從公共政策群角度研究失地農(nóng)民問題

公共政策是指具有公共社會(huì)主觀權(quán)的公共當(dāng)局、政黨和其他政治團(tuán)體、非政府組織為解決公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的規(guī)則、法規(guī)、辦法、規(guī)則、行政法規(guī)、行政法規(guī)、行政命令、黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話和口頭指示。組織計(jì)劃、具體議程和政府策略。公共政策群也稱政策群。張勤是國(guó)內(nèi)第一個(gè)提出政策群概念的學(xué)者,2000年他在《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》發(fā)表題為《當(dāng)代中國(guó)的政策群:概念提出和特質(zhì)分析》一文,他在文中提到,政策群就是指國(guó)家、政府和一定類型的政治體制中的執(zhí)政黨在某一較長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)制定和實(shí)施的內(nèi)容各異但產(chǎn)出理念同源、導(dǎo)向相近的政策的集合體。筆者認(rèn)為這個(gè)概念較為妥當(dāng),但遺憾的是學(xué)術(shù)界至今沒有對(duì)政策群的概念和理論加以重視,這個(gè)概念的內(nèi)涵及其理論體系一直沒有得到豐富和發(fā)展,政策群理論更沒有在公共政策分析的實(shí)踐中得到青睞。筆者在學(xué)者張勤的研究基礎(chǔ)上,從政策群的視角來研究失地農(nóng)民問題,期待學(xué)界同仁的關(guān)注與討論。一、政策導(dǎo)向:失地農(nóng)民問題的公共政策要源起來,也要在政策層面予以政策調(diào)整我國(guó)失地農(nóng)民的問題很多、很復(fù)雜,需要制定一系列的子政策對(duì)問題加以解決。那么,是否就意味著這些子政策“各司其職”就可以了呢?筆者認(rèn)為,這些子政策僅僅“各司其職”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,更重要的是要“同心協(xié)力”,否則就會(huì)“顧此失彼”。因此,在制定這些子政策的時(shí)候就要有共同的理念和相近的導(dǎo)向,使它們形成內(nèi)容各異但產(chǎn)出理念同源、導(dǎo)向相近的公共政策群,從而達(dá)到“同心協(xié)力”的目的。比如,失地農(nóng)民突出的問題有權(quán)益保障、社會(huì)保障、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與補(bǔ)償安置等眾多問題,解決這些問題就需要制定相應(yīng)的維權(quán)政策、社會(huì)保障政策、就業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)政策和補(bǔ)償安置政策,但這些政策如果沒有同源的理念和相近的導(dǎo)向,在執(zhí)行過程中就無法發(fā)揮“公共政策群”的總體的政策效應(yīng)。那么,我們制定內(nèi)容各異的解決失地農(nóng)民問題的公共政策的同源理念和相近導(dǎo)向是什么呢?筆者認(rèn)為,同源的理念應(yīng)該是科學(xué)發(fā)展觀,相同的導(dǎo)向應(yīng)該是使失地農(nóng)民的收入可持續(xù)增長(zhǎng)。公共政策群的理念是規(guī)范性的價(jià)值取向問題,實(shí)際上這個(gè)理念是一個(gè)“元政策”,即制定政策的政策。十七大報(bào)告指出:“科學(xué)發(fā)展觀,第一要義是發(fā)展,核心是以人為本,基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù),根本方法是統(tǒng)籌兼顧?！笨茖W(xué)發(fā)展觀作為解決失地農(nóng)民問題的公共政策群的理念,能夠更好地將解決失地農(nóng)民問題的子政策“武裝”起來,形成強(qiáng)有力的公共政策群。以收入可持續(xù)增長(zhǎng)為導(dǎo)向是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵所在。我國(guó)學(xué)者主要研究的是失地農(nóng)民的權(quán)益保障、社會(huì)保障、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)、補(bǔ)償安置等問題,其實(shí)研究這些問題都有一個(gè)共同的目標(biāo)導(dǎo)向問題:那就是都是為了失地農(nóng)民的收入可持續(xù)增長(zhǎng)。筆者認(rèn)為,不管失地農(nóng)民問題有多少、有多復(fù)雜,其實(shí)其問題都可以歸納為一個(gè)字,那就是“利”。只要失地農(nóng)民的“利”疏通了,社會(huì)也就和諧了。而“利”的疏通主要通過什么表現(xiàn)出來?那就是收入的可持續(xù)增長(zhǎng)。我們的邏輯是:只要失地農(nóng)民的收入可持續(xù)增長(zhǎng),其生計(jì)也就可持續(xù),只要其生計(jì)可持續(xù),失地農(nóng)民的問題也就基本解決了。因此,研究失地農(nóng)民問題應(yīng)該把重點(diǎn)放在制定什么樣的公共政策群、怎樣制定和執(zhí)行公共政策群去促使失地農(nóng)民收入的可持續(xù)增長(zhǎng)上。筆者在本文所提到的收入既非指國(guó)民收入也非指失地農(nóng)民的個(gè)人收入,而是特指失地農(nóng)民的家庭總收入。筆者參照統(tǒng)計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)解釋,將家庭總收入定義為:是指調(diào)查期內(nèi)(通常為一年)失地農(nóng)民家庭及其成員從各種來源渠道得到的收入總和。按收入的性質(zhì)分為工資性收入、①家庭經(jīng)營(yíng)收入、②財(cái)產(chǎn)性收入、③轉(zhuǎn)移性收入。④二、公共政策群模型模型是現(xiàn)實(shí)世界某些方面的簡(jiǎn)單化呈現(xiàn)。它可以是一個(gè)實(shí)體的呈現(xiàn)(如飛機(jī)模型)、一種圖示(如流程圖)、一種公式(如S=v·t)、一段文字表述的概念(如“桌子是由一個(gè)面板及其下面的四條木棍支撐而成的一種家具”)。公共政策群模型就是要將復(fù)雜的問題簡(jiǎn)單化。在設(shè)計(jì)解決失地農(nóng)民問題的公共政策群時(shí),我們要抓住失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵,將復(fù)雜的問題簡(jiǎn)單化呈現(xiàn),以便于研究和理解。筆者將其模型用下圖表示:以上模型是建立在以下假設(shè)的基礎(chǔ)之上:三、從公共政策群體的角度來看，失地農(nóng)村問題的研究意義(一)失地農(nóng)民的基本生活土地是農(nóng)民的命根子,是維持家庭生計(jì)的可靠和穩(wěn)定的收入來源。一旦土地被部分或全部征用,農(nóng)民的生活勢(shì)必受到影響,有的甚至?xí)萑胴毨Ь车亍Ｒ环矫媸恰笆杖霟o門”,另一方面是“支出無底”,在此背景下,失地農(nóng)民的基本生活令人擔(dān)憂。本文針對(duì)目前失地農(nóng)民生計(jì)的突出問題,引入“公共政策群”的理論,在此理論的指導(dǎo)下探求解決失地農(nóng)民生計(jì)問題的新思路。(二)社會(huì)保障政策與失地農(nóng)民收入可持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)系研究當(dāng)前,利益失衡引起的突出問題當(dāng)屬農(nóng)民失地引起的社會(huì)矛盾。那些“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的失地農(nóng)民,已經(jīng)成為一個(gè)需要政府在可持續(xù)生計(jì)方面特別給予關(guān)注的社會(huì)群體。溫家寶在2003年1月7日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上特別專門強(qiáng)調(diào):“目前不少征地項(xiàng)目不給農(nóng)民合理的補(bǔ)償,不妥善解決農(nóng)民的生計(jì),造成農(nóng)民失地失業(yè),危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。不少地方亂占濫征耕地,隨意圈地,有的地方征地規(guī)模過大。這些問題嚴(yán)重影響了農(nóng)民生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定。”于建嶸2004年在《探索與爭(zhēng)鳴》發(fā)表了《農(nóng)民失地失業(yè)是一個(gè)嚴(yán)重的政治問題》一文,他認(rèn)為:“農(nóng)民失地失業(yè)問題不僅僅是一個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題,在很大程度上更是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)政治問題。這首先在于,造成這一問題的深層次原因是政治方面的,是各級(jí)政府強(qiáng)大而不受限制的權(quán)力對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害?！浯?農(nóng)民失地失業(yè)問題的后果是政治性的,其中最為突出的表現(xiàn)就是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定將構(gòu)成長(zhǎng)久的威脅?！詈?解決的方案也應(yīng)該是政治方面的?！狈皆凇?004年中國(guó)農(nóng)民》一文中認(rèn)為:“失地農(nóng)民問題嚴(yán)重,反映強(qiáng)烈,成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的第一位問題?！?P317)我們認(rèn)為,失地農(nóng)民問題的根源在于“利益”問題,而利益問題的關(guān)鍵在于收入是否可持續(xù)增長(zhǎng)。如果能制定并很好地執(zhí)行一系列促進(jìn)失地農(nóng)民收入可持續(xù)增長(zhǎng)的公共政策,那么失地農(nóng)民問題引起的社會(huì)矛盾就會(huì)迎刃而解。因此,研究促進(jìn)失地農(nóng)民收入可持續(xù)增長(zhǎng)的公共政策群,可以為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供決策依據(jù)。(一)有效的就業(yè)政策可以幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)能力、減少就業(yè)障礙;失地農(nóng)民就業(yè)能力的提高和就業(yè)障礙的減少會(huì)提高失地農(nóng)民的就業(yè)質(zhì)量、家庭就業(yè)率和增加家庭就業(yè)面;失地農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量、家庭就業(yè)率的提高和家庭就業(yè)面的增加會(huì)直接影響失地農(nóng)民工資性收入的增加。因而,就業(yè)政策對(duì)失地農(nóng)民的工資性收入有間接的影響。(二)有效的創(chuàng)業(yè)政策可以幫助失地農(nóng)民提高創(chuàng)業(yè)能力、減少創(chuàng)業(yè)障礙;失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)能力的提高和創(chuàng)業(yè)障礙的減少會(huì)提高失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)的積極性和成功率;失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的積極性和成功率的提高會(huì)直接影響失地農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入的增加。因而,創(chuàng)業(yè)政策對(duì)失地農(nóng)民的家庭經(jīng)營(yíng)收入有間接的影響。(三)土地征用補(bǔ)償、房屋租金是失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要來源;有效的征收、補(bǔ)償與安置政策可以提高失地農(nóng)民與政府和開發(fā)商的博弈能力,失地農(nóng)民博弈能力的提高直接影響其財(cái)產(chǎn)性收入的提高。因此征收、補(bǔ)償與安置政策對(duì)失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入有間接影響。(四)合理完善的社會(huì)保障政策可以提高失地農(nóng)民的參保能力,失地農(nóng)民參保能力的提高可以提高失地農(nóng)民的參保率、增加失地農(nóng)民的參保面和參保額,參保率的提高、參保面和參保額的增加直接影響其轉(zhuǎn)移性收入的提高。因此社會(huì)保障政策對(duì)失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入有間接影響。綜上所述,就業(yè)政策影響失地農(nóng)民的工資性收入;創(chuàng)業(yè)政策影響失地農(nóng)民的家庭經(jīng)營(yíng)收入;土地征收、