈耶克為代表的自發(fā)秩序理論,以布坎南、奧爾森為代表的公共選擇理論,則更加明確地提出了限制政府的理念。他們認(rèn)為集國(guó)家權(quán)力和政治權(quán)威于一身的政府不僅不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置,而且對(duì)自由權(quán)利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是一種威脅。政府的自利行為和自利現(xiàn)象長(zhǎng)期存在的主要原因在于政府自利性約束機(jī)制的缺失。約束政府自利性的首要任務(wù)是約束政府公共權(quán)力的邊界,即實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的全能型政府,又被稱為“無(wú)限”政府,即政府被賦予過(guò)多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能,政府的權(quán)力沒(méi)有邊界?；旧闲纬闪艘粋€(gè)無(wú)所不包、無(wú)所不能的“無(wú)限政府”,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是職能范圍無(wú)限,它包括了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的事情。二是管理方式無(wú)限,動(dòng)用了各種能用來(lái)管理經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)事務(wù)的行政、法律、經(jīng)濟(jì)、道德約束等一切手段,而且行政命令成了一種最主要的管理手段。這種全能型政府造成的結(jié)果往往是政府職能越位、缺位、錯(cuò)位。實(shí)踐表明,這種“全能政府”不但不能發(fā)揮其應(yīng)有的管理社會(huì)公共事務(wù)的職能,反而使政府的行為過(guò)于商業(yè)化、市場(chǎng)化,政府極易利用手中管理和控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特權(quán),從中謀取不當(dāng)利益。其結(jié)果不僅會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源配置效率低下、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,而且出現(xiàn)了許多的權(quán)力尋租和官員腐敗現(xiàn)象。重塑有限政府理念,就是要轉(zhuǎn)變“政府萬(wàn)能”的觀念,重新確立政府的權(quán)力邊界和職能范圍。2.社會(huì)自我管理能力低下。社會(huì)政府的社會(huì)職能在政府職能體系中處于基礎(chǔ)性地位。政府的社會(huì)職能包括社會(huì)治安、人口、環(huán)境、保險(xiǎn)福利、公共服務(wù)等。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)的社會(huì)管理模式是政社不分,政府用強(qiáng)制性的行政手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管理。即使到了改革開(kāi)放以后,政府依然包辦了過(guò)多的社會(huì)事務(wù),壓制了社會(huì)的主動(dòng)性和積極性,導(dǎo)致社會(huì)的自我組織、自我管理能力低下。同時(shí),政府管理范圍過(guò)廣,管理權(quán)限過(guò)大,管理手段過(guò)于僵化,又為政府的自利行為提供了大量的生存空間,導(dǎo)致權(quán)力濫用和官員腐敗行為的大量出現(xiàn)。轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)職能,約束政府自利行為,主旨就是在社會(huì)事務(wù)的管理范圍、管理方式上進(jìn)行改革,實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”模式向新型的“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變主要包含三個(gè)方面的內(nèi)容:一是重塑政府與社會(huì)的關(guān)系。政府的社會(huì)職能主要是社會(huì)管理、公共服務(wù),政府不應(yīng)包辦過(guò)多社會(huì)事務(wù),而應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府、社會(huì)、公民協(xié)同共治的新型社會(huì)治理模式。二是引入市場(chǎng)機(jī)制,完善公共服務(wù)提供模式。通過(guò)在公共部門(mén)引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,打破政府壟斷的公共產(chǎn)品供給模式,提高公共產(chǎn)品供給效率,降低供給成本,減少權(quán)力尋租。三是積極發(fā)展非政府組織,培育社會(huì)自治能力,鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)民眾參與社會(huì)管理,促進(jìn)公共管理的社會(huì)化、民主化。3.社會(huì)的快速發(fā)展削弱了政府的權(quán)威性,阻礙了公利性的實(shí)現(xiàn)政府自利的過(guò)度擴(kuò)張最直接的受害者就是公民,控制不合理的政府自利離不開(kāi)作為行政相對(duì)方的公民。但是,目前公民缺乏控制政府自利的有效手段,大多數(shù)情況下無(wú)法保護(hù)自己的利益,或者保護(hù)自己利益的成本很高,在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前,分散的公民顯得軟弱無(wú)力,使得民眾對(duì)政府自利只能消極對(duì)抗,這在很大程度上削弱了政府的權(quán)威性,也影響了政府公利性的實(shí)施。要改變這一狀況,就必須拓展公民對(duì)政府過(guò)程的參與深度和廣度,不僅在實(shí)體法上而且也在程序法上保證公民參與公共行政的權(quán)利,使公民在政府的公共管理活動(dòng)中,能夠比較充分地表達(dá)和維護(hù)自己的合法權(quán)益